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一、农村金融制度的变迁历程
新中国成立以来，我国经济体制经历了由计划经济向市场经济的转变，农村经济市场化程度日益加深。金融是为经济服务的，与经济体制转变相适应，农村金融部门也经历了若干的发展阶段。
(一)传统经济体制下的单一银行体系阶段(1949—1978年)
在计划经济体制时期，除了中国农业银行被三次成立、三次撤销外，农村地区只有人民银行和农村信用社两家金融机构，两家机构之间毫无竞争，更像是出纳和会计的关系。
新中国成立后，经过社会主义三大改造，我国迅速建立起了计划经济体制，选择了优先发展重工业的经济赶超战略。为了筹集资金，国家必须直接控制金融资源，通过压低利率的手段来降低资金价格，经常直接用财政手段分配有限的资金。在很长的时期内，中国人民银行都是财政部领导下的金融主管机构和唯一的银行机构经营者。在农村金融领域，人民银行设立了农业部。
土地改革后，为了适应农户因不断扩大生产规模而产生的日益提高的资金需求，决定大力发展农村信用社，实行社员民主管理，资本金由农民入股，主要为社员的生产生活提供信贷支持，基本保持了合作制的性质。
1958年，“大跃进”开始，我国进入高度集中的计划经济时期。农村信用社随着人民银行在农村的基层机构(营业所)一并下放给人民公社和生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社成为基层社队的金融工具。这一时期农村信用社逐步由民办走向官办，组织管理模式的市场经济原则逐步让位于计划经济原则，信用社原有的多元化资金主体被单一的生产大队经济管理关系取代，在单一领导关系下，信用社合作组织性质逐渐退化变质。
1977年，国务院出台《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，明确指出：“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构。”强化了银行对信用社的领导权，防止了信用社资金在生产大队领导下被任意挤占挪用。然而，这种管理体制使信用社严重脱离了社员群众，丧失了集体所有的合作金融特点，逐步演变为国家专业银行在基层的附属机构，最终由“民办”走向了“官办”。
(二)体制转轨时期的专业银行体系阶段(1979—1993年)
改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实行以及农村工业化的发展，农民收入有了较大提高，这为农村经济的商品化、货币化和信用化提供了必要条件。农户、乡镇企业以及农村各种经济联合体提出了多种融资要求，单一的银行体系已不能适应其要求，多元化的农村金融组织体系便成为了客观的必然。
这一时期金融体制改革的首要举措就是拆分中国人民银行，分离其管理和经营职能，成为统管全国金融业的中央银行。逐步恢复和设立了农、中、工、建四大国有商业银行。
1979年，农村信用社的管理权由人民银行划归农业银行，农业银行县级支行负有监管当地农村信用社的职责。吸取以往的经验教训，恢复了农村信用社名义上的合作金融组织地位，其后虽几经改革，力图把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，但改革始终围绕信用社作为银行基层机构的体制进行，没有取得实质性进展，农民失去了农村信用社经营活动的管理权和监督权。由于农村信用社实质上是农业银行的基层组织，使得农村地区金融领域在逐步商业化的过程中，仍然缺乏有效竞争。
(三)建立市场经济体制时期的商业银行体系阶段(1994年至今)
1994年，党的十四大确定了我国社会主义市场经济体制，随着市场经济体制改革的逐步深入，1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确提出了“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系”的目标，我国农村金融组织体系开始全方位、多层次、宽领域的建构。
随着农村经济市场化的逐步深入，中国农业银行身兼政策性业务和商业性业务的局面已不能适应农村金融进一步发展的需要，其政策性业务被分离，同其他三大国有银行一起开始全面向国有商业银行迈进。基于盈利最大化的经营目标，农业银行倾向于贷款给非农客户，所属机构网点和贷款权限逐步开始向城市收缩。
为了适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年4月国务院决定成立农业发展银行，承担农村的政策性金融业务。农业发展银行不以盈利为目标，不与商业性金融机构竞争，由财政部根据保本经营的原则，核定农业发展银行的利差补贴数额，按季拨付，年终清算。农业发展银行经历了业务由农业银行代理、基本自营、封闭运行等几个阶段后，业务范围只剩下单一的粮棉油储备、农产品收购等纯政策性贷款，其支持农村经济发展的政策性功能并没有得到有效发挥。
1996年根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由农村信用社县联社和中国人民银行承担对农村信用社的业务管理和金融监管，坚持按照合作制原则进行改革。2003年，国务院启动了以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为要求的新一轮农村信用社改革。
2000年以后，又启动了邮政储蓄、实施小额信贷试点等一系列的农村金融体制改革。
二、农村金融制度变迁的特征
(一)政府主导的强制性
制度变迁按照主体和诱因，可分为强制性变迁和诱致性变迁。诱致性制度变迁是“由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的变迁。诱致性制度变迁是来自于地方政府和微观主体对潜在利润的追求。强制性制度变迁是指“由政府命令和法律引入和实行”的变迁，是国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施的。与诱致性变迁的主体不同，强制性变迁以国家(政府)为制度变迁的主体。
回顾我国农村正规金融制度的历史变迁，每一个发展阶段无不折射出政府强制性的制度供给，而较少反映微观金融主体的诱致性制度需求。无论是单一银行体制时期，专业银行体制时期，还是现在的商业银行体制时期，农村金融制度的每一步变迁，无一例外地都是由政府自上而下地规划、组织、实施和监控，带有强烈的强制性制度变迁的特点。政府主导的农村金融制度强制性变迁虽然节省了制度变迁的时间成本和摩擦成本，但由于农户在整个制度变迁过程中始终都是被动接受者，制度安排难以反映和满足微观主体的制度需求，导致我国农村金融制度长期低效。
(二)变迁过程的渐进式
从制度变迁的速度来考察，可分为“渐进式”和“激进式”两种变迁方式。渐进式变迁是指变迁过程相对平稳，不引起较大的社会振荡，新旧制度之间衔接较好的变迁方式。激进式变迁是指在短时间内不顾及各种关系的协调、采取果断措施进行制度创新或变革的方式，其表现一般是强制性的废除或破坏旧制度，制定和实施新制度。
我国农村金融制度变迁属于自上而下的渐进式制度变迁，出于帕累托改进的良好愿望，一般都是在不损害原有制度既得利益集团利益的同时，逐步引入制度增量，待新制度取得成长并为旧制度改革创造条件后，再推动旧制度的改革，从而使制度变迁的社会成本最小。以农村信用社改革为例，较长时期内，在不触动农村信用合作社的核心“神经”，即农村信用社的管理体制和产权制度基础之上，逐步放松市场准入，允许其他主要为三农服务的金融机构如中国农业发展银行、已经取缔的农村合作基金会以及当前提倡的村镇银行等介入，逐渐扩大农村市场化金融机构的数量和规模，并允许一定范围内的市场竞争，形成体制内与体制外的所谓“二元结构”。在增量改革的背景下，随着整个农村金融体制市场化程度的不断提高，逐步深化农村信用社产权制度改革和完善法人治理结构。
(三)变迁结果的滞后性
我国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁。改革开放后农村经济制度的变迁采取了自下而上的诱致性变迁方式，变迁主体多元化，微观经济主体和地方政府参与了变迁过程。农村经济制度变迁在促进农村经济发展方面发挥了重要作用，家庭农村联产承包责任制的实行和推广促进了农村劳动生产率的快速提高；乡镇企业和农村个体私营企业的兴起，将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。但这却与由政府主导的自上而下的农村金融制度强制性变迁形成了强烈反差，一方面，农村经济经济制度使农村经济主体的产权关系进一步明晰，另一方面，农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。农村金融制度变迁的滞后性导致了农村广泛的金融抑制，阻碍了农村经济的发展。
(中国社会科学院研究生院)
新中国成立以来，我国经济体制经历了由计划经济向市场经济的转变，农村经济市场化程度日益加深。金融是为经济服务的，与经济体制转变相适应，农村金融部门也经历了若干的发展阶段。
(一)传统经济体制下的单一银行体系阶段(1949—1978年)
在计划经济体制时期，除了中国农业银行被三次成立、三次撤销外，农村地区只有人民银行和农村信用社两家金融机构，两家机构之间毫无竞争，更像是出纳和会计的关系。
新中国成立后，经过社会主义三大改造，我国迅速建立起了计划经济体制，选择了优先发展重工业的经济赶超战略。为了筹集资金，国家必须直接控制金融资源，通过压低利率的手段来降低资金价格，经常直接用财政手段分配有限的资金。在很长的时期内，中国人民银行都是财政部领导下的金融主管机构和唯一的银行机构经营者。在农村金融领域，人民银行设立了农业部。
土地改革后，为了适应农户因不断扩大生产规模而产生的日益提高的资金需求，决定大力发展农村信用社，实行社员民主管理，资本金由农民入股，主要为社员的生产生活提供信贷支持，基本保持了合作制的性质。
1958年，“大跃进”开始，我国进入高度集中的计划经济时期。农村信用社随着人民银行在农村的基层机构(营业所)一并下放给人民公社和生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社成为基层社队的金融工具。这一时期农村信用社逐步由民办走向官办，组织管理模式的市场经济原则逐步让位于计划经济原则，信用社原有的多元化资金主体被单一的生产大队经济管理关系取代，在单一领导关系下，信用社合作组织性质逐渐退化变质。
1977年，国务院出台《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，明确指出：“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构。”强化了银行对信用社的领导权，防止了信用社资金在生产大队领导下被任意挤占挪用。然而，这种管理体制使信用社严重脱离了社员群众，丧失了集体所有的合作金融特点，逐步演变为国家专业银行在基层的附属机构，最终由“民办”走向了“官办”。
(二)体制转轨时期的专业银行体系阶段(1979—1993年)
改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实行以及农村工业化的发展，农民收入有了较大提高，这为农村经济的商品化、货币化和信用化提供了必要条件。农户、乡镇企业以及农村各种经济联合体提出了多种融资要求，单一的银行体系已不能适应其要求，多元化的农村金融组织体系便成为了客观的必然。
这一时期金融体制改革的首要举措就是拆分中国人民银行，分离其管理和经营职能，成为统管全国金融业的中央银行。逐步恢复和设立了农、中、工、建四大国有商业银行。
1979年，农村信用社的管理权由人民银行划归农业银行，农业银行县级支行负有监管当地农村信用社的职责。吸取以往的经验教训，恢复了农村信用社名义上的合作金融组织地位，其后虽几经改革，力图把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，但改革始终围绕信用社作为银行基层机构的体制进行，没有取得实质性进展，农民失去了农村信用社经营活动的管理权和监督权。由于农村信用社实质上是农业银行的基层组织，使得农村地区金融领域在逐步商业化的过程中，仍然缺乏有效竞争。
(三)建立市场经济体制时期的商业银行体系阶段(1994年至今)
1994年，党的十四大确定了我国社会主义市场经济体制，随着市场经济体制改革的逐步深入，1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确提出了“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系”的目标，我国农村金融组织体系开始全方位、多层次、宽领域的建构。
随着农村经济市场化的逐步深入，中国农业银行身兼政策性业务和商业性业务的局面已不能适应农村金融进一步发展的需要，其政策性业务被分离，同其他三大国有银行一起开始全面向国有商业银行迈进。基于盈利最大化的经营目标，农业银行倾向于贷款给非农客户，所属机构网点和贷款权限逐步开始向城市收缩。
为了适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年4月国务院决定成立农业发展银行，承担农村的政策性金融业务。农业发展银行不以盈利为目标，不与商业性金融机构竞争，由财政部根据保本经营的原则，核定农业发展银行的利差补贴数额，按季拨付，年终清算。农业发展银行经历了业务由农业银行代理、基本自营、封闭运行等几个阶段后，业务范围只剩下单一的粮棉油储备、农产品收购等纯政策性贷款，其支持农村经济发展的政策性功能并没有得到有效发挥。
1996年根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由农村信用社县联社和中国人民银行承担对农村信用社的业务管理和金融监管，坚持按照合作制原则进行改革。2003年，国务院启动了以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为要求的新一轮农村信用社改革。
2000年以后，又启动了邮政储蓄、实施小额信贷试点等一系列的农村金融体制改革。
二、农村金融制度变迁的特征
(一)政府主导的强制性
制度变迁按照主体和诱因，可分为强制性变迁和诱致性变迁。诱致性制度变迁是“由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的变迁。诱致性制度变迁是来自于地方政府和微观主体对潜在利润的追求。强制性制度变迁是指“由政府命令和法律引入和实行”的变迁，是国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施的。与诱致性变迁的主体不同，强制性变迁以国家(政府)为制度变迁的主体。
回顾我国农村正规金融制度的历史变迁，每一个发展阶段无不折射出政府强制性的制度供给，而较少反映微观金融主体的诱致性制度需求。无论是单一银行体制时期，专业银行体制时期，还是现在的商业银行体制时期，农村金融制度的每一步变迁，无一例外地都是由政府自上而下地规划、组织、实施和监控，带有强烈的强制性制度变迁的特点。政府主导的农村金融制度强制性变迁虽然节省了制度变迁的时间成本和摩擦成本，但由于农户在整个制度变迁过程中始终都是被动接受者，制度安排难以反映和满足微观主体的制度需求，导致我国农村金融制度长期低效。
(二)变迁过程的渐进式
从制度变迁的速度来考察，可分为“渐进式”和“激进式”两种变迁方式。渐进式变迁是指变迁过程相对平稳，不引起较大的社会振荡，新旧制度之间衔接较好的变迁方式。激进式变迁是指在短时间内不顾及各种关系的协调、采取果断措施进行制度创新或变革的方式，其表现一般是强制性的废除或破坏旧制度，制定和实施新制度。
我国农村金融制度变迁属于自上而下的渐进式制度变迁，出于帕累托改进的良好愿望，一般都是在不损害原有制度既得利益集团利益的同时，逐步引入制度增量，待新制度取得成长并为旧制度改革创造条件后，再推动旧制度的改革，从而使制度变迁的社会成本最小。以农村信用社改革为例，较长时期内，在不触动农村信用合作社的核心“神经”，即农村信用社的管理体制和产权制度基础之上，逐步放松市场准入，允许其他主要为三农服务的金融机构如中国农业发展银行、已经取缔的农村合作基金会以及当前提倡的村镇银行等介入，逐渐扩大农村市场化金融机构的数量和规模，并允许一定范围内的市场竞争，形成体制内与体制外的所谓“二元结构”。在增量改革的背景下，随着整个农村金融体制市场化程度的不断提高，逐步深化农村信用社产权制度改革和完善法人治理结构。
(三)变迁结果的滞后性
我国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁。改革开放后农村经济制度的变迁采取了自下而上的诱致性变迁方式，变迁主体多元化，微观经济主体和地方政府参与了变迁过程。农村经济制度变迁在促进农村经济发展方面发挥了重要作用，家庭农村联产承包责任制的实行和推广促进了农村劳动生产率的快速提高；乡镇企业和农村个体私营企业的兴起，将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。但这却与由政府主导的自上而下的农村金融制度强制性变迁形成了强烈反差，一方面，农村经济经济制度使农村经济主体的产权关系进一步明晰，另一方面，农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。农村金融制度变迁的滞后性导致了农村广泛的金融抑制，阻碍了农村经济的发展。
(中国社会科学院研究生院)