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【摘 要】近年来，国务院、财政部相继出台了盘活财政存量资金的通知，各部门单位也加大了自身存量资金的清理力度。笔者就存量资金形成的原因、盘活存量资金面临的困难及建议进行了粗浅的分析。
【关键词】盘活；存量资金；预算；财政
为认真贯彻落实新预算法，更好地发挥财政政策的杠杆作用，切实提高财政资金的使用效益，国务院办公厅于2014年12月31日发布了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）、紧接着财政部于2015年2月17日下发了《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号）。各省财政厅及各行政单位主管部门都相继出台了加强存量资金管理的政策和措施。为了让货币政策的传导作用更加顺畅，2015年各行政事业单位从加强资金预算管理和加大资金使用监管力度等方面入手，统筹制定盘活存量资金计划，主动与同级财政部门沟通，进行了一轮彻底的存量资金清理工作。
虽然截至2015年底，各部门预算单位对以前年度的存量资金基本清理完成，或加快预算执行进度，或将年度无法执行的存量资金上缴同级财政。但为何各部门会形成如此巨额的存量资金？盘活存量资金面临的难题及如何建立健全防止形成新的存量资金的长效机制？笔者就此进行了粗浅的分析。
一、各部门预算单位财政存量资金形成的原因
财政存量资金，主要是指一些没有按照预算进度及时执行，长期挂在帐上的“沉淀结余资金”，也就是李克强总理在2014年国务院常务会议上决定唤醒的“打呼噜”的钱；存量资金有的是项目预算指标安排后，不能按项目预算进度完成或没有执行安排的预算指标而形成的结余资金。财政存量资金形成的原因，主要有以下几个方面：
1.预算编制不够准确、科学。受当前财政预算管理体制约束制约，一是预算编制的刚性不强、执行不力。预算编制单位不能按照规定提出预算，加之受行政干预或其他因素影响，财政部门预算编制、批复把关不够科学、合理，致使部份预算单位多编制预算，财政多划拨资金。二是预算编制内容不完整。在编制每年的部门预算时，有的部门没有按规定将上年的专项资金结余编制入下一年的预算，财政预算安排也未考虑部门上年的专项资金结余，导致专项资金结余不仅没有重新安排或收回财政，反而逐渐增大。三是预算执行进度不够科学。一些预算安排的项目在财政资金拨付使用的时间安排上与实际不符，地方财政不能根据当地实际灵活安排，将资金调整到用于稳增长、惠民生等经济社会发展亟需资金支持的领域，只能按上级下达的指令使用，从而使得财政拨款后部分专项资金无法安排使用而呆在帐上，资金使用缺少时效性和灵活性。
2.上级专项资金多，到位时间晚，使用限制多。各专项资金等受资金性质所限制，且专项资金要接受专项检查，地方财政不能根据当地实际灵活安排使用，有的专项资金年初预算，到财政部门下达资金时已到年底，受政府采购和集中支付制度规定的限制，尽管各部门单位加快申请拨款的进度，年终也无法执行完毕。这样部份专项资金就自然地滞留在帐上，专项资金使用进度慢，直接影响整个财政资金支出的进度，降低资金的时效性和灵活性；也使专项资金的管理具有随意性和不透明性，这就更制约着财政性资金的使用绩效。
二、盘活部门财政存量资金面临的困难
1.受利益驱动影响。盘活部门财政存量资金涉及的不仅是资金的问题，更重要的是资金背后的利益关系。盘活部门存量资金就必须触动部门的既得利益，打破原有的利益格局。特别是部门结余资金分布范围广、涉及部门多，部门之间、项目之间资金没有统筹使用，一方面各类部门预算存在大量资金冗余；另一方面政府在不停增加负债，造成政府和部门结余资金倒挂的尴尬现象。
2.受各项制度约束的影响。随着新《预算法》的全面实施和经费体制的改革，财政性资金的安全性问题越来越受到重视。当前各项财政资金管理办法，更多的是强调资金使用的安全和规范，同时部门预算管理的新政策、新变化和新要求，对财政资金的使用制定了许多条条框框，留给单位可操作的空间十分有限，导致出现大量存量资金不能用也不敢用的局面，巨额存量资金滞留在部门单位的帐上。
3.受财政预算体制的影响。部门财政存量资金的形成很大程度上源于现行的预算管理制度和转移支付制度，预算编制不够科学和精细、预算执行不到位、预算不够公开透明，转移支付制度不够合理、专项转移支付比例过高、专项资金“好争取不好用也不敢用”等问题都造成了资金的滞留，形成了个别部门存在巨额结余资金及整体财政存量资金快速增长的问题。如果不健全和完善现行转移支付制度，只对存量资金“疏”而不“理”，就难以达到预期的效果。应从强化预算、监控等方面入手，切实堵塞管理漏洞。
三、盘活部门财政存量资金的几点建议
盘活财政存量资金，是确保资金安全和使用效益，将钱真正用于稳增长、惠民生等经济社会发展亟需资金领域的重要举措。既要立足当前，盘活当前已有的财政存量资金，也要着眼长远，加强制度规范，避免形成新的财政存量资金。
1.规范存量资金管理，认真清理结转、结余资金。对形成的结转、结余资金，要建立存量资金理机制，逐笔分析、查找原因、分类处理，对预计当年能够执行完毕的项目，跟踪督促其加快预算执行进度；对预算执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，及时调整用于其他支出项目；对清理出的属于已无法支出或已不需要支出的，严格将资金上缴同级财政预算统筹安排。对于经济社会发展亟需资金支持的稳增长、惠民生的领域，在确保资金安全、规范、高效的基础上，有针对性的加快资金支付进度，同时加强资金使用的跟踪监控。
2.强化预算管理，细化预算编制。贯彻落实新《预算法》，早编、细编项目支出预算，切实将预算细化到具体项目；转移支付资金要分地区、分项目编制，加大专项转移支付清理整合的力度，切实增加一般性转移支付规模，提前下达转移支付预计数，并要求下级财政将其编入本级财政预算。严禁各部门单位以任何形式设立“小金库”、“账外账”，将存量资金纳入预算编制，强调项目的投入必须合法、合理、合规，严格执行立项报批、政府采购、审核备案等制度规定。
3.加快预算执行进度。各级财政要及时批复部门预算，加快转移支付预算下拨进度，加快资金审核、及时下达用款额度并办理资金支付。严格按照批复和下达的预算加快执行，不断提高预算的执行效率。建立预算执行全过程动态监控机制，完善预算执行管理办法，建立健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性，提高预算执行的准确率，防止年底突击花钱等现象发生。党政机关应当遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。
4.提高认识，完善制度。充分认识加强财政存量资金管理的重要懒得和必要性，盘活财政存量资金的核心问题是确保资金规范、安全和使用效益，否则会适得其反，所以要提高认识，从制度上加以完善、規范。一是强化制度设计，认真贯彻落实新《预算法》及相关财务规章制度。针对部份专项资金拨付进度慢、层层沉淀的问题，建议上级财政部门在年初提前告知专项资金范围和规模。同时，在条件成熟的情况下，对切块到地方的专项资金由地方自主安排，接受上级部门监督检查。二是打通资金使用渠道。完善经费管理办法，建立资金管理的相关制度，增强资金使用的针对性、灵活性和时效性。在保证资金安全的前提下，合理把握请款的额度，尽可能减少库存资金。出台完善财政结余结转资金利息等收益的管理办法，将利息等收益资金纳入预算管理。采取措施，掌握支出进度，严格控制新增存量资金。审计部门要加强对财政存量资金的审计，对支出进度落后或预算执行排名靠后的单位负责人进行集体约谈或诫勉谈话，切实堵塞管理漏洞，从根本上扭转存量资金快速增长的问题。三是完善绩效考核体系。建立健全存量资金绩效管理体系，将全部预算资金纳入绩效管理，开展绩效评价，跟踪项目执行进度，推进绩效评价结果的应用，强化资金监管，坚决杜绝违规虚列支出、滞留财政资金行为，切实推动部门财政存量资金“粗放”管理向“精细”、“绩效”管理转变，认真落实存量资金定期分析报告制度，加强资金跟踪监控，实现监管关口前移。
【关键词】盘活；存量资金；预算；财政
为认真贯彻落实新预算法，更好地发挥财政政策的杠杆作用，切实提高财政资金的使用效益，国务院办公厅于2014年12月31日发布了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）、紧接着财政部于2015年2月17日下发了《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号）。各省财政厅及各行政单位主管部门都相继出台了加强存量资金管理的政策和措施。为了让货币政策的传导作用更加顺畅，2015年各行政事业单位从加强资金预算管理和加大资金使用监管力度等方面入手，统筹制定盘活存量资金计划，主动与同级财政部门沟通，进行了一轮彻底的存量资金清理工作。
虽然截至2015年底，各部门预算单位对以前年度的存量资金基本清理完成，或加快预算执行进度，或将年度无法执行的存量资金上缴同级财政。但为何各部门会形成如此巨额的存量资金？盘活存量资金面临的难题及如何建立健全防止形成新的存量资金的长效机制？笔者就此进行了粗浅的分析。
一、各部门预算单位财政存量资金形成的原因
财政存量资金，主要是指一些没有按照预算进度及时执行，长期挂在帐上的“沉淀结余资金”，也就是李克强总理在2014年国务院常务会议上决定唤醒的“打呼噜”的钱；存量资金有的是项目预算指标安排后，不能按项目预算进度完成或没有执行安排的预算指标而形成的结余资金。财政存量资金形成的原因，主要有以下几个方面：
1.预算编制不够准确、科学。受当前财政预算管理体制约束制约，一是预算编制的刚性不强、执行不力。预算编制单位不能按照规定提出预算，加之受行政干预或其他因素影响，财政部门预算编制、批复把关不够科学、合理，致使部份预算单位多编制预算，财政多划拨资金。二是预算编制内容不完整。在编制每年的部门预算时，有的部门没有按规定将上年的专项资金结余编制入下一年的预算，财政预算安排也未考虑部门上年的专项资金结余，导致专项资金结余不仅没有重新安排或收回财政，反而逐渐增大。三是预算执行进度不够科学。一些预算安排的项目在财政资金拨付使用的时间安排上与实际不符，地方财政不能根据当地实际灵活安排，将资金调整到用于稳增长、惠民生等经济社会发展亟需资金支持的领域，只能按上级下达的指令使用，从而使得财政拨款后部分专项资金无法安排使用而呆在帐上，资金使用缺少时效性和灵活性。
2.上级专项资金多，到位时间晚，使用限制多。各专项资金等受资金性质所限制，且专项资金要接受专项检查，地方财政不能根据当地实际灵活安排使用，有的专项资金年初预算，到财政部门下达资金时已到年底，受政府采购和集中支付制度规定的限制，尽管各部门单位加快申请拨款的进度，年终也无法执行完毕。这样部份专项资金就自然地滞留在帐上，专项资金使用进度慢，直接影响整个财政资金支出的进度，降低资金的时效性和灵活性；也使专项资金的管理具有随意性和不透明性，这就更制约着财政性资金的使用绩效。
二、盘活部门财政存量资金面临的困难
1.受利益驱动影响。盘活部门财政存量资金涉及的不仅是资金的问题，更重要的是资金背后的利益关系。盘活部门存量资金就必须触动部门的既得利益，打破原有的利益格局。特别是部门结余资金分布范围广、涉及部门多，部门之间、项目之间资金没有统筹使用，一方面各类部门预算存在大量资金冗余；另一方面政府在不停增加负债，造成政府和部门结余资金倒挂的尴尬现象。
2.受各项制度约束的影响。随着新《预算法》的全面实施和经费体制的改革，财政性资金的安全性问题越来越受到重视。当前各项财政资金管理办法，更多的是强调资金使用的安全和规范，同时部门预算管理的新政策、新变化和新要求，对财政资金的使用制定了许多条条框框，留给单位可操作的空间十分有限，导致出现大量存量资金不能用也不敢用的局面，巨额存量资金滞留在部门单位的帐上。
3.受财政预算体制的影响。部门财政存量资金的形成很大程度上源于现行的预算管理制度和转移支付制度，预算编制不够科学和精细、预算执行不到位、预算不够公开透明，转移支付制度不够合理、专项转移支付比例过高、专项资金“好争取不好用也不敢用”等问题都造成了资金的滞留，形成了个别部门存在巨额结余资金及整体财政存量资金快速增长的问题。如果不健全和完善现行转移支付制度，只对存量资金“疏”而不“理”，就难以达到预期的效果。应从强化预算、监控等方面入手，切实堵塞管理漏洞。
三、盘活部门财政存量资金的几点建议
盘活财政存量资金，是确保资金安全和使用效益，将钱真正用于稳增长、惠民生等经济社会发展亟需资金领域的重要举措。既要立足当前，盘活当前已有的财政存量资金，也要着眼长远，加强制度规范，避免形成新的财政存量资金。
1.规范存量资金管理，认真清理结转、结余资金。对形成的结转、结余资金，要建立存量资金理机制，逐笔分析、查找原因、分类处理，对预计当年能够执行完毕的项目，跟踪督促其加快预算执行进度；对预算执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，及时调整用于其他支出项目；对清理出的属于已无法支出或已不需要支出的，严格将资金上缴同级财政预算统筹安排。对于经济社会发展亟需资金支持的稳增长、惠民生的领域，在确保资金安全、规范、高效的基础上，有针对性的加快资金支付进度，同时加强资金使用的跟踪监控。
2.强化预算管理，细化预算编制。贯彻落实新《预算法》，早编、细编项目支出预算，切实将预算细化到具体项目；转移支付资金要分地区、分项目编制，加大专项转移支付清理整合的力度，切实增加一般性转移支付规模，提前下达转移支付预计数，并要求下级财政将其编入本级财政预算。严禁各部门单位以任何形式设立“小金库”、“账外账”，将存量资金纳入预算编制，强调项目的投入必须合法、合理、合规，严格执行立项报批、政府采购、审核备案等制度规定。
3.加快预算执行进度。各级财政要及时批复部门预算，加快转移支付预算下拨进度，加快资金审核、及时下达用款额度并办理资金支付。严格按照批复和下达的预算加快执行，不断提高预算的执行效率。建立预算执行全过程动态监控机制，完善预算执行管理办法，建立健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性，提高预算执行的准确率，防止年底突击花钱等现象发生。党政机关应当遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。
4.提高认识，完善制度。充分认识加强财政存量资金管理的重要懒得和必要性，盘活财政存量资金的核心问题是确保资金规范、安全和使用效益，否则会适得其反，所以要提高认识，从制度上加以完善、規范。一是强化制度设计，认真贯彻落实新《预算法》及相关财务规章制度。针对部份专项资金拨付进度慢、层层沉淀的问题，建议上级财政部门在年初提前告知专项资金范围和规模。同时，在条件成熟的情况下，对切块到地方的专项资金由地方自主安排，接受上级部门监督检查。二是打通资金使用渠道。完善经费管理办法，建立资金管理的相关制度，增强资金使用的针对性、灵活性和时效性。在保证资金安全的前提下，合理把握请款的额度，尽可能减少库存资金。出台完善财政结余结转资金利息等收益的管理办法，将利息等收益资金纳入预算管理。采取措施，掌握支出进度，严格控制新增存量资金。审计部门要加强对财政存量资金的审计，对支出进度落后或预算执行排名靠后的单位负责人进行集体约谈或诫勉谈话，切实堵塞管理漏洞，从根本上扭转存量资金快速增长的问题。三是完善绩效考核体系。建立健全存量资金绩效管理体系，将全部预算资金纳入绩效管理，开展绩效评价，跟踪项目执行进度，推进绩效评价结果的应用，强化资金监管，坚决杜绝违规虚列支出、滞留财政资金行为，切实推动部门财政存量资金“粗放”管理向“精细”、“绩效”管理转变，认真落实存量资金定期分析报告制度，加强资金跟踪监控，实现监管关口前移。