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[案例]
第一个被问责而丢官的县长
2004年9月25日13时20分，重庆市石柱县一辆满载着乘客的中巴车行至该县牛栏口漫水桥时，突然被高于桥面一尺左右的洪水大浪卷入河中，车上乘客随即滚落河中，造成48人死亡、2人失踪，其中中小学生33人。
如今，漫水桥的桥头已经挂上了一块警示牌（水至漫水桥面时，禁止各种车辆及行人通行），这个牌子所警示的内容正是导致“9.25”交通事故发生的直接原因。另一个不可忽视的原因是超载。肇事车辆是一辆经过改装的9座中巴车，出事当天竟然超载到了50人！而这样的超载经营在当地已经是司空见惯。
事故发生后，重庆市市长王鸿举当即指出该事故是一场典型的人祸，并根据7月1日开始实施的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，决定启动“行政首长问责制”，依法惩处负有责任的有关领导干部，不管他在其它方面如何劳苦功高！石柱县县长岳中焕为此引咎辞职，成为我国第一部法定化的高官问责政府规章实施后被问责丢官的第一人。
[解读]
第一部官员问责的法定化规章
因“9.25”交通事故，人们的注意力又再一次回到不久前重庆市出台的行政问责制上。2004年6月2日，重庆市政府常务会议通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（以下简称《办法》），并从2004年7月1日起正式实施。这是我国第一部法定化的高官问责制度。
何谓“问责制”？
目前学术界对此讨论热烈。一些人认为问责制就是一种责任追究机制；另一些人则认为问责制并非简单地等同于责任追究机制，而是民主政治的一个组成部分，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中第二条对于什么是“政府部门行政首长问责”做出了清晰的定义，即市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。“予以过问并追究责任”的表述可以分为两个层面，第一是过问，与质询制度相关；第二是追究责任，与责任追究机制相关。
谁来启动问责？
《办法》规定由市长来启动行政问责制，这是作为一个民选市长最起码的一个权利。除市长可以决定启动问责程序外，公民、法人和其他组织的举报、控告，新闻媒体曝光的材料，人大代表、政协委员、司法机关、仲裁机构、副市长、秘书长提出的问责建议均可启动问责程序。问责并不是政府内部上下级之间闭门思过，而是一个媒体参与、老百姓听证参与，当事单位、基层、人大代表和其他社会单位参与的开放的过程，以保证责任处理到位，而不会含混过关。
问责方式是什么？
《办法》针对政府工作的薄弱环节，围绕依法“治”官、依法治权、创新监督机制，规定了18种问责情形，并对问责情形采取诫勉、通报批评、责令在市政府常务会上作书面检查、通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉、取消当年评优、评先资格、停职反省、劝其引咎辞职等7种责任形式。着力解决决策失误、治政失当、权力失控、政令失畅和行为失范等问题。
[点题]
“9.25”交通事故该向谁问责？
问责五大阶段
此次重庆市首次实施“行政首长问责制”，对石柱县人民政府行政首长的问责结果，经过了五个主要阶段。第一个阶段是启动程序，就是通过几种渠道，包括新闻媒体曝光的问责建议，人大、政府代表或者司法机关的问责建议，也包括政府法制办等部门提出的问责建议，由市长决定启动问责制；第二是调查阶段，就是根据事件的难易程度，由市政府的监察部门组织专门的调查；第三是由相关部门提出问责处理的意见；第四是被问责对象有异议的，可以申请复核；第五个阶段是由市政府召开常务会议，最终形成问责结果。
县长成为最后问责的对象
为什么一起交通事故首先拿一个县的最高行政长官试问？到底谁应该为这起交通事故承担责任？县长岳中焕会不会觉得很冤？重庆市有关部门是这样解释的：此次交通事故并不是一个偶然事件。石柱县学生上下学交通运输长期存在不安全的隐患。特别是近两三年来，交通运输公司及其管理部门的责任意识、安全意识不到位，致使交通车数量很少，学生大量超载，质量已经很差的车仍在路上行驶。值得注意的是，在“9.25”交通事故前，已有30多位村民小孩在牛栏口丧生，但这并没有引起过往村民和当地官员的重视，更没有采取过什么补救措施。这反映出除客观原因外，无论是在安全宣传教育、设施投入上，还是在社会监管和监管措施落实上该县都有很大差距。
因此，“9·25”事故是一起典型的责任事故。肇事车车主陈德虎是直接的责任人，石柱县汽车运输公司经理程家训和石柱城南车站站长杜大德对汽车的安全运营负有责任。9月27日，陈德虎等3人因涉嫌交通肇事罪被刑事拘留。石柱县的交通局局长和公安局局长对交通安全负有管理和监督职责，而县长作为行政的第一责任人，旗下的一个系统出了重大问题，县长尽管没有直接的责任，但负有总体上的和管理上的责任。当然，这个问责制还是有它的边界，县长成了最后问责的对象，问责的路径也并没有再无限制地向上问责。
效果显著，中央重视
自2004年7月1日以来，重庆市首创的问责制试行办法频频显威，在重庆市各个层面已产生深远影响。重庆市政府有关部门和各区县(自治县、市)也制定了相应的问责制度，并已陆续启动。在市政府层面上，2004年8月，市长首先就4000吨垃圾危困主城事件对市政部门进行了过问，尽管没有追责，但已收到很好效果。市政部门主要负责人在媒体上公开向市民表示歉意。石柱县“9.25”特大交通事故成功问责后，中央对这一制度创新给予高度关注和重视，并已对此进行了专题调研。
[分析]
重庆“问责风暴”产生的影响
归位：从无限责任政府走向有限责任政府
重庆问责制实施以后，一些人认为这种制度把行政首长的责任已经扩大到了道义上的责任，与现代公共行政改革要求缩减责任取向之间存在矛盾。而在现实社会中党政不分、政企不分、政社不分、政法不分的现象依然严重。民众什么事都去找政府，就是打官司也不去找法院，而是到政府上访，要求政府解决。把政府当作无限的责任主体，这是对政府角色、地位和政府职能的一种误解。
现代公共行政改革倡导“归位”，政府应该要从无限责任政府走向有限责任政府，即要有所为，有所不为。行政首长在行政范围内应该负全面的、综合的责任，而不是去替代法制的责任、社会媒体的责任以及其他的各类经济主体的责任。在其位尽其职，不在其位，不谋其职。重庆的做法就是力图界定行政首长的责任边界，同时也可以明确政府的责任，划出一些不该政府担负的责任。
就位：打造责任政府
一般说来，重庆行政问责创新的积极意义明显：其一，增强了领导干部的工作责任心；其二，有利于“一把手”主动加强对部下的监督，主动要求下级一丝不苟地尽职尽责，因为产生了问题，到头可能会兴师问罪到自己头上；其三，促进整个社会包括行政机构从上至下依法执政的理念的到位。
那么，这种创新有没有副作用呢？答案是肯定的。看上去无限的追责会使官员们感觉当官责任重大，在政策执行上会更加小心谨慎。这种小心有可能导致从消极角度想一些问题，即为了稳妥起见，该积极主动做的可能会缩手缩脚。而在现代问责制度下，官员乱作为要问责，不作为也要问责，如果无为而治，社会很正常，那么自然不会惹祸上身。但是如果不作为造成了社会经济秩序混乱，或者造成了某些后果产生，同样也会追究。问责制像一把达摩克里斯剑悬在脑袋上，随时有可能掉下来，导致官员在应急决策中心态紧张，从而有可能影响官员的心理健康乃至自杀行为。福建省福鼎市质量技术监督局局长翁华铭由于当地发生“劣质奶粉”事件被责令停职检查后，在单位办公室里上吊自杀。据其家属说，他之所以自杀，是因为“劣质奶粉”事件发生后，社会舆论压力太大。从这种意义上说，关注问责风暴中的官员自杀问题与其说是在关注某一官员个体，倒不如说实际上也是在关注整个公务员群体自身。
到位：在向庸官问责中凸显出好官能官
在中国，以往公务员只要不贪污、不受贿、不违法犯罪就不会出问题，也就是说一名官员只要不犯错误，政绩平平，庸庸碌碌，浑浑噩噩，不求有功，但求无过，也不能把他怎样。而现在中国政府在加大惩治腐败官员力度的同时，开始把问责的目标指向被群众称为“混事官”、“平庸官”的领导干部。浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，意味着问责“庸官”已经有法可依。30种影响机关工作效能的行为，将依《办法》追究责任。这30种行为分布在机关日常工作、制度建设与内部管理、行政许可、行政征收、行政执法等五个方面，基本上涵盖了机关效能的各个方面。《办法》适用于全省各级党委、人大、行政、审判、检察六大机关，及其所属的工作部门和机构，还有经授权、委托具有公共事务管理职能的组织及其工作人员。浙江省已有2390名政府官员受到告诫、警告和记过等处分，其中还有94人被待岗处理或辞退。他们被处分的理由并不是贪污腐败，而是因为在工作时间上网聊天、炒股、玩电脑游戏，或者擅离岗位、办事拖拉等。庸官其实是另一种贪官，向庸官开刀，追究庸官的效能责任，目的就是要淘出好官、能官，从而为构建长效机制和推进政府效能与执政能力建设提供制度保证。
不越位：“同体问责制”与“异体问责制”并举
由重庆市市长启动的问责属于同体问责，即行政系统对其行政干部的问责，或者执政党系统对其党员干部的问责。但是，这种自上而下的问责是有局限性的，如果在上级需要承担连带责任的情况下，就难以保证问责结果的公正性，也很难确保问责制的制度化与正常化。这就需要在坚持“同体问责制”的同时，建立和完善“异体问责制”。从目前我国的现行制度安排来看，各级人大及其常委会是权力机关和立法机关，启动各级人大及其常委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径，而且也符合国际惯例，例如英国实行责任内阁制，部长向议会负责，由议会对政务官进行问责。在我国，行政首长担任的是政府部门的领导职务，与西方的政务官角色相似，而人大与西方的议会角色相似，所以应当由人大及其常委会组成专门的调查委员会，展开独立的调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，然后全面启动质询、罢免等程序。对于党委系统的官员问责问题也可以通过推行党内民主，强化各级党代表大会的作用来加以解决。
[纵深]
构建和培育崭新的问责文化
“引咎辞职”在西方国家主要是在行政部门担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、多半是道义上、政治上的责任方式，即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的自我归责方式。所以这个责任的判断往往比法定的归责更加严格，也就是说这个“咎”，其实往往不一定构成法律上的责任。因而“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员，要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯做法。引咎辞职是官员主动的行为，其运作逻辑是“请求———批准”，不是法律意义或纪律意义的惩戒，因此不适用法律责任或纪律责任的“追究”程序。它不是制裁的替代品，更不是逃避制裁的避难所。因此，从官员到百姓应当对于引咎辞职有一个更加正确的态度，由此形成一种崭新的问责文化。
提示与问题：
1.从现代公共行政改革的取向看，有限政府与行政问责制有没有矛盾？
2.行政问责最终是否应该由市长来启动？这种由市长主导的问责方式能否有效地分解执政职责？上级对下级的问责监督是不是天经地义？设想一下，如果上级本身存在玩忽职守，那么这种责任该如何问讯？
3.重庆行政问责制有没有副作用？存不存在制度上的缺陷？如果存在，那么有没有更理想的方式保证行政官员的责任落实？
4.如何遵循问责制的内在运作逻辑，构建和培育崭新的问责文化？
第一个被问责而丢官的县长
2004年9月25日13时20分，重庆市石柱县一辆满载着乘客的中巴车行至该县牛栏口漫水桥时，突然被高于桥面一尺左右的洪水大浪卷入河中，车上乘客随即滚落河中，造成48人死亡、2人失踪，其中中小学生33人。
如今，漫水桥的桥头已经挂上了一块警示牌（水至漫水桥面时，禁止各种车辆及行人通行），这个牌子所警示的内容正是导致“9.25”交通事故发生的直接原因。另一个不可忽视的原因是超载。肇事车辆是一辆经过改装的9座中巴车，出事当天竟然超载到了50人！而这样的超载经营在当地已经是司空见惯。
事故发生后，重庆市市长王鸿举当即指出该事故是一场典型的人祸，并根据7月1日开始实施的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，决定启动“行政首长问责制”，依法惩处负有责任的有关领导干部，不管他在其它方面如何劳苦功高！石柱县县长岳中焕为此引咎辞职，成为我国第一部法定化的高官问责政府规章实施后被问责丢官的第一人。
[解读]
第一部官员问责的法定化规章
因“9.25”交通事故，人们的注意力又再一次回到不久前重庆市出台的行政问责制上。2004年6月2日，重庆市政府常务会议通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（以下简称《办法》），并从2004年7月1日起正式实施。这是我国第一部法定化的高官问责制度。
何谓“问责制”？
目前学术界对此讨论热烈。一些人认为问责制就是一种责任追究机制；另一些人则认为问责制并非简单地等同于责任追究机制，而是民主政治的一个组成部分，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中第二条对于什么是“政府部门行政首长问责”做出了清晰的定义，即市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。“予以过问并追究责任”的表述可以分为两个层面，第一是过问，与质询制度相关；第二是追究责任，与责任追究机制相关。
谁来启动问责？
《办法》规定由市长来启动行政问责制，这是作为一个民选市长最起码的一个权利。除市长可以决定启动问责程序外，公民、法人和其他组织的举报、控告，新闻媒体曝光的材料，人大代表、政协委员、司法机关、仲裁机构、副市长、秘书长提出的问责建议均可启动问责程序。问责并不是政府内部上下级之间闭门思过，而是一个媒体参与、老百姓听证参与，当事单位、基层、人大代表和其他社会单位参与的开放的过程，以保证责任处理到位，而不会含混过关。
问责方式是什么？
《办法》针对政府工作的薄弱环节，围绕依法“治”官、依法治权、创新监督机制，规定了18种问责情形，并对问责情形采取诫勉、通报批评、责令在市政府常务会上作书面检查、通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉、取消当年评优、评先资格、停职反省、劝其引咎辞职等7种责任形式。着力解决决策失误、治政失当、权力失控、政令失畅和行为失范等问题。
[点题]
“9.25”交通事故该向谁问责？
问责五大阶段
此次重庆市首次实施“行政首长问责制”，对石柱县人民政府行政首长的问责结果，经过了五个主要阶段。第一个阶段是启动程序，就是通过几种渠道，包括新闻媒体曝光的问责建议，人大、政府代表或者司法机关的问责建议，也包括政府法制办等部门提出的问责建议，由市长决定启动问责制；第二是调查阶段，就是根据事件的难易程度，由市政府的监察部门组织专门的调查；第三是由相关部门提出问责处理的意见；第四是被问责对象有异议的，可以申请复核；第五个阶段是由市政府召开常务会议，最终形成问责结果。
县长成为最后问责的对象
为什么一起交通事故首先拿一个县的最高行政长官试问？到底谁应该为这起交通事故承担责任？县长岳中焕会不会觉得很冤？重庆市有关部门是这样解释的：此次交通事故并不是一个偶然事件。石柱县学生上下学交通运输长期存在不安全的隐患。特别是近两三年来，交通运输公司及其管理部门的责任意识、安全意识不到位，致使交通车数量很少，学生大量超载，质量已经很差的车仍在路上行驶。值得注意的是，在“9.25”交通事故前，已有30多位村民小孩在牛栏口丧生，但这并没有引起过往村民和当地官员的重视，更没有采取过什么补救措施。这反映出除客观原因外，无论是在安全宣传教育、设施投入上，还是在社会监管和监管措施落实上该县都有很大差距。
因此，“9·25”事故是一起典型的责任事故。肇事车车主陈德虎是直接的责任人，石柱县汽车运输公司经理程家训和石柱城南车站站长杜大德对汽车的安全运营负有责任。9月27日，陈德虎等3人因涉嫌交通肇事罪被刑事拘留。石柱县的交通局局长和公安局局长对交通安全负有管理和监督职责，而县长作为行政的第一责任人，旗下的一个系统出了重大问题，县长尽管没有直接的责任，但负有总体上的和管理上的责任。当然，这个问责制还是有它的边界，县长成了最后问责的对象，问责的路径也并没有再无限制地向上问责。
效果显著，中央重视
自2004年7月1日以来，重庆市首创的问责制试行办法频频显威，在重庆市各个层面已产生深远影响。重庆市政府有关部门和各区县(自治县、市)也制定了相应的问责制度，并已陆续启动。在市政府层面上，2004年8月，市长首先就4000吨垃圾危困主城事件对市政部门进行了过问，尽管没有追责，但已收到很好效果。市政部门主要负责人在媒体上公开向市民表示歉意。石柱县“9.25”特大交通事故成功问责后，中央对这一制度创新给予高度关注和重视，并已对此进行了专题调研。
[分析]
重庆“问责风暴”产生的影响
归位：从无限责任政府走向有限责任政府
重庆问责制实施以后，一些人认为这种制度把行政首长的责任已经扩大到了道义上的责任，与现代公共行政改革要求缩减责任取向之间存在矛盾。而在现实社会中党政不分、政企不分、政社不分、政法不分的现象依然严重。民众什么事都去找政府，就是打官司也不去找法院，而是到政府上访，要求政府解决。把政府当作无限的责任主体，这是对政府角色、地位和政府职能的一种误解。
现代公共行政改革倡导“归位”，政府应该要从无限责任政府走向有限责任政府，即要有所为，有所不为。行政首长在行政范围内应该负全面的、综合的责任，而不是去替代法制的责任、社会媒体的责任以及其他的各类经济主体的责任。在其位尽其职，不在其位，不谋其职。重庆的做法就是力图界定行政首长的责任边界，同时也可以明确政府的责任，划出一些不该政府担负的责任。
就位：打造责任政府
一般说来，重庆行政问责创新的积极意义明显：其一，增强了领导干部的工作责任心；其二，有利于“一把手”主动加强对部下的监督，主动要求下级一丝不苟地尽职尽责，因为产生了问题，到头可能会兴师问罪到自己头上；其三，促进整个社会包括行政机构从上至下依法执政的理念的到位。
那么，这种创新有没有副作用呢？答案是肯定的。看上去无限的追责会使官员们感觉当官责任重大，在政策执行上会更加小心谨慎。这种小心有可能导致从消极角度想一些问题，即为了稳妥起见，该积极主动做的可能会缩手缩脚。而在现代问责制度下，官员乱作为要问责，不作为也要问责，如果无为而治，社会很正常，那么自然不会惹祸上身。但是如果不作为造成了社会经济秩序混乱，或者造成了某些后果产生，同样也会追究。问责制像一把达摩克里斯剑悬在脑袋上，随时有可能掉下来，导致官员在应急决策中心态紧张，从而有可能影响官员的心理健康乃至自杀行为。福建省福鼎市质量技术监督局局长翁华铭由于当地发生“劣质奶粉”事件被责令停职检查后，在单位办公室里上吊自杀。据其家属说，他之所以自杀，是因为“劣质奶粉”事件发生后，社会舆论压力太大。从这种意义上说，关注问责风暴中的官员自杀问题与其说是在关注某一官员个体，倒不如说实际上也是在关注整个公务员群体自身。
到位：在向庸官问责中凸显出好官能官
在中国，以往公务员只要不贪污、不受贿、不违法犯罪就不会出问题，也就是说一名官员只要不犯错误，政绩平平，庸庸碌碌，浑浑噩噩，不求有功，但求无过，也不能把他怎样。而现在中国政府在加大惩治腐败官员力度的同时，开始把问责的目标指向被群众称为“混事官”、“平庸官”的领导干部。浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，意味着问责“庸官”已经有法可依。30种影响机关工作效能的行为，将依《办法》追究责任。这30种行为分布在机关日常工作、制度建设与内部管理、行政许可、行政征收、行政执法等五个方面，基本上涵盖了机关效能的各个方面。《办法》适用于全省各级党委、人大、行政、审判、检察六大机关，及其所属的工作部门和机构，还有经授权、委托具有公共事务管理职能的组织及其工作人员。浙江省已有2390名政府官员受到告诫、警告和记过等处分，其中还有94人被待岗处理或辞退。他们被处分的理由并不是贪污腐败，而是因为在工作时间上网聊天、炒股、玩电脑游戏，或者擅离岗位、办事拖拉等。庸官其实是另一种贪官，向庸官开刀，追究庸官的效能责任，目的就是要淘出好官、能官，从而为构建长效机制和推进政府效能与执政能力建设提供制度保证。
不越位：“同体问责制”与“异体问责制”并举
由重庆市市长启动的问责属于同体问责，即行政系统对其行政干部的问责，或者执政党系统对其党员干部的问责。但是，这种自上而下的问责是有局限性的，如果在上级需要承担连带责任的情况下，就难以保证问责结果的公正性，也很难确保问责制的制度化与正常化。这就需要在坚持“同体问责制”的同时，建立和完善“异体问责制”。从目前我国的现行制度安排来看，各级人大及其常委会是权力机关和立法机关，启动各级人大及其常委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径，而且也符合国际惯例，例如英国实行责任内阁制，部长向议会负责，由议会对政务官进行问责。在我国，行政首长担任的是政府部门的领导职务，与西方的政务官角色相似，而人大与西方的议会角色相似，所以应当由人大及其常委会组成专门的调查委员会，展开独立的调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，然后全面启动质询、罢免等程序。对于党委系统的官员问责问题也可以通过推行党内民主，强化各级党代表大会的作用来加以解决。
[纵深]
构建和培育崭新的问责文化
“引咎辞职”在西方国家主要是在行政部门担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、多半是道义上、政治上的责任方式，即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的自我归责方式。所以这个责任的判断往往比法定的归责更加严格，也就是说这个“咎”，其实往往不一定构成法律上的责任。因而“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员，要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯做法。引咎辞职是官员主动的行为，其运作逻辑是“请求———批准”，不是法律意义或纪律意义的惩戒，因此不适用法律责任或纪律责任的“追究”程序。它不是制裁的替代品，更不是逃避制裁的避难所。因此，从官员到百姓应当对于引咎辞职有一个更加正确的态度，由此形成一种崭新的问责文化。
提示与问题：
1.从现代公共行政改革的取向看，有限政府与行政问责制有没有矛盾？
2.行政问责最终是否应该由市长来启动？这种由市长主导的问责方式能否有效地分解执政职责？上级对下级的问责监督是不是天经地义？设想一下，如果上级本身存在玩忽职守，那么这种责任该如何问讯？
3.重庆行政问责制有没有副作用？存不存在制度上的缺陷？如果存在，那么有没有更理想的方式保证行政官员的责任落实？
4.如何遵循问责制的内在运作逻辑，构建和培育崭新的问责文化？