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[中国分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2011)01－0152－01
近年来，各地纷纷开展以农村土地经营权为抵押的信贷模式，这改变了金融服务方式，激活了土地潜能，促进了农民增收、农业增效、农村发展，有效破解了长期以来困扰农民因抵押物不足而贷款难的问题；促进了农村土地的流转和规模化经营进程。本文以齐齐哈尔市依安县开办农村土地经营权抵押为例，探索在广大农村推行土地经营权抵押贷款的可行性和信贷品种设计。
一、农村土地经营权抵押贷款案例
齐齐哈尔市位于松嫩平原西部，是农业大市，全国重点商品粮基地。2009年，齐齐哈尔市粮食总产达到165.7亿斤，全年粮食总产量占全省的19％，增量占到全省的46％。2010年1月，所辖依安县被确定为黑龙江6个试点地之一。目前，依安国民村镇银行已办理土地经营权抵押贷款17笔，金额350万元。
(一)明确农村土地承包经营权抵押条件和范围。一是农村土地承包经营权必须是合法流转取得或通过招标、拍卖和公开协商等其他合法方式取得，并拥有具备法律效力的权属证明材料；二是土地承包经营权产权关系清晰，承包经营租赁协议和手续符合国家法规政策，还应经县工商部门注册登记；三是抵押期限为《农村土地承包法》规定的承包期以内，同时抵押人取得的土地承包经营权期限应为3年(含3年)以上。
(二)明确具体业务办理相关环节。对审核部门、贷款期限、价值认定方式对抵押物监管与处置进行明确，特别是在抵押物转让措施，贷款用途等方面进行了细化和补充。根据依安县实际情况，此项贷款除用于农业生产、农机购置、农业开发外，还增加了农民生活消费一项，以加大对农民支持力度，选择了人地矛盾较少、农村土地承包经营权证已发放的乡镇、村屯进行试点，从土地入股成立的农民专业合作社入手，率先开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。
(三)合理确定土地抵押价值严格进行风险防控。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定。认定的一般原则为，土地承包经营权抵押价值＝年租地平均租金×经营期限＋土地农作净收益。试点县依安每亩耕地价值认定为：200(县均租金)×3＋210(县均产量)×1.96(均价)－40(种子费)－5(农药费)－50(化肥费)－64(机耕费)－200(县均租金)＝652.6元。贷款需出具由所在乡(镇)村里的《土地经营情况证明书》，贷款形式由借贷双方约定，目前，执行利率9.558‰，结息方式利随本清。
从依安贷款发放情况看，农村土地承包经营权抵押贷款呈现以下特点：一是贷款以短期为主。土地经营期限为三年以上(含三年)，土地经营权抵押贷款以短期为主，期限一年。二是借款用途为用于种植前期投入(购种子、农药、化肥等)居多。三是土地抵押为转包和出租的居多。
二、土地经营权抵押存在的主要问题
(一)土地流转的规范问题。土地流转模式与土地经营权抵押有着密切联系，并对其产生重要影响。目前，齐齐哈尔市土地规模经营以三种模式居多。一是联合经营体制模式，由农户自行组织(家庭、亲属等之间的联合)将农户分散经营的土地通过置换方式达到集中连片形成规模，采取统种统管分收或统种分管分收等经营方式；二是大户经营体制模式，这种体制主要指种田能手、科技户或有一定经济实力的自然人，以租赁、承包形式把土地经营权转入过来；三是股份合作经营体制模式，这种体制是由种植业合作社、农机合作社，专业协会等农村各类合作经济组织以及自然人吸纳农户自愿将土地承包经营权入股，实行股份合作统一经营。在土地流转过程中，齐齐哈尔市主要以转包和出租的为主，流转形式比较单一，流转程序和手续不够规范。在现实中，有些农户采用口头协议的方式或是只是签订了简单的书面合同，没有经过必要的程序也没有通过相关部门的许可，农户间私下交易比较盛行，合同条款的公平、完整、规范等也较欠缺。
(二)法律支持问题。目前，农村土地经营权抵押贷款已经突破法律禁区。由于我国土地的公有性质及土地承包经营权对于保障农民生活的特殊意义，我国的相关立法采取了严格限制的态度。显然，现行法律对家庭承包获得的土地承包经营权和流转所得的土地承包经营权进行抵押持否定态度。因此，土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。从法律层面上看，《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。我国《物权法》明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这说明开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务没有得到法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。
(三)经营权抵押银行处置难问题。试点县依安规定如出现贷款偿还风险，贷款行有权根据乡经管站出具耕地经营权抵押登记证及相关手续，对抵押耕地的经营权进行流转，所得收益用来偿还贷款本息。若发生抵押处置，将会导致：一是农村土地价值评估困难，无法定或统一的标准可依。由于乡镇一级没有资产评估机构，县城的资产评估机构也健全，一般多是市级评估机构的派出机构，容易导致农村土地价值评估困难、费用高、时间长等问题。由于目前土地评估尚无法定或统一的标准可依，土地价值的界定存在一定的盲目性和随意性。二是流转市场不健全，抵押土地难变现。如前所述，土地流转市场不健全，流转手续不完善，流转行为不规范，一旦贷款逾期，贷款抵押物处置困难，双方权益难以得到法律保护。三是风险保障机制不完善，市场风险难把握。农业是高风险行业，农业抵御自然灾害的能力相对较弱。而现阶段，农村社会保障体系建设刚刚起步，功能尚不健全，农业保险业务仍未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。
三、对策与建议
(一)建章立制，规范运作。建议出台农村土地承包经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度。一是要进一步规范土地流转行为，体现土地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一致，签订流转合同，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理部门备案。二是土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期限不得超过第二轮土地承包期。三是应签订流转的合同，以合同的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。四是设立县、乡、村土地流转服务机构，推动土地流转尽快实现由自发到自觉、由无序到规范的转变。
(二)开展多样化贷款模式，土地经营权抵押贷款多样化。建议开展多样化贷款模式，如：一是“公司＋土地经营权抵押”，将农业产业化企业作为承贷主体，将其拥有的土地承包经营权作为抵押物，同时负连带责任；二是“基金担保＋土地经营权抵押”，设立行业基金，由基金担保和经营户的土地承包经营权抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约定比例分担；三是“五户联保＋土地经营权抵押”，将信用保证和拥有土地承包经营权抵押申请贷款。
(三)引入了保险、担保与信贷相结合的保险防范机制。完善农村土地经营权抵押贷款的风险防范措施。一是要引入农业保险，即保险公司对贷款大户进行农业保险，银行对参保的种植大户给予优惠的贷款利率；二是要引入农业担保公司，符合担保条件的龙头企业，为种植大户信用担保，政府将贷款贴息和部分土地激励作为担保费支付建立专门的贷款损失保障或补偿机制；三是探索与农村信用体系建设的联动机制。将拓宽抵押贷款与推进“信用村(镇)、信用户”的评定工作相结合，在贷款利率、抵押率设定上给予适当倾斜，发挥示范引导作用。同时，相关职能部门应做好定期跟踪检查，加强信贷风险防范监测管理。及时预警，对操作中出现的问题和困难应及时下发风险提示，在确保信贷资金安全基础上逐步加大支持力度，促进土地经营权抵押贷款业务健康稳健发展。
近年来，各地纷纷开展以农村土地经营权为抵押的信贷模式，这改变了金融服务方式，激活了土地潜能，促进了农民增收、农业增效、农村发展，有效破解了长期以来困扰农民因抵押物不足而贷款难的问题；促进了农村土地的流转和规模化经营进程。本文以齐齐哈尔市依安县开办农村土地经营权抵押为例，探索在广大农村推行土地经营权抵押贷款的可行性和信贷品种设计。
一、农村土地经营权抵押贷款案例
齐齐哈尔市位于松嫩平原西部，是农业大市，全国重点商品粮基地。2009年，齐齐哈尔市粮食总产达到165.7亿斤，全年粮食总产量占全省的19％，增量占到全省的46％。2010年1月，所辖依安县被确定为黑龙江6个试点地之一。目前，依安国民村镇银行已办理土地经营权抵押贷款17笔，金额350万元。
(一)明确农村土地承包经营权抵押条件和范围。一是农村土地承包经营权必须是合法流转取得或通过招标、拍卖和公开协商等其他合法方式取得，并拥有具备法律效力的权属证明材料；二是土地承包经营权产权关系清晰，承包经营租赁协议和手续符合国家法规政策，还应经县工商部门注册登记；三是抵押期限为《农村土地承包法》规定的承包期以内，同时抵押人取得的土地承包经营权期限应为3年(含3年)以上。
(二)明确具体业务办理相关环节。对审核部门、贷款期限、价值认定方式对抵押物监管与处置进行明确，特别是在抵押物转让措施，贷款用途等方面进行了细化和补充。根据依安县实际情况，此项贷款除用于农业生产、农机购置、农业开发外，还增加了农民生活消费一项，以加大对农民支持力度，选择了人地矛盾较少、农村土地承包经营权证已发放的乡镇、村屯进行试点，从土地入股成立的农民专业合作社入手，率先开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。
(三)合理确定土地抵押价值严格进行风险防控。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定。认定的一般原则为，土地承包经营权抵押价值＝年租地平均租金×经营期限＋土地农作净收益。试点县依安每亩耕地价值认定为：200(县均租金)×3＋210(县均产量)×1.96(均价)－40(种子费)－5(农药费)－50(化肥费)－64(机耕费)－200(县均租金)＝652.6元。贷款需出具由所在乡(镇)村里的《土地经营情况证明书》，贷款形式由借贷双方约定，目前，执行利率9.558‰，结息方式利随本清。
从依安贷款发放情况看，农村土地承包经营权抵押贷款呈现以下特点：一是贷款以短期为主。土地经营期限为三年以上(含三年)，土地经营权抵押贷款以短期为主，期限一年。二是借款用途为用于种植前期投入(购种子、农药、化肥等)居多。三是土地抵押为转包和出租的居多。
二、土地经营权抵押存在的主要问题
(一)土地流转的规范问题。土地流转模式与土地经营权抵押有着密切联系，并对其产生重要影响。目前，齐齐哈尔市土地规模经营以三种模式居多。一是联合经营体制模式，由农户自行组织(家庭、亲属等之间的联合)将农户分散经营的土地通过置换方式达到集中连片形成规模，采取统种统管分收或统种分管分收等经营方式；二是大户经营体制模式，这种体制主要指种田能手、科技户或有一定经济实力的自然人，以租赁、承包形式把土地经营权转入过来；三是股份合作经营体制模式，这种体制是由种植业合作社、农机合作社，专业协会等农村各类合作经济组织以及自然人吸纳农户自愿将土地承包经营权入股，实行股份合作统一经营。在土地流转过程中，齐齐哈尔市主要以转包和出租的为主，流转形式比较单一，流转程序和手续不够规范。在现实中，有些农户采用口头协议的方式或是只是签订了简单的书面合同，没有经过必要的程序也没有通过相关部门的许可，农户间私下交易比较盛行，合同条款的公平、完整、规范等也较欠缺。
(二)法律支持问题。目前，农村土地经营权抵押贷款已经突破法律禁区。由于我国土地的公有性质及土地承包经营权对于保障农民生活的特殊意义，我国的相关立法采取了严格限制的态度。显然，现行法律对家庭承包获得的土地承包经营权和流转所得的土地承包经营权进行抵押持否定态度。因此，土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。从法律层面上看，《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。我国《物权法》明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这说明开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务没有得到法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。
(三)经营权抵押银行处置难问题。试点县依安规定如出现贷款偿还风险，贷款行有权根据乡经管站出具耕地经营权抵押登记证及相关手续，对抵押耕地的经营权进行流转，所得收益用来偿还贷款本息。若发生抵押处置，将会导致：一是农村土地价值评估困难，无法定或统一的标准可依。由于乡镇一级没有资产评估机构，县城的资产评估机构也健全，一般多是市级评估机构的派出机构，容易导致农村土地价值评估困难、费用高、时间长等问题。由于目前土地评估尚无法定或统一的标准可依，土地价值的界定存在一定的盲目性和随意性。二是流转市场不健全，抵押土地难变现。如前所述，土地流转市场不健全，流转手续不完善，流转行为不规范，一旦贷款逾期，贷款抵押物处置困难，双方权益难以得到法律保护。三是风险保障机制不完善，市场风险难把握。农业是高风险行业，农业抵御自然灾害的能力相对较弱。而现阶段，农村社会保障体系建设刚刚起步，功能尚不健全，农业保险业务仍未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。
三、对策与建议
(一)建章立制，规范运作。建议出台农村土地承包经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度。一是要进一步规范土地流转行为，体现土地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一致，签订流转合同，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理部门备案。二是土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期限不得超过第二轮土地承包期。三是应签订流转的合同，以合同的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。四是设立县、乡、村土地流转服务机构，推动土地流转尽快实现由自发到自觉、由无序到规范的转变。
(二)开展多样化贷款模式，土地经营权抵押贷款多样化。建议开展多样化贷款模式，如：一是“公司＋土地经营权抵押”，将农业产业化企业作为承贷主体，将其拥有的土地承包经营权作为抵押物，同时负连带责任；二是“基金担保＋土地经营权抵押”，设立行业基金，由基金担保和经营户的土地承包经营权抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约定比例分担；三是“五户联保＋土地经营权抵押”，将信用保证和拥有土地承包经营权抵押申请贷款。
(三)引入了保险、担保与信贷相结合的保险防范机制。完善农村土地经营权抵押贷款的风险防范措施。一是要引入农业保险，即保险公司对贷款大户进行农业保险，银行对参保的种植大户给予优惠的贷款利率；二是要引入农业担保公司，符合担保条件的龙头企业，为种植大户信用担保，政府将贷款贴息和部分土地激励作为担保费支付建立专门的贷款损失保障或补偿机制；三是探索与农村信用体系建设的联动机制。将拓宽抵押贷款与推进“信用村(镇)、信用户”的评定工作相结合，在贷款利率、抵押率设定上给予适当倾斜，发挥示范引导作用。同时，相关职能部门应做好定期跟踪检查，加强信贷风险防范监测管理。及时预警，对操作中出现的问题和困难应及时下发风险提示，在确保信贷资金安全基础上逐步加大支持力度，促进土地经营权抵押贷款业务健康稳健发展。