论文部分内容阅读
党的十八届四中全会从全面推进依法治国的高度，首次将审计监督纳入党和国家监督体系，明确了国家审计的重要地位，并提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。国务院《关于加强审计工作的意见》对审计全覆盖作了更为制度化的规定。新形势下，国家审计被赋予了新的定位和要求，理解审计监督全覆盖的含义并结合实际探索有效的实施路径是推动国家审计转型升级、切实履行监督职能的重点和难点。
一、国家审计全覆盖制约因素分析
（一）审计力量有限，制约了审计全覆盖的实现。随着审计事业的不断发展，对审计人员能力素质等方面的要求也不断提高，审计人员无论在业务能力方面还是沟通技巧方面都需要具有较高的水平，同时还需要有包括财会、审计、法律等方面较为全面的知识结构。除此之外，伴随着计算机技术的广泛应用，被审计单位信息化水平的不断提升，要求审计人员还应具备较高的计算机应用能力。这就决定了审计人才的培养是需要经历一个漫长的过程，目前在我国各级审计机关中审计力量薄弱是一个普遍问题。同时国家审计队伍中总体计算机技术力量还较为薄弱，在对信息化程度较高的审计对象审计中，需要涉及大量数据，有些甚至是海量数据，而紧靠传统审计方法很难完成审计任务，必须要采用计算机审计，通过在大数据中筛选，锁定疑点，发现线索。大数据时代下的审计更需要掌握计算机技术、网络技术、数据库技术和审计知识能力的复合型人才，而目前审计队伍对数据仓库、数据集市和数据挖掘等技术掌握的人才还较为缺乏。同时目前的国家审计项目开展中，其他审计力量没有很好地发挥作用。国家审计同社会审计、内部审计之间没有很好的协调配合，审计机关中没有最大限度整合内部项目资源和人力资源，这些都影响到国家审计监督全覆盖目标的实现。
（二）审计监督的对象众多，工作量大。《关于实行审计全覆盖的实施意见》要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。还要求充分发挥审计监督作用，通过审计全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。审计机关审计力量有限，每年可以完成的审计项目是一定的，在保证完成关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计的情况下，再开展其他审计的审计力量就非常有限了，如果再保证对重点部门、单位每年审計的情况下，审计机关很难再抽出人力对其他审计对象进行审计，这就使得在有限的人力情况下很难确保国家审计监督达到不留盲区和死角的全覆盖。
（三）审计信息资源不足制约了审计效率。审计中要完成好审计任务必须依赖大量的信息资源，既包括相关法律法规制度规定，也包括一些如财政、工商、税收、其他相关监管等外部信息，目前审计机关虽然建立了相关法规库，但内容还不够全面，大量的信息需要靠审计人员通过网络搜索，同时审计机关同财政、工商、税收、其他相关政府部门没有有效的信息资源共享，不能充分利用外部信息资源成果，这些都制约了审计效率的提高。如在对银行审计中，借款人的信息主要还是根据借款资料反映，如果能够掌握相关工商、税务以及行业监管部门相关信息将会极大的提高审计效率，便于审计及时发现疑点线索，而目前这些信息都只能依靠审计人员通过互联网搜索和被审计单位配合提供相关资料。
（四）审计手段有限、相关法律体系建设滞后制约了审计的深度和广度。审计监督“全覆盖”不能是简单的数量覆盖，不是走马观花，更要求在审计深度和广度上下功夫，要确保对每个项目都能够做到审深、审透。但目前审计中审计手段有限，审计资料还是主要依靠被审计单位提供，审计工作的开展与被审计单位配合程度有很大关系，例如笔者从事的金融审计工作中，很多单位将业务拓展等费用不再以票据报销的方式列支，而是以工资的形式直接发放给营销员、客户经理个人账户，在这种情况下，如果当事人不能积极配合说明资金使用情况的话，对这些费用支出真实性、合规性的审计将非常困难，因此加强审计“监督全覆盖”需要不断提高被审计单位依法接受审计的意识和配合审计工作的主动性。另外按照审计监督“全覆盖”的要求，审计监督的覆盖面逐渐要向生态、环保、自然资源等领域延伸，但目前相关法规还没有及时的建立和完善，致使对这些新领域在开展审计工作时出现无法可依的局面。
二、开展国家审计监督全覆盖的建议
（一）整合审计资源，注重人才培养。合理利用多方审计力量，对审计项目资源和人力资源有效整合，充分发挥各自优势，形成审计合力。一是随着省以下地方审计机关人财物管理改革，由省厅统一制定全省审计任务，按照全省一盘棋的思路对审计项目统筹管理，避免重复审计。二是实施全省上下协同作战，形成地方审计资源合力。随着经济社会的不断发展，审计的要求和业务也日趋复杂，往往会涉及到多个专业，紧紧依靠单一的处室难以很好的完成审计业务，同时按照审计“全覆盖”要求，揭示体制、机制方面以及经济社会运行全局性、系统性的问题，就需要充分整合各处室、各地方审计机关的审计力量，通过制定统一的工作方案、设定统一的审计目标、实施统一的质量控制管理，整合地方审计机关资源，合理调配各级审计人员，实施全省上下协同作战，形成地方审计资源合力，提高审计效率，并从宏观和整体上对审计成果进行提炼，确保审计效用最大化。如在全国地方性政府债务审计中，各地方审计机关按照统一方案和目标协同作战，取得了较好的审计效果。三是注重复合型审计人才的培养和锻炼，审计归根结底还是需要人力去完成，审计人员的知识、水平、能力直接影响到了审计的最终成果，要建立全省审计人才库，制定一定的激励措施，调动审计人员学习的积极性和主动性，加强审计队伍的传帮带，促进审计人员知识、水平、能力的不断提升，同时还要注重发挥内部审计作用，要能够有效利用内部审计的成果，促进审计效率的提升。 （二）突出审计重点，做到有的放矢。审计监督的对象多，工作量大，要实现审计在质和量上“全覆盖”就必须要明确审计重点，有的放矢，使有限的审计资源能够直击影响公共利益最大化和国有资产、国有资源配置最优化以及评价领导干部经济责任履行情况的主要环节，提高审计效率和审计监督的影响力。要做到突出重点、有的放矢，笔者认为一是可以通过开展管辖范围内的审计对象摸底调查工作，摸清审计对象底数，充分掌握审计对象的发展、变动情况，明确审计对象的审计重点和风险隐患，摸清公共资金、国有资产和国有资源的管理领域内审计监督的盲区，这样既能为审计项目计划安排提供思路，同时也有利于审计机关更好的贯彻审计“全覆盖”要求。二是在充分调查研究的基础上，围绕审计“全覆盖”要求，按照有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计工作，对管理和使用公共资金、国有资产、国有资源的重点单位安排专项审计，对非重点单位可以采取自查和抽查相結合的方式进行动态监督，同时结合科学、合理的审计频率对专项审计对象进行动态调整。三是对关系国民经济发展，民生问题和社会稳定的重点领域要紧密关注，确保审计监督在维护国家财政资金收支的真实性、合法性、效益性以及促进国家相关政策措施落实中的重要作用。
（三）加强信息化建设，提高审计效率。随着大数据时代的到来，能否及时掌握相关数据信息将直接影响到审计工作的开展和审计效率的提高，因此要贯彻审计监督“全覆盖”就必须高度重视审计信息化建设。一方面政府应主导建立起能够实现审计、财政、工商、税收以及其他相关政府部门信息共享的数据信息系统，使相关信息资源能够在部门间及时传递，使政府各部门能够有效利用外部信息资源成果提高工作效率。另一方面审计机关要加强自身信息化建设和应用，通过建立省级审计数据系统，实现各级审计机关内部资源和成果共享，审计机关与审计现场信息资源共享；要借鉴社保和地税联网审计的经验，进一步拓展联网审计的广度，利用先进的计算机技术对被审计对象进行动态实时监测，实现“全覆盖”。
（四）注重审计方法的创新和审计经验的总结。按照刘家义审计长提出的“全覆盖要有深度、有重点、有步骤、有成效”要求，审计部门必须要增强自身能力，通过对审计方法的不断创新和审计经验的充分总结，实现审计监督“全覆盖”。一是要充分运用数字化审计方式，建立行业大数据综合分析平台，使审计不再局限于传统的地毯式查账方式，而是通过分析平台对审计对象的数据归集、分析、研究和提炼后的精准发力，以陕西省审计厅建立的农信社审计分析平台为例，通过对全省农信社数据的充分分析、研究，再有的放矢派出审计组进行问题核查，既提高了工作效率也能在宏观层面反映出全省农信社经营管理中存在的普遍性突出问题。二是审计中要加强对审计方法和经验的探索和总结，建立起一套经验总结的工作机制，特别是对审计发现的一些新的违法违规情况、审计中运用较为有效的新的审计方法、对大型国有集团公司审计方法和经验进行及时、充分的总结、分析、提炼，形成类似于案例库的题库，通过这样的积累、创新、再积累、再创新的滚动方式，案例库的内容将为审计人员的拓宽审计视野和审计思路、提高审计效率和审计针对性提供强大的支持，有利于审计发现问题的查深查透，形成更多的市计成果。
一、国家审计全覆盖制约因素分析
（一）审计力量有限，制约了审计全覆盖的实现。随着审计事业的不断发展，对审计人员能力素质等方面的要求也不断提高，审计人员无论在业务能力方面还是沟通技巧方面都需要具有较高的水平，同时还需要有包括财会、审计、法律等方面较为全面的知识结构。除此之外，伴随着计算机技术的广泛应用，被审计单位信息化水平的不断提升，要求审计人员还应具备较高的计算机应用能力。这就决定了审计人才的培养是需要经历一个漫长的过程，目前在我国各级审计机关中审计力量薄弱是一个普遍问题。同时国家审计队伍中总体计算机技术力量还较为薄弱，在对信息化程度较高的审计对象审计中，需要涉及大量数据，有些甚至是海量数据，而紧靠传统审计方法很难完成审计任务，必须要采用计算机审计，通过在大数据中筛选，锁定疑点，发现线索。大数据时代下的审计更需要掌握计算机技术、网络技术、数据库技术和审计知识能力的复合型人才，而目前审计队伍对数据仓库、数据集市和数据挖掘等技术掌握的人才还较为缺乏。同时目前的国家审计项目开展中，其他审计力量没有很好地发挥作用。国家审计同社会审计、内部审计之间没有很好的协调配合，审计机关中没有最大限度整合内部项目资源和人力资源，这些都影响到国家审计监督全覆盖目标的实现。
（二）审计监督的对象众多，工作量大。《关于实行审计全覆盖的实施意见》要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。还要求充分发挥审计监督作用，通过审计全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。审计机关审计力量有限，每年可以完成的审计项目是一定的，在保证完成关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计的情况下，再开展其他审计的审计力量就非常有限了，如果再保证对重点部门、单位每年审計的情况下，审计机关很难再抽出人力对其他审计对象进行审计，这就使得在有限的人力情况下很难确保国家审计监督达到不留盲区和死角的全覆盖。
（三）审计信息资源不足制约了审计效率。审计中要完成好审计任务必须依赖大量的信息资源，既包括相关法律法规制度规定，也包括一些如财政、工商、税收、其他相关监管等外部信息，目前审计机关虽然建立了相关法规库，但内容还不够全面，大量的信息需要靠审计人员通过网络搜索，同时审计机关同财政、工商、税收、其他相关政府部门没有有效的信息资源共享，不能充分利用外部信息资源成果，这些都制约了审计效率的提高。如在对银行审计中，借款人的信息主要还是根据借款资料反映，如果能够掌握相关工商、税务以及行业监管部门相关信息将会极大的提高审计效率，便于审计及时发现疑点线索，而目前这些信息都只能依靠审计人员通过互联网搜索和被审计单位配合提供相关资料。
（四）审计手段有限、相关法律体系建设滞后制约了审计的深度和广度。审计监督“全覆盖”不能是简单的数量覆盖，不是走马观花，更要求在审计深度和广度上下功夫，要确保对每个项目都能够做到审深、审透。但目前审计中审计手段有限，审计资料还是主要依靠被审计单位提供，审计工作的开展与被审计单位配合程度有很大关系，例如笔者从事的金融审计工作中，很多单位将业务拓展等费用不再以票据报销的方式列支，而是以工资的形式直接发放给营销员、客户经理个人账户，在这种情况下，如果当事人不能积极配合说明资金使用情况的话，对这些费用支出真实性、合规性的审计将非常困难，因此加强审计“监督全覆盖”需要不断提高被审计单位依法接受审计的意识和配合审计工作的主动性。另外按照审计监督“全覆盖”的要求，审计监督的覆盖面逐渐要向生态、环保、自然资源等领域延伸，但目前相关法规还没有及时的建立和完善，致使对这些新领域在开展审计工作时出现无法可依的局面。
二、开展国家审计监督全覆盖的建议
（一）整合审计资源，注重人才培养。合理利用多方审计力量，对审计项目资源和人力资源有效整合，充分发挥各自优势，形成审计合力。一是随着省以下地方审计机关人财物管理改革，由省厅统一制定全省审计任务，按照全省一盘棋的思路对审计项目统筹管理，避免重复审计。二是实施全省上下协同作战，形成地方审计资源合力。随着经济社会的不断发展，审计的要求和业务也日趋复杂，往往会涉及到多个专业，紧紧依靠单一的处室难以很好的完成审计业务，同时按照审计“全覆盖”要求，揭示体制、机制方面以及经济社会运行全局性、系统性的问题，就需要充分整合各处室、各地方审计机关的审计力量，通过制定统一的工作方案、设定统一的审计目标、实施统一的质量控制管理，整合地方审计机关资源，合理调配各级审计人员，实施全省上下协同作战，形成地方审计资源合力，提高审计效率，并从宏观和整体上对审计成果进行提炼，确保审计效用最大化。如在全国地方性政府债务审计中，各地方审计机关按照统一方案和目标协同作战，取得了较好的审计效果。三是注重复合型审计人才的培养和锻炼，审计归根结底还是需要人力去完成，审计人员的知识、水平、能力直接影响到了审计的最终成果，要建立全省审计人才库，制定一定的激励措施，调动审计人员学习的积极性和主动性，加强审计队伍的传帮带，促进审计人员知识、水平、能力的不断提升，同时还要注重发挥内部审计作用，要能够有效利用内部审计的成果，促进审计效率的提升。 （二）突出审计重点，做到有的放矢。审计监督的对象多，工作量大，要实现审计在质和量上“全覆盖”就必须要明确审计重点，有的放矢，使有限的审计资源能够直击影响公共利益最大化和国有资产、国有资源配置最优化以及评价领导干部经济责任履行情况的主要环节，提高审计效率和审计监督的影响力。要做到突出重点、有的放矢，笔者认为一是可以通过开展管辖范围内的审计对象摸底调查工作，摸清审计对象底数，充分掌握审计对象的发展、变动情况，明确审计对象的审计重点和风险隐患，摸清公共资金、国有资产和国有资源的管理领域内审计监督的盲区，这样既能为审计项目计划安排提供思路，同时也有利于审计机关更好的贯彻审计“全覆盖”要求。二是在充分调查研究的基础上，围绕审计“全覆盖”要求，按照有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计工作，对管理和使用公共资金、国有资产、国有资源的重点单位安排专项审计，对非重点单位可以采取自查和抽查相結合的方式进行动态监督，同时结合科学、合理的审计频率对专项审计对象进行动态调整。三是对关系国民经济发展，民生问题和社会稳定的重点领域要紧密关注，确保审计监督在维护国家财政资金收支的真实性、合法性、效益性以及促进国家相关政策措施落实中的重要作用。
（三）加强信息化建设，提高审计效率。随着大数据时代的到来，能否及时掌握相关数据信息将直接影响到审计工作的开展和审计效率的提高，因此要贯彻审计监督“全覆盖”就必须高度重视审计信息化建设。一方面政府应主导建立起能够实现审计、财政、工商、税收以及其他相关政府部门信息共享的数据信息系统，使相关信息资源能够在部门间及时传递，使政府各部门能够有效利用外部信息资源成果提高工作效率。另一方面审计机关要加强自身信息化建设和应用，通过建立省级审计数据系统，实现各级审计机关内部资源和成果共享，审计机关与审计现场信息资源共享；要借鉴社保和地税联网审计的经验，进一步拓展联网审计的广度，利用先进的计算机技术对被审计对象进行动态实时监测，实现“全覆盖”。
（四）注重审计方法的创新和审计经验的总结。按照刘家义审计长提出的“全覆盖要有深度、有重点、有步骤、有成效”要求，审计部门必须要增强自身能力，通过对审计方法的不断创新和审计经验的充分总结，实现审计监督“全覆盖”。一是要充分运用数字化审计方式，建立行业大数据综合分析平台，使审计不再局限于传统的地毯式查账方式，而是通过分析平台对审计对象的数据归集、分析、研究和提炼后的精准发力，以陕西省审计厅建立的农信社审计分析平台为例，通过对全省农信社数据的充分分析、研究，再有的放矢派出审计组进行问题核查，既提高了工作效率也能在宏观层面反映出全省农信社经营管理中存在的普遍性突出问题。二是审计中要加强对审计方法和经验的探索和总结，建立起一套经验总结的工作机制，特别是对审计发现的一些新的违法违规情况、审计中运用较为有效的新的审计方法、对大型国有集团公司审计方法和经验进行及时、充分的总结、分析、提炼，形成类似于案例库的题库，通过这样的积累、创新、再积累、再创新的滚动方式，案例库的内容将为审计人员的拓宽审计视野和审计思路、提高审计效率和审计针对性提供强大的支持，有利于审计发现问题的查深查透，形成更多的市计成果。