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改革开放后我国社会主义市场经济持续发展，国家经济实力增强，社会经济发展进入全新形势当中，但在此过程中也涌现出一些问题，其中地方政府债务问题引起了国内外的广泛关注与讨论。地方政府债务涵盖了政府必须偿还、具有偿还义务、救助责任以及违规担保引起的债务，近年来我国地方政府债务规模不断扩大，政府财政负担加重，而这不仅会对该地区内经济发展造成干扰，同时对于我国宏观经济环境的发展也造成了负面的影响。在此背景下，围绕地方政府债务问题展开研究是十分必要的，而这对于强化政府管理，促进经济稳定发展具有重要的意义。
一、新形势下地方政府债务问题
（一）债务规模
我国地方政府的债务规模呈现出逐年递增的局面。据相关调查数据显示，我国到2016年年底的地方政府债务总额已经超过15万亿元以上，包括专项债务5.5万亿元，同比增长超过0.6%；一般债务将近9.8万亿，同比增长接近5.7%。对相关数据进行计算与推测后发现，经过2017年的增长后，我国地方政府债务将会超过18万亿元，甚至于接近19万亿元，且其中并不包含或有债务。同时应当引起注意的是，根据国务院2015年的相关规定，地方政府债务所计算的仅包括一级政府发行的债务，实际上地方政府的债务额度会更高，债务规模更大，而这也显示出新形势下地方政府债务问题的严峻性。
（二）债务特征
我国地方政府债务具有其显著特征，并且与其他国家地方政府债务情况有着较大区别，尤其是与西方主权债务之间存在较大的差异性，是我国改革开放环境下所特有的，主要从几个方面展现。首先，举债集中性。从2008年开始，政府举债行为进入高峰期，同时债务期限设置不合理，这意味着各地政府债务的偿还时间可能会集中在同一个阶段当中，进而增加中央政府转移支付难度，甚至出现违约现象，偿债压力巨大。其次，举债形式多样性。地方政府债务主要来源为银行信贷，长期以来银行信贷在地方政府债款中的占比均达到一半以上，甚至更高；此外债券、建设-移交形式的举债也占据较大比例，而举债形式多样化增加了政府债务管理的难度与复杂性。
（三）负面影响
地方政府债务问题产生了较大的负面影响。第一，不利于政府树立正面形象。政府向银行等金融机构筹资所依赖的是国家形象与信誉，一旦款项到期后地方政府无法按时还清贷款，或者出现拖欠银行贷款的行为，而这一方面不利于我国信用机制的建立，起到了不良示范作用，另一方地方政府的不当行为使得国家形象受损，社会效益较差。第二，不利于金融行业的发展。地方政府债务的主要来源为商业银行，如果政府未能按期还款，则银行面临着较大的风险，从而引起银行不良贷款率升高，经济利润下跌，而这会对整个金融系统产生较为负面的影响。在这一情况下，进一步对我国宏观经济的产生干扰，货币、财政政策的实施也受到影响。
二、地方政府债务问题形成原因
新形势下我国地方政府债务问题的形成受到多种原因的影响。第一，体制因素。改革开发后，在经济发展需求的驱动下，地方政府在投资建设项目过程中出现较大资金缺口，尤其是分税制度、财政包干制度推行后，政府财政收入缩减，而借款便成为地方政府解决问题的办法。第二，政策因素。2008经济危机下，国家选择以金融救市的途径发展实体经济，这就使得地方政府加大投资力度，而地方政府投入资金的来源主要为借贷。第三，经济因素。债务的产生与经济之间有着必然的关联性，近年来我国经济发展不仅受到全球范围金融危机的影响，同时改革开放以来我国经济发展过程中也存有历史遗留问题；中央政府发行国债，其中很大一部分资金转向地方政府，规定地方政府利用资金进行地方建设，这也正是地方政府债务的早期来源；近年来地方政府盲目追求GDP，追求面子工程，很多投资项目收不抵支，资金产生缺口，最终形成债务。第四，监管因素。地方官员在其任期内大量举债，将投资项目转为个人履历，并不关心在其任期结束后是否能够还清账款，而这一过程并没有进行监管，这一行为也未有处罚措施进行约束。
三、新形勢下地方政府债务问题化解措施
（一）加快新形势下的财税制度改革
新形势下地方政府债务问题的化解需要加快财税制度改革。第一，地方政府承担着基础设施建设重任，财政支出较高，承担责任较大，在新形势下，应当明确划分中央政府、地方政府之间的财权、事权以及收支，建立完善的财政制度，确保地方政府的收入与支出保持平衡。第二，在分税制度推行后，主要税种基本均纳入到中央政府范畴下，而地方政府的占比相对较小，针对这一情况应当推行改革制度，实施专项补贴、返还税金等优惠政策，同时完善税制结构，尽量增加地方政府的财政收入，避免出现资金缺口。第三，建立完善的政府转移支付机制，确保地方政府与中央政府之间财政收入有效调节，凸显出一般性转移支付的价值，并且调整一般支付、专项支付两者之间的合理比例，同时对专项支付进行监管。
（二）尽快适应新形势下政府角色转换
地方政府应当尽快适应新形势下政府角色的转换。第一，政府简政放权，缩减行政审批事项，充分调动市场的作用机制进行资源合理配置，在市场经济环境下只有把握政府、市场之间的关系，并且放权、管理有机结合，事前、事后及时审批，从而才能够保证达到预期效果。第二，树立全新理念，创新发展方式。“主官”的粗放发展重视官员个人的政绩工程，产生了一定程度的资源浪费。针对这一情况，应关注市场经济环境下的产业升级，通过提高效率、质量来代替数量上的增长，优化资源配置，提高生产效率。第三，实施成果转化机制。技术的创新与发展是拉动经济发展要素，地方政府应当加大对于技术研发项目的资金投入占比，尤其是要对应用研究、试验研究以及基础研究提供支持，进而才能够创造出更大的经济效益。
（三）创建新形势下的风险应对机制
新形势下地方政府债务问题的解决应当要创建风险应对机制，才能及时察觉债务所潜在的危机，并将可能导致的不良后果缩减到最低。第一，对地方政府举债行为加大约束监管的力度与强度，切断融资平台与地方政府之间的关联，促使有偿还条件的融资平台积极展开市场化改革。同时，地方政府有权进行适当的举债，但应当加大监督管理力度；在各城市地区基础建设过程中，鼓励社会资本、公益资金的进入，如大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式等，分担地方政府的财政压力。第二，对存量债务进行定期检测。根据国内实际情况，设置若干个层次的风险标准，在债务问题触及到相应等级的风险标准后，启动相应的解决方案，建立风险预警制度。同时针对债务风险系数较高的情况，应当加大对政府的督促力度，促使地方政府尽快采取措施降低风险；针对风险系数相对中、下的情况，需对其进行全程化跟踪，持续监管问题的解决情况。第三，设置债务违约应急资金。一旦地方政府债务危机进入高风险阶段，中央政府应当对其引起重视，并且依照实际情况配备债务应急资金，在必要的情况下利用应急资金来解决问题。同时，推行地方账务债务考核机制，建立完整的评价机制，对地方关于任期内不规范举债行为进行监管与约束，尤其是要针对这一行为进行严厉的处罚，引起地方政府的重视程度。
四、结语
综上所述，近年来我国社会经济获取了稳定发展，政府财政收入增加，但在此过程中应当引起注意的是，地方政府债务问题日渐严重，损害了政府形象，对于金融行业以及宏观经济的发展均产生了负面影响。地方政府负债问题的产生与多方面因素有关，其中主要包括体制因素、政策因素、经济因素以及监管因素等，而为了解决这些问题，应当加快新形势下的财税制度改革，尽快适应新形势下政府角色转换，创建新形势下的风险应对机制，同时加强监督与管理等，通过这样的方式有助于地方政府债务问题的解决。（作者单位为杭州市发展规划和体制改革研究院（杭州市投资项目评审中心） ）
一、新形势下地方政府债务问题
（一）债务规模
我国地方政府的债务规模呈现出逐年递增的局面。据相关调查数据显示，我国到2016年年底的地方政府债务总额已经超过15万亿元以上，包括专项债务5.5万亿元，同比增长超过0.6%；一般债务将近9.8万亿，同比增长接近5.7%。对相关数据进行计算与推测后发现，经过2017年的增长后，我国地方政府债务将会超过18万亿元，甚至于接近19万亿元，且其中并不包含或有债务。同时应当引起注意的是，根据国务院2015年的相关规定，地方政府债务所计算的仅包括一级政府发行的债务，实际上地方政府的债务额度会更高，债务规模更大，而这也显示出新形势下地方政府债务问题的严峻性。
（二）债务特征
我国地方政府债务具有其显著特征，并且与其他国家地方政府债务情况有着较大区别，尤其是与西方主权债务之间存在较大的差异性，是我国改革开放环境下所特有的，主要从几个方面展现。首先，举债集中性。从2008年开始，政府举债行为进入高峰期，同时债务期限设置不合理，这意味着各地政府债务的偿还时间可能会集中在同一个阶段当中，进而增加中央政府转移支付难度，甚至出现违约现象，偿债压力巨大。其次，举债形式多样性。地方政府债务主要来源为银行信贷，长期以来银行信贷在地方政府债款中的占比均达到一半以上，甚至更高；此外债券、建设-移交形式的举债也占据较大比例，而举债形式多样化增加了政府债务管理的难度与复杂性。
（三）负面影响
地方政府债务问题产生了较大的负面影响。第一，不利于政府树立正面形象。政府向银行等金融机构筹资所依赖的是国家形象与信誉，一旦款项到期后地方政府无法按时还清贷款，或者出现拖欠银行贷款的行为，而这一方面不利于我国信用机制的建立，起到了不良示范作用，另一方地方政府的不当行为使得国家形象受损，社会效益较差。第二，不利于金融行业的发展。地方政府债务的主要来源为商业银行，如果政府未能按期还款，则银行面临着较大的风险，从而引起银行不良贷款率升高，经济利润下跌，而这会对整个金融系统产生较为负面的影响。在这一情况下，进一步对我国宏观经济的产生干扰，货币、财政政策的实施也受到影响。
二、地方政府债务问题形成原因
新形势下我国地方政府债务问题的形成受到多种原因的影响。第一，体制因素。改革开发后，在经济发展需求的驱动下，地方政府在投资建设项目过程中出现较大资金缺口，尤其是分税制度、财政包干制度推行后，政府财政收入缩减，而借款便成为地方政府解决问题的办法。第二，政策因素。2008经济危机下，国家选择以金融救市的途径发展实体经济，这就使得地方政府加大投资力度，而地方政府投入资金的来源主要为借贷。第三，经济因素。债务的产生与经济之间有着必然的关联性，近年来我国经济发展不仅受到全球范围金融危机的影响，同时改革开放以来我国经济发展过程中也存有历史遗留问题；中央政府发行国债，其中很大一部分资金转向地方政府，规定地方政府利用资金进行地方建设，这也正是地方政府债务的早期来源；近年来地方政府盲目追求GDP，追求面子工程，很多投资项目收不抵支，资金产生缺口，最终形成债务。第四，监管因素。地方官员在其任期内大量举债，将投资项目转为个人履历，并不关心在其任期结束后是否能够还清账款，而这一过程并没有进行监管，这一行为也未有处罚措施进行约束。
三、新形勢下地方政府债务问题化解措施
（一）加快新形势下的财税制度改革
新形势下地方政府债务问题的化解需要加快财税制度改革。第一，地方政府承担着基础设施建设重任，财政支出较高，承担责任较大，在新形势下，应当明确划分中央政府、地方政府之间的财权、事权以及收支，建立完善的财政制度，确保地方政府的收入与支出保持平衡。第二，在分税制度推行后，主要税种基本均纳入到中央政府范畴下，而地方政府的占比相对较小，针对这一情况应当推行改革制度，实施专项补贴、返还税金等优惠政策，同时完善税制结构，尽量增加地方政府的财政收入，避免出现资金缺口。第三，建立完善的政府转移支付机制，确保地方政府与中央政府之间财政收入有效调节，凸显出一般性转移支付的价值，并且调整一般支付、专项支付两者之间的合理比例，同时对专项支付进行监管。
（二）尽快适应新形势下政府角色转换
地方政府应当尽快适应新形势下政府角色的转换。第一，政府简政放权，缩减行政审批事项，充分调动市场的作用机制进行资源合理配置，在市场经济环境下只有把握政府、市场之间的关系，并且放权、管理有机结合，事前、事后及时审批，从而才能够保证达到预期效果。第二，树立全新理念，创新发展方式。“主官”的粗放发展重视官员个人的政绩工程，产生了一定程度的资源浪费。针对这一情况，应关注市场经济环境下的产业升级，通过提高效率、质量来代替数量上的增长，优化资源配置，提高生产效率。第三，实施成果转化机制。技术的创新与发展是拉动经济发展要素，地方政府应当加大对于技术研发项目的资金投入占比，尤其是要对应用研究、试验研究以及基础研究提供支持，进而才能够创造出更大的经济效益。
（三）创建新形势下的风险应对机制
新形势下地方政府债务问题的解决应当要创建风险应对机制，才能及时察觉债务所潜在的危机，并将可能导致的不良后果缩减到最低。第一，对地方政府举债行为加大约束监管的力度与强度，切断融资平台与地方政府之间的关联，促使有偿还条件的融资平台积极展开市场化改革。同时，地方政府有权进行适当的举债，但应当加大监督管理力度；在各城市地区基础建设过程中，鼓励社会资本、公益资金的进入，如大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式等，分担地方政府的财政压力。第二，对存量债务进行定期检测。根据国内实际情况，设置若干个层次的风险标准，在债务问题触及到相应等级的风险标准后，启动相应的解决方案，建立风险预警制度。同时针对债务风险系数较高的情况，应当加大对政府的督促力度，促使地方政府尽快采取措施降低风险；针对风险系数相对中、下的情况，需对其进行全程化跟踪，持续监管问题的解决情况。第三，设置债务违约应急资金。一旦地方政府债务危机进入高风险阶段，中央政府应当对其引起重视，并且依照实际情况配备债务应急资金，在必要的情况下利用应急资金来解决问题。同时，推行地方账务债务考核机制，建立完整的评价机制，对地方关于任期内不规范举债行为进行监管与约束，尤其是要针对这一行为进行严厉的处罚，引起地方政府的重视程度。
四、结语
综上所述，近年来我国社会经济获取了稳定发展，政府财政收入增加，但在此过程中应当引起注意的是，地方政府债务问题日渐严重，损害了政府形象，对于金融行业以及宏观经济的发展均产生了负面影响。地方政府负债问题的产生与多方面因素有关，其中主要包括体制因素、政策因素、经济因素以及监管因素等，而为了解决这些问题，应当加快新形势下的财税制度改革，尽快适应新形势下政府角色转换，创建新形势下的风险应对机制，同时加强监督与管理等，通过这样的方式有助于地方政府债务问题的解决。（作者单位为杭州市发展规划和体制改革研究院（杭州市投资项目评审中心） ）