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摘 要：保障农民实现集体资产股份有偿退出的权利，是推进农村集体资产股份合作制改革的必然要求。因此，有必要在准确界定农村集体资产股份有偿退出概念的基础上，从主体、客体、属性及后果四个层面明晰农村集体资产股份有偿退出的法律内涵，为具体制度设计奠定理论基础。明确农村集体资产股份自愿退出与非自愿退出的条件，探索本集体内部转让、集体赎回及对外转让多元化的退出方式，并细化三种方式下股份有偿退出的法定程序，实现农村集体资产股份有偿退出制度的法律构建。
关键词：农村集体资产;股份合作;有偿退出;法律机制
作者简介：房绍坤，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授、博士生导师（长春 130012）;任怡多，吉林大学法学院民商法博士研究生（长春 130012）
基金项目：国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.009
作为农村集体产权制度改革的一项重大举措，农村集体资产股份合作制改革在全面开展清产核资、确认成员身份的基础上，将集体经营性资产折股量化到集体成员手中，保证其定期获得股份分红，显著增加了农民的经济收入。但随着国家新型城镇化建设的纵深推进，农业转移人口市民化取得重大突破，截至2018年末，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民，1城镇常住人口总计83 137万人，城镇化率高达59.58%。2越来越多的农民选择离开农村，来到城市安家落户。由于农民进城生活和工作创业需要大量资金，其可以选择退出农村集体资产股份，以此来一次性地获得相当数量的集体补偿资金，用于维系日常的生产生活需要。因此，如何构建集体资产股份有偿退出制度，以满足农民迫切的现实需求，切实维护其财产权益，成为亟待解决的问题。近年来，中央和地方政府分别从政策与实践的层面对农村集体资产股份有偿退出进行了有益探索，但在股份有偿退出的法律内涵、具体制度安排等方面尚未达成共识。本文试从制度設计的角度入手，提出构建农村集体资产股份有偿退出法律制度的建议，为农民能够有选择、有步骤地退出提供法律依据，以保障农村集体资产股份权能的实现，进而推动农村集体产权制度改革的稳步推进。
一、农村集体资产股份有偿退出的法律意蕴
为探索农村集体所有制的有效实现形式，促进集体成员收入增长和集体经济发展壮大，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）明确要求，探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，保障农民实现集体资产股份有偿退出的权利。意欲实现农村集体资产股份有偿退出的制度构建，必须准确界定其法律内涵，坚持中央文件的政策导向，并立足各地区的试点实践，全面把握当前改革现状，从而明晰其所蕴含的本质属性，为制度实现提供理论渊源。
（一）农村集体资产股份有偿退出的法律内涵
为化解农村集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等现实难题，中央提出推进集体经营性资产确权到户和股份合作制改革的重大举措，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。农民持有的农村集体资产股份，即是指农村集体产权制度改革过程中，在全面推进清产核资、清人分类的基础上，将集体经营性资产量化分配给集体经济组织成员的股权份额。这既有助于明晰农村集体产权归属，查实集体资产存量、价值和使用情况，确保账证相符和账实相符，实现资产公开透明，又有助于保障农民分享改革红利，增加农民的财产性收益，提升农民的获得感和幸福感，从而推动集体经济快速发展。
《集体产权改革意见》在强调农民依法享有占有、收益的股份权能时，还赋予农民对于集体资产股份有偿退出的权能，保障农村集体资产股份有偿退出的顺利实现。按照《现代汉语辞海》的解释，退出有两种含义：一是离开一定的场所，二是脱离团体或组织。1农村集体资产股份的退出主要侧重于第二层含义，即农民通过将股份全部转让，实现退出农村集体经济组织的目的。在中央陆续出台的改革文件中，多次提及赋予农民集体资产股份退出权，并竭力倡导采取有偿退出的方式，支付农民一定的价款作为给付对价，实现农民的正当合法权利，这反映出国家倾斜保护农民群体利益的政策精神。在此基础上，根据是否按照农民的主观意愿，农村集体资产股份有偿退出分为自愿退出和非自愿退出两种情形。其中，前者是指农民主动提出退股申请，经本集体经济组织审批同意，退出股份经济合作社的行为;而后者则是由于某些法定事由的出现，农民丧失集体经济组织成员资格，其所持有的集体资产股份被依法赎回，从而被迫退出股份经济合作社的行为。
从明晰权利内容的角度出发，农村集体资产股份有偿退出的法律内涵包括以下几个层面：第一，在权利主体上，农民依法享有集体资产股份退出权。2农村集体资产股份合作制改革在折股量化时，采取“量化到人、确权到户、户内共享”的管理模式，将农村集体经营性资产通过按股分配的方式，量化到本集体成员手中，并以农户为单位向成员出具量化股份的股权证书。因此，农村集体资产股份由农民个人享有，其退出权的享有主体亦应为农民个人。农民实现集体资产股份退出后，集体经济组织只需办理股份变更登记手续，并在股权证书上注明股份变更情况即可。第二，在权利客体上，农民对集体经营性资产股份享有退出权。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备等经营性资产以及用于公共服务的教育、科技、文化等方面的非经营性资产。针对这三类资产，国家分别采取不同的改革措施：对于资源性资产，重点落实农村土地“三权分置”的改革要求;对于经营性资产，着力推进股份合作制改革;对于非经营性资产，根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。其中，股份量化的资产范围为经过清产核资确认的集体经营性资产，土地等资源性资产及非经营性资产原则上均不纳入折股量化的范围。1因此，集体资产股份退出权的客体是农民持有的集体经营性资产股份。第三，在法律属性上，集体资产股份退出即意味着股份全部转让。股份转让分为全部转让和部分转让两种类型，农民实现股份退出需要将其全部股份转让给他人或者集体。因此，集体资产股份退出权通过农民将所持全部股份予以转让的方式得以实现。集体资产股份退出在本质上属于集体资产股份全部转让，代表着集体资产股份处分权能的实现。第四，在法律后果上，为实现集体经营性资产的高效管理，各试点地区普遍设立了股份经济合作社。农民实现集体资产股份的有偿退出，意味着其不再具有股份经济合作社的股东身份，但其仍然是农村集体成员，依法具备集体成员资格，故可享受除经营性资产以外的集体资产所带来的利益以及基于集体成员身份享有的福利待遇。综上，农村集体资产股份有偿退出，是指农民将其所持有的集体资产股份予以全部转让，并依据等价有偿原则获得相应对价，从而退出集体经营性资产股份经济合作社的行为。 （二）农村集体资产股份有偿退出的政策基础与实践探索
为充分保障农民有偿退出集体资产的股份权利，党和国家在政策层面上对股份有偿退出予以确认和肯定，赋予了农民行使股份退出权利的合法性。其中，作为关于农村集体产权制度改革顶层设计的纲领性文件，《集体产权改革意见》为农村集体经济发展明确了政策导向，代表着农村集体资产的未来发展方向。因此，《集体产权改革意见》中提及的实现集体资产股份有偿退出，标志着其将作为一项长期目标贯彻实施。另外，原农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号，以下简称《试点方案》）明确要求，有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权试点，以保护农村集体经济为核心，建立农村集体资产股份有偿退出机制。这表明中央层面对农村集体资产股份有偿退出予以高度重视，为具体制度构建奠定了坚实的政策基础。
在此基础上，为进一步规范和健全农村集体资产股权管理，各试点地区依据政策赋予的自主权，结合本地区农村集体产权的发展特点，相继制定了集体资产管理条例和集体资产股权管理办法。其中，在全国首批29个县（市、区）的农村集体资产股份权能改革试点中，有28个改革试验区针对集体资产股份有偿退出做出了细化规定。例如，《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》要求，农村集体资产股权持有人遵循自愿、公开、公平、公正、择优原则，在满足法定的有偿退出条件时，依托农村产权交易市场实现股权的有序退出;《上海市闵行区村集体经济组织股权管理暂行办法》强调，因大病、火灾、车祸等特殊情况退出股权的成员享有回购权，户口迁出本村的插队知青所持的份额和村集体经济组织已设的岗位股（干部股）应予以退出;《北京市大兴区农村集体资产股份权能管理办法（试行）》规定，现阶段股权退出应严格限定在本集体经济组织内部，采取股权转让和集体赎回两种方式，股权转让在股权户之间进行，集体赎回适用于特定的情形，二者均应严格按照法定程序办理相应手续。
实践中，农民持有的集体资产股份主要被视作参加集体收益分配的依据，大部分农民依据集体资产股份获得分红，退股需求并不强烈。根据笔者2019年10月对某省3个市（区）2的12村145位农民进行的调查，在面对“您认为农民对集体资产的股份应当实现以下哪些权能（可多选）”这一问题时，分别有72.41%、35.86%、33.10%和76.55%的受访农民认为应当实现集体资产股份占有、收益权，抵押、担保权，有偿退出权和继承权。相比之下，受传统观念影响，农民普遍认为没有必要开展集体资产股份退出，对实现股份有偿退出权利尚存较多顾虑。另外，由于固守僵化的理念导致股份流转受到制约，股份流转机制严重缺失，尽管在中央政策文件的引导下，一些试点地区对股份有偿退出进行了有益探索，但从总体上看，各地实际开展集体资产股份退出的情形屈指可数。根据农业农村部政策与改革司发布的数据显示：截至2019年6月，上海市闵行区共有7个镇21个村2645人实施了股份有偿退出，退出金额约8046万元;1广东省佛山市南海区股份内部转让83宗，股份数209股，占流转股权总数的3.8%。2其他试点地区虽然制定了集体资产股份有偿退出管理办法，但实际上基本未开展相关活动。
同时，鉴于农村集体经营性资产的股份合作制改革不同于工商企业的股份制改造，其应当体现成员集体所有和特有的社区性，实行不随人口增减变动而调整的静态股权管理模式。3因此，为切实保障农民的财产权益，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，股份退出范围严格限定于农村集体经济组织内部，采用在本集体内部转让或者由本集体赎回两种退出方式。这也极大程度地契合了目前绝大多数农民的意愿。根据笔者2019年10月在某省的调查，在面对“您认为农民对集体资产的股份是否可以对外转让”这一问题时，有40.69%的农民坚决反对股份转让，59.31%的农民认为可以将股份进行转让。在同意股份转让的农民中，只有13.96%的农民认为可以实行股份对外流转，其余86.04%的农民则认为只能将股份对内转让，不能流转至本集体经济组织之外。在访谈中，受访农民普遍不希望将其占有的集体资产股份对外转让，大都不能接受采用股份对外流转的方式实现有偿退出。该地农村经济经营管理局负责人员认为，目前农村集体资产股份合作制改革尚处在初期阶段，应该将股份退出范围严格限定于本集体经济组织内部。待各项改革制度运行稳定后，未来可以审慎推进股份对外转让，实现集体资产股份有偿退出。
二、农村集体资产股份有偿退出的方式
为满足农民退出集体资产股份的现实需求，保障其正当权益的顺利实现，当务之急是在完善现有退出方式的同时，探索股份自由开放流转机制，开拓本集体经济组织外部转让的退出方式，最终构建多元化、规范化、市场化的集体资产股份有偿退出方式。
（一）完善本集体经济组织内部转让的退出方式
本集体经济组织内部转让的退出方式，是指农民通过交易将集体资产股份有偿转让给本集体经济组织的其他成员，从而实现股份经济合作社的退出。此种退出方式符合中央农村集体资产股份有偿退出制度的政策导向，是目前各试点地区实践中广泛采用的退出方式，在股份退出关系的法律适用中居于优先地位。采取本集体内部转让的方式实现股份有偿退出，能够确保集体资产股份始终掌握在本集体经济组织成员手中，促使农民分享集体资产收益，切实有效地提高其经济收入，保证广大农民成为改革的真正受益者。这体现了对农民利益倾斜保护的立法理念。一些地方政府已在试点办法中明确赋予本集体经济组织成员在同等条件下享有优先购买权。例如，《湖北省当阳市农村集体资产股份有偿退出实施办法（试行）》规定，农村集體资产股份有偿退出包括集体赎回和内部转让两种方式，同等条件下，家庭共有人、本集体经济组织成员享有优先受让权。1这充分印证了本集体内部转让的退出方式在法律地位上处于最优位置，是当前所有退出方式中最为重要的一种。 纵观各试点地区的集体资产股权管理办法，在有关本集体内部转让退出方式的规定上，存在退股价格及持股上限标准不一的问题。一方面，关于股权退出价格的参照标准，国家允许由各集体经济组织自主决定，有的地方规定按上年度末审计的账面净资产计退，2有的地方则完全遵照当事人的自由意志，规定股权转让价格由转让人和受让人自行协商确定。3另一方面，关于受让方持有的股权比例上限，有的地方规定不得超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的5倍;4有的地方规定不得超过本集体经济组织个人股份数的2%;5还有的地方则规定，单个成员转让股份、受让人所持股份都不能超过集体股份总数的3%。6
各地方退股价格及持股上限的标准不统一，不仅有违当事人平等原则，还将损害农民的根本利益。在一定程度上，甚至可能会引发社会矛盾，导致集体资产股份有偿退出制度丧失设立基础和存在价值。因此，笔者认为，国家应当尽早出台指导性规范，制定统一的参照标准，保障农民的合法权益，真正实现公平正义。需要说明的是，建议国家制定统一标准，并不意味着扩张行政权力、不当干涉农民自由意志的行使。在农村集体资产股份有偿退出的过程中，应当充分尊重当事人的意思自治，赋予农民市场主体地位。国家制定参照标准，只是在综合考量各地方差异及特点的基础上，大致拟定出相对公平合理的区间范围，保障分布在不同地区的农民能够获得相对平等的待遇。实践中，经转让双方当事人协商一致，只要其退股价格和持股上限在法定范围之内，国家都应予以认可。例如，在退股价格上，应当发挥市场的决定性作用，建立公开透明的交易机制，允许双方当事人进行自由协商，赋予农民更多的自主性，减少对交易环节不必要的干预。
（二）健全本集体经济组织赎回的退出方式
本集体赎回的退出方式，强调农民将集体资产股份退回集体经济组织，并由其对股份加以收购，从而实现股份经济合作社的退出。作为现阶段农村集体资产股份退出的重要方式，本集体赎回的退出方式中尚存一些问题亟待明晰，具体包括以下三方面内容：首先，关于股份集体赎回的条件，各试点地区的股权管理办法基本都作出了详细规定。例如，浙江省规定，只有在村集体经济组织流动资金占总资产10%以上，且近三年经营性收入年均增幅达到5%以上时，才能予以集体赎回。7青海省西宁市城中区规定，只有满足村集体经济组织具有赎回经济能力，连续两年以上集体资产股份有分红，并经成员大会三分之二以上表决通过等条件，才能开展股份集体赎回。1由于集体经济组织收购股份的资金要从自身的经营收益中列支，因此，为避免抽空集体资金，确保集体经济稳固发展，农村集体经济组织在开展股份集体赎回时，应当达到一定的收入标准，并具有相对充足的流动资金。其次，关于股份集体赎回的价格，各试点地区的股权管理办法普遍规定，收购价格在以上年度末账面净资产为准的基础上，允许退出方和集体经济组织协商确定。在确定股份赎回价格时，集体经济组织应当坚持维护农民利益的出发点，在法律规定的限度内，适当提高股份的收购价格，为农民带来更多的经济收益。最后，关于收购股份的处置，各试点地区的股权管理办法普遍规定，对于集体经济组织赎回的股份，可以追加到集体股中或转让给集体经济组织其他成员，也可以用于核减相应的总股份数。农民的集体资产股份被集体赎回后，集体经济组织应当监督股份的具体流向，严格按照法律规定的方式对所收购的股份进行分配，并及时公开股份变动信息，谨防内部工作人员滥用职权，对赎回的股份进行私自处理从中获取非法收益，防止权力寻租和腐败现象的发生。
需要注意的是，本集体经济组织赎回股份与公司回购本公司股份存在不同的法理基础和制度依据：由于公司资本基于股东出资形成，一旦公司回购本公司股份，资产将从公司流入股东手中，相当于公司返还股东出资。这会直接导致公司资本减少，违反资本维持原则，削弱债权履行的基础，进而侵害债权人的利益。因此，公司回购本公司股份受到严格的法律限制，只有在公司减资、合并、员工持股计划等特定情形下才能行使，并且应当及时注销所收购的股份。2然而，农村集体资产股份基于集体经济组织的成员身份取得，无须支付相应的对价。开展本集体赎回股份的出发点在于保障农民股份退出权的有效实现，切实维护广大农民的合法权益。因此，本集体经济组织赎回股份是集体资产股份退出的重要方式，只要符合股权管理办法的基本规定，就不会受到任何限制。同时，对于本集体赎回的股份，可以采取多样化的处置方式，既可以追加到集体股中，由集体经济组织代为管理，产生的收益归集体所有，用于扩大生产经营和集体事业建设;也可以轉让给集体经济组织其他成员，为其他股东配股或者分配给新认定的成员。这都不会造成集体资产减少的问题。
（三）探索本集体经济组织外部转让的退出方式
本集体经济组织外部转让的退出方式，是指农民通过交易将集体资产股份有偿转让给本集体经济组织以外的人，从而实现股份经济合作社的退出。关于农村集体资产股份能否通过对外转让的方式实现退出，实务界和学术界存在较大的认识分歧。受中央政策导向的影响，主管农村集体产权制度改革的政府工作人员普遍反对股份对外转让，如时任上海市农业委员会政策法规处处长方志权认为，由于农村集体经济组织成员所获得的股份，大都具有福利性质，承担着农村社会保障职能，故农村集体资产股份全面对外流转的条件尚不具备。3哈尔滨市双城区农村合作经济管理站刘小平认为，开展农村集体资产股份对外流转，可能会引发外来资本不断涌入，进而控股农村集体经济的问题。为防止集体资产流失，维护农民的合法权益，现阶段不宜开放集体资产股份外部转让。4相反，学者们普遍对股份对外转让持肯定态度，如綦磊认为，农村集体经营性资产股份是具有现实财产收益内容的债权，与集体经营性资产管理权相分离，其上不附带任何管理权能，并非农村集体经济组织成员的专属权利，非集体成员即使取得股份也无法控制集体经营性资产，因而当然可以实现集体资产股份对外自由转让。1
实现农村集体资产股份的最优价值，绝不是倡导农民固守僵化的理念，单纯关注集体资产股份的占有收益权能，将股份紧紧地攥在自己手中，单一地利用股份分享集体收益，而是应当全面赋予集体资产股份有偿退出、抵押、担保、继承等各项权能，促进集体资产股份高效流转，发挥集体资产股份的最大效用。只有依靠社会主义市场经济制度，推动集体资产股份快速流转，发挥市场在股份流转中的决定性作用，才能将集体资产的股份价值转变为“活的资产”，显现农村集体资产的潜在市场价值，实现资源的优化配置。同时，在农村集体资产股份流转的过程中，不能仅着眼于集体经济组织内部利益关系的调整，将股份流转范围限制在本集体经济组织内部。随着我国城市化、市场化的深入推进，未来集体经济的发展方向将是从封闭走向开放，从固化走向流动。为紧跟集体经济的发展趋势，实现生产要素优化组合，股份价值显著提升的目标，应当淡化农民成员权，强化股东契约权。2应当逐渐弱化集体资产股份的身份属性，凸显其作为生产要素的财产属性，充分发挥其市场价值，产生资产增值的效能。因此，笔者认为，应当允许农村集体资产股份对外流转，探索通过本集体经济组织外部转让的方式实现集体资产股份有偿退出。 探索集体资产股份对外转让的退出方式，对于社会投资者、集体经济组织成员及农民集体均具有积极意义，能为各方当事人带来切实的利益。从微观层面上，社会资本的引进，既能将农村集体资产股份用于投资，促使投资者获得资本收益，又能确立自主灵活的股份定价机制，增加农民的经济收益，实现社会投资者与集体经济组织成员的双赢;从宏观层面上，实现股份对外流转，不仅能够使“僵化”的股份释放市场活力，增强集体资产股份的流动性，提升股份的市场价值，还能有效盘活集体资产，减少因流动性障碍导致集体资产逐渐流失价值的情况，最大程度上提高资源的利用效率，有效实现其应有的经济价值。
然而，过度追求集体资产股份对外流转的经济效益，可能会造成集体经济被社会资本所吞噬，集体经济组织被外部人控制的问题。因此，为防止集体资产流失，实现巩固集体所有制与发展市场经济的平衡，建议对社会投资者持有的股份予以双重限制：一方面，对社会投资者集体资产股份所享有的权能进行限制。这种做法已被日本农协所采取，如日本农协将成员划分为正式社员和准社员两种类型，正式社员主要是经营土地达到一定面积的农户，准社员是农民以外的当地居民。农协赋予二者不同的法律地位及权利义务，正式社员通过行使表决权、选举权和被选举权等权利参与农协组织的管理活动。准社员可以利用农协的各项事业3从事生产经营，但不享有社员大会的表决权和负责人的选举权。4同样，广东省佛山市顺德区农村股份合作社也将股东进行分类，并赋予其所持股份以不同的权能。其中，村居股东按所持股份享有相应的资产产权和收益分配权，同时享有股份合作社的表决权、选举权与被选举权，村居股东将集体资产股份转让给社会股东后，社会股东仅享有相应的资产产权和收益分配权，不享有股份合作社的管理权。5上述实践中的操作方法，可以成为我们限制社会投资者股份权能的借鉴样本。实际上，只要将民主管理权牢牢掌握在集体经济组织内部，严格限制社会投资者参与经营管理活动，就能有效规避集体资产被稀释、被外部人侵占的风险，避免集体资产流失、削弱集体经济问题的产生。1因此，笔者认为，应当明确规定社会投资者对集体资产股份只享有股份收益权和处分权等财产性权利，不享有选举权、被选举权以及对股份经济合作社经营管理活动的表决权、监督权等民主管理权利。另一方面，对社会投资者持有的集体资产股份比例进行限制。尽管股份经济合作社实行一人一票的表决机制，不按照股份持有人参股的多少来投票决议，但是若社会投资者拥有的股份数量畸高，将会分享过多的集体资产收益，严重损害农民的集体收益分配权，直接侵害广大农民的切身利益。因此，集体经济组织应当在集体资产股权管理办法中明确规定社会投资者的持股上限，不仅要限制单个社会投资者的持股份额，还要对所有社会投资者的持股总额加以限制，严格控制社会投资者的持股比例。
三、农村集体资产股份有偿退出的实体条件
与普通公司股东享有的股权不同，农民享有的集体资产股份基于集体经济组织的成员身份而取得，具有较强的身份属性，承载着农村社会保障的职能，大多附带福利性质，肩负着维持农民基本生存需要，保障正常生活水平的功能。一旦实现集体资产股份有偿退出，短期来看农民会获得一笔财产收益，但未来他们将失去生存保障，面临生活艰难的窘境。因而，农民意欲退出集体资产股份，必须满足一定的实体条件，符合法律规定的退出要求。鉴于农村集体资产股份自愿退出和非自愿退出根植于不同的法理基础，故二者在退出条件的设定上存在显著差异。
（一）农村集体资产股份自愿退出的条件
为保障农民的合法权益，应当赋予其集体资产股份的退出自由，并在股份有偿退出的过程中，充分尊重农民的主观意愿，遵循自愿退出的原则。在农村集体资产股份自愿退出条件的设定上，应当以农民获得其他替代性基本生活保障为实质标准。在农民具备稳定的收入来源，能够满足基本生活需求的情况下，经本人依法主动申请，充分尊重当事人的意思自治，实现集体资产股份的有偿退出。具体来讲，符合以下条件之一的，可以申请农村集体资产股份有偿退出：
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关键词：农村集体资产;股份合作;有偿退出;法律机制
作者简介：房绍坤，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授、博士生导师（长春 130012）;任怡多，吉林大学法学院民商法博士研究生（长春 130012）
基金项目：国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.009
作为农村集体产权制度改革的一项重大举措，农村集体资产股份合作制改革在全面开展清产核资、确认成员身份的基础上，将集体经营性资产折股量化到集体成员手中，保证其定期获得股份分红，显著增加了农民的经济收入。但随着国家新型城镇化建设的纵深推进，农业转移人口市民化取得重大突破，截至2018年末，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民，1城镇常住人口总计83 137万人，城镇化率高达59.58%。2越来越多的农民选择离开农村，来到城市安家落户。由于农民进城生活和工作创业需要大量资金，其可以选择退出农村集体资产股份，以此来一次性地获得相当数量的集体补偿资金，用于维系日常的生产生活需要。因此，如何构建集体资产股份有偿退出制度，以满足农民迫切的现实需求，切实维护其财产权益，成为亟待解决的问题。近年来，中央和地方政府分别从政策与实践的层面对农村集体资产股份有偿退出进行了有益探索，但在股份有偿退出的法律内涵、具体制度安排等方面尚未达成共识。本文试从制度設计的角度入手，提出构建农村集体资产股份有偿退出法律制度的建议，为农民能够有选择、有步骤地退出提供法律依据，以保障农村集体资产股份权能的实现，进而推动农村集体产权制度改革的稳步推进。
一、农村集体资产股份有偿退出的法律意蕴
为探索农村集体所有制的有效实现形式，促进集体成员收入增长和集体经济发展壮大，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）明确要求，探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，保障农民实现集体资产股份有偿退出的权利。意欲实现农村集体资产股份有偿退出的制度构建，必须准确界定其法律内涵，坚持中央文件的政策导向，并立足各地区的试点实践，全面把握当前改革现状，从而明晰其所蕴含的本质属性，为制度实现提供理论渊源。
（一）农村集体资产股份有偿退出的法律内涵
为化解农村集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等现实难题，中央提出推进集体经营性资产确权到户和股份合作制改革的重大举措，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。农民持有的农村集体资产股份，即是指农村集体产权制度改革过程中，在全面推进清产核资、清人分类的基础上，将集体经营性资产量化分配给集体经济组织成员的股权份额。这既有助于明晰农村集体产权归属，查实集体资产存量、价值和使用情况，确保账证相符和账实相符，实现资产公开透明，又有助于保障农民分享改革红利，增加农民的财产性收益，提升农民的获得感和幸福感，从而推动集体经济快速发展。
《集体产权改革意见》在强调农民依法享有占有、收益的股份权能时，还赋予农民对于集体资产股份有偿退出的权能，保障农村集体资产股份有偿退出的顺利实现。按照《现代汉语辞海》的解释，退出有两种含义：一是离开一定的场所，二是脱离团体或组织。1农村集体资产股份的退出主要侧重于第二层含义，即农民通过将股份全部转让，实现退出农村集体经济组织的目的。在中央陆续出台的改革文件中，多次提及赋予农民集体资产股份退出权，并竭力倡导采取有偿退出的方式，支付农民一定的价款作为给付对价，实现农民的正当合法权利，这反映出国家倾斜保护农民群体利益的政策精神。在此基础上，根据是否按照农民的主观意愿，农村集体资产股份有偿退出分为自愿退出和非自愿退出两种情形。其中，前者是指农民主动提出退股申请，经本集体经济组织审批同意，退出股份经济合作社的行为;而后者则是由于某些法定事由的出现，农民丧失集体经济组织成员资格，其所持有的集体资产股份被依法赎回，从而被迫退出股份经济合作社的行为。
从明晰权利内容的角度出发，农村集体资产股份有偿退出的法律内涵包括以下几个层面：第一，在权利主体上，农民依法享有集体资产股份退出权。2农村集体资产股份合作制改革在折股量化时，采取“量化到人、确权到户、户内共享”的管理模式，将农村集体经营性资产通过按股分配的方式，量化到本集体成员手中，并以农户为单位向成员出具量化股份的股权证书。因此，农村集体资产股份由农民个人享有，其退出权的享有主体亦应为农民个人。农民实现集体资产股份退出后，集体经济组织只需办理股份变更登记手续，并在股权证书上注明股份变更情况即可。第二，在权利客体上，农民对集体经营性资产股份享有退出权。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备等经营性资产以及用于公共服务的教育、科技、文化等方面的非经营性资产。针对这三类资产，国家分别采取不同的改革措施：对于资源性资产，重点落实农村土地“三权分置”的改革要求;对于经营性资产，着力推进股份合作制改革;对于非经营性资产，根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。其中，股份量化的资产范围为经过清产核资确认的集体经营性资产，土地等资源性资产及非经营性资产原则上均不纳入折股量化的范围。1因此，集体资产股份退出权的客体是农民持有的集体经营性资产股份。第三，在法律属性上，集体资产股份退出即意味着股份全部转让。股份转让分为全部转让和部分转让两种类型，农民实现股份退出需要将其全部股份转让给他人或者集体。因此，集体资产股份退出权通过农民将所持全部股份予以转让的方式得以实现。集体资产股份退出在本质上属于集体资产股份全部转让，代表着集体资产股份处分权能的实现。第四，在法律后果上，为实现集体经营性资产的高效管理，各试点地区普遍设立了股份经济合作社。农民实现集体资产股份的有偿退出，意味着其不再具有股份经济合作社的股东身份，但其仍然是农村集体成员，依法具备集体成员资格，故可享受除经营性资产以外的集体资产所带来的利益以及基于集体成员身份享有的福利待遇。综上，农村集体资产股份有偿退出，是指农民将其所持有的集体资产股份予以全部转让，并依据等价有偿原则获得相应对价，从而退出集体经营性资产股份经济合作社的行为。 （二）农村集体资产股份有偿退出的政策基础与实践探索
为充分保障农民有偿退出集体资产的股份权利，党和国家在政策层面上对股份有偿退出予以确认和肯定，赋予了农民行使股份退出权利的合法性。其中，作为关于农村集体产权制度改革顶层设计的纲领性文件，《集体产权改革意见》为农村集体经济发展明确了政策导向，代表着农村集体资产的未来发展方向。因此，《集体产权改革意见》中提及的实现集体资产股份有偿退出，标志着其将作为一项长期目标贯彻实施。另外，原农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号，以下简称《试点方案》）明确要求，有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权试点，以保护农村集体经济为核心，建立农村集体资产股份有偿退出机制。这表明中央层面对农村集体资产股份有偿退出予以高度重视，为具体制度构建奠定了坚实的政策基础。
在此基础上，为进一步规范和健全农村集体资产股权管理，各试点地区依据政策赋予的自主权，结合本地区农村集体产权的发展特点，相继制定了集体资产管理条例和集体资产股权管理办法。其中，在全国首批29个县（市、区）的农村集体资产股份权能改革试点中，有28个改革试验区针对集体资产股份有偿退出做出了细化规定。例如，《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》要求，农村集体资产股权持有人遵循自愿、公开、公平、公正、择优原则，在满足法定的有偿退出条件时，依托农村产权交易市场实现股权的有序退出;《上海市闵行区村集体经济组织股权管理暂行办法》强调，因大病、火灾、车祸等特殊情况退出股权的成员享有回购权，户口迁出本村的插队知青所持的份额和村集体经济组织已设的岗位股（干部股）应予以退出;《北京市大兴区农村集体资产股份权能管理办法（试行）》规定，现阶段股权退出应严格限定在本集体经济组织内部，采取股权转让和集体赎回两种方式，股权转让在股权户之间进行，集体赎回适用于特定的情形，二者均应严格按照法定程序办理相应手续。
实践中，农民持有的集体资产股份主要被视作参加集体收益分配的依据，大部分农民依据集体资产股份获得分红，退股需求并不强烈。根据笔者2019年10月对某省3个市（区）2的12村145位农民进行的调查，在面对“您认为农民对集体资产的股份应当实现以下哪些权能（可多选）”这一问题时，分别有72.41%、35.86%、33.10%和76.55%的受访农民认为应当实现集体资产股份占有、收益权，抵押、担保权，有偿退出权和继承权。相比之下，受传统观念影响，农民普遍认为没有必要开展集体资产股份退出，对实现股份有偿退出权利尚存较多顾虑。另外，由于固守僵化的理念导致股份流转受到制约，股份流转机制严重缺失，尽管在中央政策文件的引导下，一些试点地区对股份有偿退出进行了有益探索，但从总体上看，各地实际开展集体资产股份退出的情形屈指可数。根据农业农村部政策与改革司发布的数据显示：截至2019年6月，上海市闵行区共有7个镇21个村2645人实施了股份有偿退出，退出金额约8046万元;1广东省佛山市南海区股份内部转让83宗，股份数209股，占流转股权总数的3.8%。2其他试点地区虽然制定了集体资产股份有偿退出管理办法，但实际上基本未开展相关活动。
同时，鉴于农村集体经营性资产的股份合作制改革不同于工商企业的股份制改造，其应当体现成员集体所有和特有的社区性，实行不随人口增减变动而调整的静态股权管理模式。3因此，为切实保障农民的财产权益，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，股份退出范围严格限定于农村集体经济组织内部，采用在本集体内部转让或者由本集体赎回两种退出方式。这也极大程度地契合了目前绝大多数农民的意愿。根据笔者2019年10月在某省的调查，在面对“您认为农民对集体资产的股份是否可以对外转让”这一问题时，有40.69%的农民坚决反对股份转让，59.31%的农民认为可以将股份进行转让。在同意股份转让的农民中，只有13.96%的农民认为可以实行股份对外流转，其余86.04%的农民则认为只能将股份对内转让，不能流转至本集体经济组织之外。在访谈中，受访农民普遍不希望将其占有的集体资产股份对外转让，大都不能接受采用股份对外流转的方式实现有偿退出。该地农村经济经营管理局负责人员认为，目前农村集体资产股份合作制改革尚处在初期阶段，应该将股份退出范围严格限定于本集体经济组织内部。待各项改革制度运行稳定后，未来可以审慎推进股份对外转让，实现集体资产股份有偿退出。
二、农村集体资产股份有偿退出的方式
为满足农民退出集体资产股份的现实需求，保障其正当权益的顺利实现，当务之急是在完善现有退出方式的同时，探索股份自由开放流转机制，开拓本集体经济组织外部转让的退出方式，最终构建多元化、规范化、市场化的集体资产股份有偿退出方式。
（一）完善本集体经济组织内部转让的退出方式
本集体经济组织内部转让的退出方式，是指农民通过交易将集体资产股份有偿转让给本集体经济组织的其他成员，从而实现股份经济合作社的退出。此种退出方式符合中央农村集体资产股份有偿退出制度的政策导向，是目前各试点地区实践中广泛采用的退出方式，在股份退出关系的法律适用中居于优先地位。采取本集体内部转让的方式实现股份有偿退出，能够确保集体资产股份始终掌握在本集体经济组织成员手中，促使农民分享集体资产收益，切实有效地提高其经济收入，保证广大农民成为改革的真正受益者。这体现了对农民利益倾斜保护的立法理念。一些地方政府已在试点办法中明确赋予本集体经济组织成员在同等条件下享有优先购买权。例如，《湖北省当阳市农村集体资产股份有偿退出实施办法（试行）》规定，农村集體资产股份有偿退出包括集体赎回和内部转让两种方式，同等条件下，家庭共有人、本集体经济组织成员享有优先受让权。1这充分印证了本集体内部转让的退出方式在法律地位上处于最优位置，是当前所有退出方式中最为重要的一种。 纵观各试点地区的集体资产股权管理办法，在有关本集体内部转让退出方式的规定上，存在退股价格及持股上限标准不一的问题。一方面，关于股权退出价格的参照标准，国家允许由各集体经济组织自主决定，有的地方规定按上年度末审计的账面净资产计退，2有的地方则完全遵照当事人的自由意志，规定股权转让价格由转让人和受让人自行协商确定。3另一方面，关于受让方持有的股权比例上限，有的地方规定不得超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的5倍;4有的地方规定不得超过本集体经济组织个人股份数的2%;5还有的地方则规定，单个成员转让股份、受让人所持股份都不能超过集体股份总数的3%。6
各地方退股价格及持股上限的标准不统一，不仅有违当事人平等原则，还将损害农民的根本利益。在一定程度上，甚至可能会引发社会矛盾，导致集体资产股份有偿退出制度丧失设立基础和存在价值。因此，笔者认为，国家应当尽早出台指导性规范，制定统一的参照标准，保障农民的合法权益，真正实现公平正义。需要说明的是，建议国家制定统一标准，并不意味着扩张行政权力、不当干涉农民自由意志的行使。在农村集体资产股份有偿退出的过程中，应当充分尊重当事人的意思自治，赋予农民市场主体地位。国家制定参照标准，只是在综合考量各地方差异及特点的基础上，大致拟定出相对公平合理的区间范围，保障分布在不同地区的农民能够获得相对平等的待遇。实践中，经转让双方当事人协商一致，只要其退股价格和持股上限在法定范围之内，国家都应予以认可。例如，在退股价格上，应当发挥市场的决定性作用，建立公开透明的交易机制，允许双方当事人进行自由协商，赋予农民更多的自主性，减少对交易环节不必要的干预。
（二）健全本集体经济组织赎回的退出方式
本集体赎回的退出方式，强调农民将集体资产股份退回集体经济组织，并由其对股份加以收购，从而实现股份经济合作社的退出。作为现阶段农村集体资产股份退出的重要方式，本集体赎回的退出方式中尚存一些问题亟待明晰，具体包括以下三方面内容：首先，关于股份集体赎回的条件，各试点地区的股权管理办法基本都作出了详细规定。例如，浙江省规定，只有在村集体经济组织流动资金占总资产10%以上，且近三年经营性收入年均增幅达到5%以上时，才能予以集体赎回。7青海省西宁市城中区规定，只有满足村集体经济组织具有赎回经济能力，连续两年以上集体资产股份有分红，并经成员大会三分之二以上表决通过等条件，才能开展股份集体赎回。1由于集体经济组织收购股份的资金要从自身的经营收益中列支，因此，为避免抽空集体资金，确保集体经济稳固发展，农村集体经济组织在开展股份集体赎回时，应当达到一定的收入标准，并具有相对充足的流动资金。其次，关于股份集体赎回的价格，各试点地区的股权管理办法普遍规定，收购价格在以上年度末账面净资产为准的基础上，允许退出方和集体经济组织协商确定。在确定股份赎回价格时，集体经济组织应当坚持维护农民利益的出发点，在法律规定的限度内，适当提高股份的收购价格，为农民带来更多的经济收益。最后，关于收购股份的处置，各试点地区的股权管理办法普遍规定，对于集体经济组织赎回的股份，可以追加到集体股中或转让给集体经济组织其他成员，也可以用于核减相应的总股份数。农民的集体资产股份被集体赎回后，集体经济组织应当监督股份的具体流向，严格按照法律规定的方式对所收购的股份进行分配，并及时公开股份变动信息，谨防内部工作人员滥用职权，对赎回的股份进行私自处理从中获取非法收益，防止权力寻租和腐败现象的发生。
需要注意的是，本集体经济组织赎回股份与公司回购本公司股份存在不同的法理基础和制度依据：由于公司资本基于股东出资形成，一旦公司回购本公司股份，资产将从公司流入股东手中，相当于公司返还股东出资。这会直接导致公司资本减少，违反资本维持原则，削弱债权履行的基础，进而侵害债权人的利益。因此，公司回购本公司股份受到严格的法律限制，只有在公司减资、合并、员工持股计划等特定情形下才能行使，并且应当及时注销所收购的股份。2然而，农村集体资产股份基于集体经济组织的成员身份取得，无须支付相应的对价。开展本集体赎回股份的出发点在于保障农民股份退出权的有效实现，切实维护广大农民的合法权益。因此，本集体经济组织赎回股份是集体资产股份退出的重要方式，只要符合股权管理办法的基本规定，就不会受到任何限制。同时，对于本集体赎回的股份，可以采取多样化的处置方式，既可以追加到集体股中，由集体经济组织代为管理，产生的收益归集体所有，用于扩大生产经营和集体事业建设;也可以轉让给集体经济组织其他成员，为其他股东配股或者分配给新认定的成员。这都不会造成集体资产减少的问题。
（三）探索本集体经济组织外部转让的退出方式
本集体经济组织外部转让的退出方式，是指农民通过交易将集体资产股份有偿转让给本集体经济组织以外的人，从而实现股份经济合作社的退出。关于农村集体资产股份能否通过对外转让的方式实现退出，实务界和学术界存在较大的认识分歧。受中央政策导向的影响，主管农村集体产权制度改革的政府工作人员普遍反对股份对外转让，如时任上海市农业委员会政策法规处处长方志权认为，由于农村集体经济组织成员所获得的股份，大都具有福利性质，承担着农村社会保障职能，故农村集体资产股份全面对外流转的条件尚不具备。3哈尔滨市双城区农村合作经济管理站刘小平认为，开展农村集体资产股份对外流转，可能会引发外来资本不断涌入，进而控股农村集体经济的问题。为防止集体资产流失，维护农民的合法权益，现阶段不宜开放集体资产股份外部转让。4相反，学者们普遍对股份对外转让持肯定态度，如綦磊认为，农村集体经营性资产股份是具有现实财产收益内容的债权，与集体经营性资产管理权相分离，其上不附带任何管理权能，并非农村集体经济组织成员的专属权利，非集体成员即使取得股份也无法控制集体经营性资产，因而当然可以实现集体资产股份对外自由转让。1
实现农村集体资产股份的最优价值，绝不是倡导农民固守僵化的理念，单纯关注集体资产股份的占有收益权能，将股份紧紧地攥在自己手中，单一地利用股份分享集体收益，而是应当全面赋予集体资产股份有偿退出、抵押、担保、继承等各项权能，促进集体资产股份高效流转，发挥集体资产股份的最大效用。只有依靠社会主义市场经济制度，推动集体资产股份快速流转，发挥市场在股份流转中的决定性作用，才能将集体资产的股份价值转变为“活的资产”，显现农村集体资产的潜在市场价值，实现资源的优化配置。同时，在农村集体资产股份流转的过程中，不能仅着眼于集体经济组织内部利益关系的调整，将股份流转范围限制在本集体经济组织内部。随着我国城市化、市场化的深入推进，未来集体经济的发展方向将是从封闭走向开放，从固化走向流动。为紧跟集体经济的发展趋势，实现生产要素优化组合，股份价值显著提升的目标，应当淡化农民成员权，强化股东契约权。2应当逐渐弱化集体资产股份的身份属性，凸显其作为生产要素的财产属性，充分发挥其市场价值，产生资产增值的效能。因此，笔者认为，应当允许农村集体资产股份对外流转，探索通过本集体经济组织外部转让的方式实现集体资产股份有偿退出。 探索集体资产股份对外转让的退出方式，对于社会投资者、集体经济组织成员及农民集体均具有积极意义，能为各方当事人带来切实的利益。从微观层面上，社会资本的引进，既能将农村集体资产股份用于投资，促使投资者获得资本收益，又能确立自主灵活的股份定价机制，增加农民的经济收益，实现社会投资者与集体经济组织成员的双赢;从宏观层面上，实现股份对外流转，不仅能够使“僵化”的股份释放市场活力，增强集体资产股份的流动性，提升股份的市场价值，还能有效盘活集体资产，减少因流动性障碍导致集体资产逐渐流失价值的情况，最大程度上提高资源的利用效率，有效实现其应有的经济价值。
然而，过度追求集体资产股份对外流转的经济效益，可能会造成集体经济被社会资本所吞噬，集体经济组织被外部人控制的问题。因此，为防止集体资产流失，实现巩固集体所有制与发展市场经济的平衡，建议对社会投资者持有的股份予以双重限制：一方面，对社会投资者集体资产股份所享有的权能进行限制。这种做法已被日本农协所采取，如日本农协将成员划分为正式社员和准社员两种类型，正式社员主要是经营土地达到一定面积的农户，准社员是农民以外的当地居民。农协赋予二者不同的法律地位及权利义务，正式社员通过行使表决权、选举权和被选举权等权利参与农协组织的管理活动。准社员可以利用农协的各项事业3从事生产经营，但不享有社员大会的表决权和负责人的选举权。4同样，广东省佛山市顺德区农村股份合作社也将股东进行分类，并赋予其所持股份以不同的权能。其中，村居股东按所持股份享有相应的资产产权和收益分配权，同时享有股份合作社的表决权、选举权与被选举权，村居股东将集体资产股份转让给社会股东后，社会股东仅享有相应的资产产权和收益分配权，不享有股份合作社的管理权。5上述实践中的操作方法，可以成为我们限制社会投资者股份权能的借鉴样本。实际上，只要将民主管理权牢牢掌握在集体经济组织内部，严格限制社会投资者参与经营管理活动，就能有效规避集体资产被稀释、被外部人侵占的风险，避免集体资产流失、削弱集体经济问题的产生。1因此，笔者认为，应当明确规定社会投资者对集体资产股份只享有股份收益权和处分权等财产性权利，不享有选举权、被选举权以及对股份经济合作社经营管理活动的表决权、监督权等民主管理权利。另一方面，对社会投资者持有的集体资产股份比例进行限制。尽管股份经济合作社实行一人一票的表决机制，不按照股份持有人参股的多少来投票决议，但是若社会投资者拥有的股份数量畸高，将会分享过多的集体资产收益，严重损害农民的集体收益分配权，直接侵害广大农民的切身利益。因此，集体经济组织应当在集体资产股权管理办法中明确规定社会投资者的持股上限，不仅要限制单个社会投资者的持股份额，还要对所有社会投资者的持股总额加以限制，严格控制社会投资者的持股比例。
三、农村集体资产股份有偿退出的实体条件
与普通公司股东享有的股权不同，农民享有的集体资产股份基于集体经济组织的成员身份而取得，具有较强的身份属性，承载着农村社会保障的职能，大多附带福利性质，肩负着维持农民基本生存需要，保障正常生活水平的功能。一旦实现集体资产股份有偿退出，短期来看农民会获得一笔财产收益，但未来他们将失去生存保障，面临生活艰难的窘境。因而，农民意欲退出集体资产股份，必须满足一定的实体条件，符合法律规定的退出要求。鉴于农村集体资产股份自愿退出和非自愿退出根植于不同的法理基础，故二者在退出条件的设定上存在显著差异。
（一）农村集体资产股份自愿退出的条件
为保障农民的合法权益，应当赋予其集体资产股份的退出自由，并在股份有偿退出的过程中，充分尊重农民的主观意愿，遵循自愿退出的原则。在农村集体资产股份自愿退出条件的设定上，应当以农民获得其他替代性基本生活保障为实质标准。在农民具备稳定的收入来源，能够满足基本生活需求的情况下，经本人依法主动申请，充分尊重当事人的意思自治，实现集体资产股份的有偿退出。具体来讲，符合以下条件之一的，可以申请农村集体资产股份有偿退出：
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