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社区、社会组织、社工，是社会建设和管理中的三个基本元素，可以激活基本元素的活力和动力，更加有效地促进经济和社会协调发展。
太仓是全国百强县中的强县，不仅经济富足，基层民主的基础也非常深厚。在上世纪90年代，太仓人制定了全国第一个《村民自治章程》。2004年，全国村务公开协调小组在太仓召开“全国村务公开和民主管理工作会议”，太仓村民自治经验走向全国。2008年起，太仓又作为试验田，先行先试，全面推进“政社互动”工作，有效形成了基层社会服务和管理的合力。
那么，政社互动是谁与谁互动？如何互动？互动什么？互动导致了哪些改变呢？笔者带着这些疑问，到太仓进行了实地调研。
针线关系的烦恼
太仓是经济发达县，综合实力连年处于全国百强县（市）前十位。经济的发展带来了民主和权力意识的觉醒，也促进了基层民众自治能力的提高。从1992年起，在党组织领导下推行村民会议、村民代表会议、村民代表会议主席、村民议事为主要形式的决策程序，在全国首先制定了《村民自治章程》，走上了民主决策制度逐步健全和程序逐步规范的道路。随后，太仓推出了一系列基层民主自治的创举。2000年，选民直接提名，并以得票多少确定候选人；2003年起，不再预设候选人，而是直接采取无记名投票进行“海选”，直接把村和社区的民主提名权交给了村民……
但是随着太仓经济社会的发展，基层群众自治也遇到了瓶颈。一方面，村（居）委会要为基层群众提供更多的公共服务，要为基层群众负责；另一方面，村（居）委会也要承接政府机构的行政任务，成为政府的“腿”。村（居）委会成为了“三明治”，受到基层群众和政府机构的双向挤压而不知所措。
基层群众自治所面临的行政束缚越来越强。政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明的弊端日益突出。各部门、各条线都强调行政管理进村（居），本来是服务进村（居）的，现实中演变为任务进村（居）、责任进村（居）。上面千条线，底下一根针，各种检查、评比、考核，应接不暇，哪个婆婆都得罪不起，村（居）不堪重负，基层自治能力呈现弱化和缺失现象。城厢镇中区社区居委会主任王金亚说，法律上，村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。可随着越来越多的政府职能延伸到第一线，村（居）委会的自治功能式微，反而呈现出“政府化”趋势。
太仓市委、市政府深刻认识到，基层群众自治的发展不仅需要村（居）委会的自我救赎，也迫切需要政府机构的放权。在找到病症以后，太仓立刻对症下药，通过推进政社互动，为基层群众自治“松绑”。所谓政社互动，是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，主要是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。
从上级下级
到甲方乙方
为给基层群众自治发展的空间，太仓市花了近一年时间，通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示、市政府常务会议通过等程序，于2010年3月出台《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》“两份清单”，整理出“自治组织依法履职事项清单”共10项，清理出“行政权力限制事项清单”共27项。该清单明确本单位延伸至基层群众自治组织工作事项的具体内容、工作目标。按照“费随事转，权从责走”的原则，基层群众自治组织协助政府工作事项试行委托管理。除法定要求外，不再签订行政责任书，对于未列入公布事项的，不得以行政命令方式要求基层群众自治组织予以协助，基层群众自治组织也有权拒绝协助工作。
2010年起，太仓市所有乡镇（街道）政府与不再签订任何形式的行政责任书。与此同时，把以往行政命令式的“责任书”改为平等协商式的“协议书”。由镇政府与基层群众自治组织对协议书内容进行专门协商，基层群众自治组织可以通过召开村民代表会议征求意见。笔者在城厢镇与西区社区的协议书上看到：甲方“城厢镇政府”，乙方“西区社区居委会”，乙方要对甲方做好24项协助管理的具体事项，而甲方将对乙方的管理情况实施评估，并根据完成情况向乙方支付协助管理经费。“以前是责任状，双方就像是上下级；现在改签协议了，就变成了伙伴关系。”王金亚说。如今，政府部门要社区办什么事，年前都签好协议，协议里有的，居委会才会去做。通过“两份清单”，村（居）委会不再是政府的下级办事机构，而变成了政府的乙方单位，形成了契约关系。
通过“两份清单”，政府把原来伸出去的“手”又收了回来，改变过去政府行政命令干涉自治组织自治权力的情况，行政命令转变为行政指导，体现政府与自治组织主体之间的相互尊重。政府与村（居）委会签订协助管理协议，自治组织摆脱行政依赖，政府改变直接干预自治组织行为。村（居）干部逐步改变价值朝向，改变以往镇政府对基层群众自治组织的直接管理和干预，走向政府与基层群众自治组织的协商治理。基层群众自治组织不再是镇政府的“腿”，而是介于政府和群众之间的中介。
从单向考核
到双向评估
“两份清单”厘清了政社关系，确定了政社边界，那么是不是意味着政社之间可以老死不相往来呢？答案不是的。太仓的政社互动不仅仅是确权定边，还要推进政社之间的交流、监督和协调。那么，如何使政社互动动起来呢？太仓找到了一个杠杆：双向评估。
太仓建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村（居）党组、村（居）干部、村（居）民代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估，并完善评估结果与基层政府责任部门和责任人以及村干部双方绩效考核挂钩机制。考核过程将扩大社会参与，逐步引入社会满意度第三方调查机制，对双方履职履约进行跟踪问效。
在试点工作中，各个乡镇把《基层自治组织协助政府管理事项协议书》看作是政社互动试点工作的实践平台。镇在平等协商、精心起草有关协议书后，将其发送给各村（居），在群众中进行公开，让村（居）组织群众进行讨论，在认识达成基本一致的基础上，由村（居）民代表通过民主决策日会议进行表决。表决通过后，再由村（居）委会主任与镇政府主要负责人签约。协议书签定后，各村（居）按照协议上的协管事项进行实施，也称之为“履约”；同时还要履行法律赋予自治组织的各项义务，即市政府明确的《基层群众自治组织依法履行职责事项》，也称之为“履职”。政府必须认真按照协议条款进行履约，主要是加强协管事项的行政指导、基础建设的服务保障以及委托管理的财政支付。 在双向评估过程中，对于村（居）干部的服务，太仓市既让政府职能部门打分，也让村（居）民打分。此外，每年年中、年末，太仓市各镇政府及市各部门，与基层组织互相就履约情况进行打分“考核”，基层自治组织可以对行政越界的擅入事项，亮出“红牌”。通过双向评估，群众、村（居）干部和政府职能机构都被动员起来参与监督，促进了他们之间的互动协调。一旦群众与政府，村（居）干部必须要作为中间人与群众、政府进行协调，否则双向评估难以过关。同样地，为了不被亮“红牌”政府也不敢随意向村（居）委会摊派任务，即使有什么行政任务需要村（居）委会配合，也必须与村（居）委会协商。
通过改革，太仓政府和群众自治组织之间不再是政府权力的单向行使，而是变成了二者之间的双向监督和制约。通过双向履约评估机制，政府与自治组织相互评估监督，实现村民与自治组织、自治组织与政府的互动。
从两委突破
到三社联动
在政社互动改革设计时，太仓预测到改革的阻力很大。他们深切地知道，放权就意味着放弃利益。因此，为了降低改革的风险，太仓选择了渐进式改革模式，首先把村（居）委会纳入改革试点。随着改革的成功，政社联动的示范效应显现，太仓考虑把政社互动拓展，不仅要发挥（居）委会的自治功能，也充分挖掘社会组织、社会工作专业人才的作用。
2012年2月，太仓市下发《太仓市“三社联动”实施计划》，要求在社会建设中充分发挥社区的平台作用、社会组织的协同作用、社会工作人才的专业作用。他们把实施计划分解成17项专项任务分派给各政府职能机构。
城厢镇中区社区党委书记王金亚介绍说，在实施“政社互动”中，政府把一手抓不到边而群众又迫切需求的事项，通过委托落实到了社区，这给社区能力的提升赢得了机遇，同时也提出了挑战。在承接过程中，借助了三股力量，一是驻区单位的志愿力量。我们有18家驻区单位、近百名志愿者参加的阳光爱心服务站，扶贫帮困、助残扶残、维护治安、养老医疗服务、环境卫生治理、公共设施维护、社会矛盾调处等社会管理事项，大部分是通过爱心服务站实施的。二是社区群众的骨干力量。我们成立了以社区群众为骨干的阳光艺术团，为社区群众开展文艺演出，既满足了社区群众对文化服务的需求，又达到了自我教育、自我服务的目的。三是专业社会组织的力量。对一些特殊的事项，我们正在尝试通过社区比较专业的社会组织或民间组织来有偿实施。
城厢镇南区社区有一个专门为老人服务的日间照料中心，在政社互动实施前，中心的日常事务由民政部门派下来的两名工作人员管理，如今，中心的事务都交给了社区内的红枫爱心志愿服务队。太仓市民政局社会组织科科长顾群丰说，社区、社会组织、社工，是社会建设和管理中的三个基本元素，可以激活基本元素的活力和动力，更加有效地促进经济和社会协调发展。
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）
太仓是全国百强县中的强县，不仅经济富足，基层民主的基础也非常深厚。在上世纪90年代，太仓人制定了全国第一个《村民自治章程》。2004年，全国村务公开协调小组在太仓召开“全国村务公开和民主管理工作会议”，太仓村民自治经验走向全国。2008年起，太仓又作为试验田，先行先试，全面推进“政社互动”工作，有效形成了基层社会服务和管理的合力。
那么，政社互动是谁与谁互动？如何互动？互动什么？互动导致了哪些改变呢？笔者带着这些疑问，到太仓进行了实地调研。
针线关系的烦恼
太仓是经济发达县，综合实力连年处于全国百强县（市）前十位。经济的发展带来了民主和权力意识的觉醒，也促进了基层民众自治能力的提高。从1992年起，在党组织领导下推行村民会议、村民代表会议、村民代表会议主席、村民议事为主要形式的决策程序，在全国首先制定了《村民自治章程》，走上了民主决策制度逐步健全和程序逐步规范的道路。随后，太仓推出了一系列基层民主自治的创举。2000年，选民直接提名，并以得票多少确定候选人；2003年起，不再预设候选人，而是直接采取无记名投票进行“海选”，直接把村和社区的民主提名权交给了村民……
但是随着太仓经济社会的发展，基层群众自治也遇到了瓶颈。一方面，村（居）委会要为基层群众提供更多的公共服务，要为基层群众负责；另一方面，村（居）委会也要承接政府机构的行政任务，成为政府的“腿”。村（居）委会成为了“三明治”，受到基层群众和政府机构的双向挤压而不知所措。
基层群众自治所面临的行政束缚越来越强。政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明的弊端日益突出。各部门、各条线都强调行政管理进村（居），本来是服务进村（居）的，现实中演变为任务进村（居）、责任进村（居）。上面千条线，底下一根针，各种检查、评比、考核，应接不暇，哪个婆婆都得罪不起，村（居）不堪重负，基层自治能力呈现弱化和缺失现象。城厢镇中区社区居委会主任王金亚说，法律上，村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。可随着越来越多的政府职能延伸到第一线，村（居）委会的自治功能式微，反而呈现出“政府化”趋势。
太仓市委、市政府深刻认识到，基层群众自治的发展不仅需要村（居）委会的自我救赎，也迫切需要政府机构的放权。在找到病症以后，太仓立刻对症下药，通过推进政社互动，为基层群众自治“松绑”。所谓政社互动，是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，主要是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。
从上级下级
到甲方乙方
为给基层群众自治发展的空间，太仓市花了近一年时间，通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示、市政府常务会议通过等程序，于2010年3月出台《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》“两份清单”，整理出“自治组织依法履职事项清单”共10项，清理出“行政权力限制事项清单”共27项。该清单明确本单位延伸至基层群众自治组织工作事项的具体内容、工作目标。按照“费随事转，权从责走”的原则，基层群众自治组织协助政府工作事项试行委托管理。除法定要求外，不再签订行政责任书，对于未列入公布事项的，不得以行政命令方式要求基层群众自治组织予以协助，基层群众自治组织也有权拒绝协助工作。
2010年起，太仓市所有乡镇（街道）政府与不再签订任何形式的行政责任书。与此同时，把以往行政命令式的“责任书”改为平等协商式的“协议书”。由镇政府与基层群众自治组织对协议书内容进行专门协商，基层群众自治组织可以通过召开村民代表会议征求意见。笔者在城厢镇与西区社区的协议书上看到：甲方“城厢镇政府”，乙方“西区社区居委会”，乙方要对甲方做好24项协助管理的具体事项，而甲方将对乙方的管理情况实施评估，并根据完成情况向乙方支付协助管理经费。“以前是责任状，双方就像是上下级；现在改签协议了，就变成了伙伴关系。”王金亚说。如今，政府部门要社区办什么事，年前都签好协议，协议里有的，居委会才会去做。通过“两份清单”，村（居）委会不再是政府的下级办事机构，而变成了政府的乙方单位，形成了契约关系。
通过“两份清单”，政府把原来伸出去的“手”又收了回来，改变过去政府行政命令干涉自治组织自治权力的情况，行政命令转变为行政指导，体现政府与自治组织主体之间的相互尊重。政府与村（居）委会签订协助管理协议，自治组织摆脱行政依赖，政府改变直接干预自治组织行为。村（居）干部逐步改变价值朝向，改变以往镇政府对基层群众自治组织的直接管理和干预，走向政府与基层群众自治组织的协商治理。基层群众自治组织不再是镇政府的“腿”，而是介于政府和群众之间的中介。
从单向考核
到双向评估
“两份清单”厘清了政社关系，确定了政社边界，那么是不是意味着政社之间可以老死不相往来呢？答案不是的。太仓的政社互动不仅仅是确权定边，还要推进政社之间的交流、监督和协调。那么，如何使政社互动动起来呢？太仓找到了一个杠杆：双向评估。
太仓建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村（居）党组、村（居）干部、村（居）民代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估，并完善评估结果与基层政府责任部门和责任人以及村干部双方绩效考核挂钩机制。考核过程将扩大社会参与，逐步引入社会满意度第三方调查机制，对双方履职履约进行跟踪问效。
在试点工作中，各个乡镇把《基层自治组织协助政府管理事项协议书》看作是政社互动试点工作的实践平台。镇在平等协商、精心起草有关协议书后，将其发送给各村（居），在群众中进行公开，让村（居）组织群众进行讨论，在认识达成基本一致的基础上，由村（居）民代表通过民主决策日会议进行表决。表决通过后，再由村（居）委会主任与镇政府主要负责人签约。协议书签定后，各村（居）按照协议上的协管事项进行实施，也称之为“履约”；同时还要履行法律赋予自治组织的各项义务，即市政府明确的《基层群众自治组织依法履行职责事项》，也称之为“履职”。政府必须认真按照协议条款进行履约，主要是加强协管事项的行政指导、基础建设的服务保障以及委托管理的财政支付。 在双向评估过程中，对于村（居）干部的服务，太仓市既让政府职能部门打分，也让村（居）民打分。此外，每年年中、年末，太仓市各镇政府及市各部门，与基层组织互相就履约情况进行打分“考核”，基层自治组织可以对行政越界的擅入事项，亮出“红牌”。通过双向评估，群众、村（居）干部和政府职能机构都被动员起来参与监督，促进了他们之间的互动协调。一旦群众与政府，村（居）干部必须要作为中间人与群众、政府进行协调，否则双向评估难以过关。同样地，为了不被亮“红牌”政府也不敢随意向村（居）委会摊派任务，即使有什么行政任务需要村（居）委会配合，也必须与村（居）委会协商。
通过改革，太仓政府和群众自治组织之间不再是政府权力的单向行使，而是变成了二者之间的双向监督和制约。通过双向履约评估机制，政府与自治组织相互评估监督，实现村民与自治组织、自治组织与政府的互动。
从两委突破
到三社联动
在政社互动改革设计时，太仓预测到改革的阻力很大。他们深切地知道，放权就意味着放弃利益。因此，为了降低改革的风险，太仓选择了渐进式改革模式，首先把村（居）委会纳入改革试点。随着改革的成功，政社联动的示范效应显现，太仓考虑把政社互动拓展，不仅要发挥（居）委会的自治功能，也充分挖掘社会组织、社会工作专业人才的作用。
2012年2月，太仓市下发《太仓市“三社联动”实施计划》，要求在社会建设中充分发挥社区的平台作用、社会组织的协同作用、社会工作人才的专业作用。他们把实施计划分解成17项专项任务分派给各政府职能机构。
城厢镇中区社区党委书记王金亚介绍说，在实施“政社互动”中，政府把一手抓不到边而群众又迫切需求的事项，通过委托落实到了社区，这给社区能力的提升赢得了机遇，同时也提出了挑战。在承接过程中，借助了三股力量，一是驻区单位的志愿力量。我们有18家驻区单位、近百名志愿者参加的阳光爱心服务站，扶贫帮困、助残扶残、维护治安、养老医疗服务、环境卫生治理、公共设施维护、社会矛盾调处等社会管理事项，大部分是通过爱心服务站实施的。二是社区群众的骨干力量。我们成立了以社区群众为骨干的阳光艺术团，为社区群众开展文艺演出，既满足了社区群众对文化服务的需求，又达到了自我教育、自我服务的目的。三是专业社会组织的力量。对一些特殊的事项，我们正在尝试通过社区比较专业的社会组织或民间组织来有偿实施。
城厢镇南区社区有一个专门为老人服务的日间照料中心，在政社互动实施前，中心的日常事务由民政部门派下来的两名工作人员管理，如今，中心的事务都交给了社区内的红枫爱心志愿服务队。太仓市民政局社会组织科科长顾群丰说，社区、社会组织、社工，是社会建设和管理中的三个基本元素，可以激活基本元素的活力和动力，更加有效地促进经济和社会协调发展。
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）