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清末以来，中国开始从传统王朝国家向现代民族国家转型，历届中央政府（清末政府、北洋政府、国民政府等）都把建设一个主权完整的、具有集权性质的现代民族国家作为重要目标。但是，它们在国家建设的过程中面临三大困境：政府无法整合国内的民族主义思潮从而使得其矛头指向自己；政府缺乏权威资源进行有效的中央集权，也无法实现央地关系的有序化和制度化；政府缺乏应对政治参与和社会运动的政治智慧和能力，从而无法实现国家与社会领域的良性互动，双方的恶性博弈最终导致政府合法性的丧失，使得其失去了领导国家建设的资格。