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摘要：我国集体农业用地内部流转市场还没形成，流转范围小、速度慢，其主要原因是缺乏土地市场交易的主体，没有形成土地的价格机制，土地产权不清晰，土地的保障功能过重，交易的成本大，土地流转市场体系不完善。文章根据这些问题提出了建立农业用地内部流转机制的建议。
关键词：农用地；土地流转；中介组织；物权
农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地（养殖水面、畜禽饲
养地、农田水利用地）等。
一、农业用地内部流转的现状
从我国农村整体上看，农地还没有真正流转起来，农地内部流转的发生率仍然偏低，现代意义上的土地集中经营更是很少发生。目前农地内部流转的主要形式有转包、出租、互换、转让和入股等，“反租倒包”和股份合作是在中国东南沿海地区兴起的农地流转形式，存在的范围较小，主要集中在广东、浙江等地区，尚处于摸索阶段。土地流转的现状不容乐观，现实中的土地内部流转不仅速度缓慢，范围狭小，流转也不规范，不少农户采用“口头协议”，没有履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。
二、农业用地内部流转发生率低的原因
（一）缺乏土地流转市场的主体
农民作为一个经济人，要追求利益或效用的最大化，会进行行为的成本-收益分析。只有当流转的收益大于自己耕种的收获时，才有流转的意愿，才能提供土地的供给；而需求土地的只有当土地的规模效益加科技使他取得大于他租地的成本时，才有土地需求的愿望。由于目前农村缺乏能根据市场调整产业结构和利用现代生物技术提升农业档次的人才，因此农业的比较利益很低，种地几乎无利可图，农民没有种地的迫切愿望，不能形成对土地市场的需求。由于没有土地市场最基本的要素即需求者与供给者，当然就不会形成农地流转的市场。
（二）土地使用权的残缺
土地使用权不具有物权性质，不能使权利交易主体形成合理的预期，进而使得流转交易主体缺乏应有的积极性。物权是一种排他性的财产权利，对物有直接管理和支配的权利，现在的农村土地还只具有债权性质，而债权则不具有排他性。土地承包权的债权属性具有很大的随意性，农户对抗他人侵权行为（尤其是对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同行为的效力）因土地承包权的债权性质而降低。农民拥有土地的完整物权才能独立决定自己流转的意愿，才能自由的交易。市场交易的实质是产权的让渡，产权明晰是市场交易的基本前提。我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押。只有让农民享有对土地的排它性占有权、转让权、收益权租赁权、抵押权及入股权利等，土地才能真正流转起来。
（三）土地的价格机制没有形成
只要有土地的流转，必然牵涉到地价。合理的地价，是实现农村土地市场运作的必要前提。土地规模经营必然要求有一个统一的土地价格，连片承包荒山、连片承包耕地等都可能涉及到几个分属于不同集体所有的土地。同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，才能体现公平公正。股份合作制己经把对土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红、土地价格的高低在一定程度上更加敏锐地决定了农地的经营规模及其效率。总之，土地流转中的收费要以地价为基础。在价格机制的引导下流向价值最高的用途，并最终达到合理的配置。流转中的土地流转收益和土地流转增值收益都要以土地价格为基础。但至今土地价格仍模糊不清，地价的空缺与土地有偿流转形成很大反差，阻碍了农村土地流转工作的顺利进行。因此，必须合理科学的确定土地流转的价格。
（四）土地承载的负担重
农民没有养老和失业的保障，农村土地具有社会保障功能。进城打工的农民彻底放弃土地得不到任何补偿，所以宁可抛荒或让亲戚耕种。只有当能用土地使用权换来一定的生活保障，才会把土地转让，或将土地使用权有偿给集体，放弃土地，实现向城市的转移。
（五）农民进行土地交易的成本太大
交易的成本包括：相关信息的搜集成本和为了达成交易的谈判成本、签订契约耗费的成本、契约签订后按约定行事即履行契约的成本、当一方违反契约时对其惩罚的成本。农村自发的土地流转多是以掌握少量土地的农户为单位进行，在信息传播渠道不畅通的情况下，必然导致交易双方的搜寻成本和谈判成本过高，市场交易实践客观上对建立土地流转的中介组织和土地使用权经营组织产生了需求。如我国目前兴起的农村经济组织就是分散的农民从交易成本的角度出发，组织起来以有效地减少交易次数和交易摩擦，降低交易成本实现帕累托改进的努力。
（六）缺乏规范与健全的土地流转市场体系
没有形成土地流转的信息市场、金融市场、以及资本和劳动力市场，没有土地银行或土地信托合作社，也没有土地经营的资金，技术和管理人才。
三、建立合理有序的农用地内部流转机制的建议
（一）培育市场主体，坚持政府的支持和政策的激励
土地流转最根本的不在于流转制度和土地的供给方面，而是在于这种流转方面有支付能力的需求不足。也就是因为农业经营的经济效益差，缺乏能带来规模效益的种田能手和科技型农民。因此，当前应大力培育企业家型农户和农民。对那些对农业有兴趣，有能力从事农业的生产者，要在各方面给予支持，把其培育为农业经营的主体，提高农地的利用率和农业竞争能力，增强对土地流转的需求。
政府要进一步加强对农业的保护，加大对农业的财政投入，以改善农业的基础设施。扶持农业科技的开发与推广，提高农业的质量和效益。在耕地流转中，要建立有效的激励机制，可采取促进农业劳动生产率提高的政策，如每年中央财政可安排一定资金，地方再配以一定比例，补贴给购买有利于促进农业结构调整、保护农业资源、节本增效的高性能的大中型农业机械、先进适用机具的农民。同时提供长期优惠贷款。尝试给予种田大户，和规模经营的组织以奖励，促进土地向种田大户手中集中；可借鉴国外实行离农奖励金的措施鼓励其离农就业；加速土地流转。
（二）法律上进一步明晰土地产权
产权明晰是市场经济的客观要求，是加快农地流转的关键。要制定一部相应的法律，改变土地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障。农民才可能以一种经济资源所有者的身份来和其他社会集团进行平等交易并参与制度博弈，从而使农民能够自主流转其所承包的土地，并确保农地转让收益。明确界定农民的土地权利，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。另外土地使用权流转的相关立法也应加速进行。明确规定流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，以及各方面的权利、义务、纠纷处理及法律责任。并对出让费管理、流转合同文书、档案、鉴证等做出明确要求。真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。
（三）加强土地价格的评估工作
要在充分考虑价格构成因素的基础上，对农村土地进行分等定级、科学评估、确定土地流转价格。对土地的科学评价是土地流转市场形成的重要前提。马克思主义认为，土地价值是地租的资本化。其基本计算公式为：
土地价格=地租／利息率
地租是土地所有权的实现，是土地所有者凭籍土地所有权无偿占有的纯收益，物权法意义的土地使用权可当作所有权获取收益。在利息不变条件下，地租的多少是由这块土地当时当地所可能获得的最大纯收益决定的。也就是说，在利息率不变的条件下，地价与地租成正比。我们研究的是流转土地的用途被限定在耕地范围之内，可以用下式计算它的价格。
土地价格=（常年纯收入—经营者正常利润—税金）／利息率+耕地上附加资产值（有效劳动新创造的价值，指通过追加资本使农地较肥沃或灌溉方便等条件）
以此作为基准地价，并把基准地价作为土地出租、转让的价格依据，作为流转的“起点价”。还要综合考虑各种影响地价的因素，如土地使用期限影响土地价格，使用期长对经营者有利，可给流出土地者较高的价格。还要考虑级差地租。除了以上几种计算地价方法，还有市场比较法、收益还原法、成本法和基准地价系数修正法等多种地价计算方法。入股的土地货币价值化时，土地价格可参照国家征收的地价定。
（四）完善土地流转的市场体系
大力培育土地流转的中介服务组织，由该组织从事土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信用担保，开展土地资产评估、物资供应服务。帮助农户寻找流转对象， 协助办理流转手续，为农地流转的双方提供合理的价格信息。建立委托代理机构， 受不愿种地的农户或经营能力差的农户委托，代为出租、转租或转让给那些经营能力强的业主，从而促进农地的流动和集中。可建立农地流转信息网，及时发布供求信息。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用，其形式可以是土地经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司、土地证券公司等。
（五）大力发展促进土地流转的新组织形式
如土地股份合作组织、土地信托合作社以及农民专业合作社等，这些组织有利于降低交易成本，提高农民参与市场竞争的能力，对于促进土地流转和现代农业的建设将起到很大作用。土地股份合作组织将土地资产进行股份量化以实现土地实物集中，并按照股份分享收益，实现了对土地增值收益、土地规模经营收益等各类潜在收益最大程度的挖掘。
土地信托合作社是指在保留土地承包权的基础上，将土地像银行存款一样存入农村土地信用社，土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”，定期向农民发放。由“储蓄”而集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争，出租给种田大户，搞规模化种植和养殖等，这些用地大户要按照所贷土地的地质地力差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。这种组织能解决信息不对称和交易不经济的问题，可以避免交易中的逆向选择和道德风险，实现低成本交易，有利于土地资源的有效利用与合理配置。
农民专业合作社是土地股份合作组织发展的重要依托，是实现现代农业发展的重要载体。这些组织都有利于土地的流转。
（六）加大金融支持的力度，为农地使用权流转创造优越的条件
农地使用权的转入，以及经营规模的扩大，需要巨额的资金，将面临的自然风险和市场风险也更大。农村信用社开展的小额信贷和联保贷款相对于农地使用权流转所需的资金而言，只占微小的份额。所以，必须多渠道地筹集民间资金，并逐步建立土地信用制度，逐步实现民间投资主体的多元化，为农地使用权流转提供合理的金融支持。而且金融机构要尝试给农地以抵押权。
（七）建立农村社会保障体系，弱化农地保障功能
建立多层次农村社会保障制度，以替代农地对农民的保障功能。采取兴办养老、医疗、就业、伤残等保险，建立以农民家庭自筹为主，国家和集体保障为辅助的包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系。真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农地资源的高效配置。
参考文献：
1、刘地久,李东旺,肖六亿.工业化农民增收的根本途径[J].经济学研究,2003(11).
2、朱四海.中国农业政策演变的两条基本线索[J].农业经济问题,2005(11).
3、李启宇,张文.当前农地流转中的主要问题及对策——以成都平原为例[J].农村经济,2005(9).
4、陈伯庚,吴志冲.农民承包地使用权流转的若干问题探讨[J].中国农村经济,2002(12)．
（作者单位：濮阳职业技术学院。作者为该单位政法系副教授）
关键词：农用地；土地流转；中介组织；物权
农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地（养殖水面、畜禽饲
养地、农田水利用地）等。
一、农业用地内部流转的现状
从我国农村整体上看，农地还没有真正流转起来，农地内部流转的发生率仍然偏低，现代意义上的土地集中经营更是很少发生。目前农地内部流转的主要形式有转包、出租、互换、转让和入股等，“反租倒包”和股份合作是在中国东南沿海地区兴起的农地流转形式，存在的范围较小，主要集中在广东、浙江等地区，尚处于摸索阶段。土地流转的现状不容乐观，现实中的土地内部流转不仅速度缓慢，范围狭小，流转也不规范，不少农户采用“口头协议”，没有履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。
二、农业用地内部流转发生率低的原因
（一）缺乏土地流转市场的主体
农民作为一个经济人，要追求利益或效用的最大化，会进行行为的成本-收益分析。只有当流转的收益大于自己耕种的收获时，才有流转的意愿，才能提供土地的供给；而需求土地的只有当土地的规模效益加科技使他取得大于他租地的成本时，才有土地需求的愿望。由于目前农村缺乏能根据市场调整产业结构和利用现代生物技术提升农业档次的人才，因此农业的比较利益很低，种地几乎无利可图，农民没有种地的迫切愿望，不能形成对土地市场的需求。由于没有土地市场最基本的要素即需求者与供给者，当然就不会形成农地流转的市场。
（二）土地使用权的残缺
土地使用权不具有物权性质，不能使权利交易主体形成合理的预期，进而使得流转交易主体缺乏应有的积极性。物权是一种排他性的财产权利，对物有直接管理和支配的权利，现在的农村土地还只具有债权性质，而债权则不具有排他性。土地承包权的债权属性具有很大的随意性，农户对抗他人侵权行为（尤其是对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同行为的效力）因土地承包权的债权性质而降低。农民拥有土地的完整物权才能独立决定自己流转的意愿，才能自由的交易。市场交易的实质是产权的让渡，产权明晰是市场交易的基本前提。我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押。只有让农民享有对土地的排它性占有权、转让权、收益权租赁权、抵押权及入股权利等，土地才能真正流转起来。
（三）土地的价格机制没有形成
只要有土地的流转，必然牵涉到地价。合理的地价，是实现农村土地市场运作的必要前提。土地规模经营必然要求有一个统一的土地价格，连片承包荒山、连片承包耕地等都可能涉及到几个分属于不同集体所有的土地。同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，才能体现公平公正。股份合作制己经把对土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红、土地价格的高低在一定程度上更加敏锐地决定了农地的经营规模及其效率。总之，土地流转中的收费要以地价为基础。在价格机制的引导下流向价值最高的用途，并最终达到合理的配置。流转中的土地流转收益和土地流转增值收益都要以土地价格为基础。但至今土地价格仍模糊不清，地价的空缺与土地有偿流转形成很大反差，阻碍了农村土地流转工作的顺利进行。因此，必须合理科学的确定土地流转的价格。
（四）土地承载的负担重
农民没有养老和失业的保障，农村土地具有社会保障功能。进城打工的农民彻底放弃土地得不到任何补偿，所以宁可抛荒或让亲戚耕种。只有当能用土地使用权换来一定的生活保障，才会把土地转让，或将土地使用权有偿给集体，放弃土地，实现向城市的转移。
（五）农民进行土地交易的成本太大
交易的成本包括：相关信息的搜集成本和为了达成交易的谈判成本、签订契约耗费的成本、契约签订后按约定行事即履行契约的成本、当一方违反契约时对其惩罚的成本。农村自发的土地流转多是以掌握少量土地的农户为单位进行，在信息传播渠道不畅通的情况下，必然导致交易双方的搜寻成本和谈判成本过高，市场交易实践客观上对建立土地流转的中介组织和土地使用权经营组织产生了需求。如我国目前兴起的农村经济组织就是分散的农民从交易成本的角度出发，组织起来以有效地减少交易次数和交易摩擦，降低交易成本实现帕累托改进的努力。
（六）缺乏规范与健全的土地流转市场体系
没有形成土地流转的信息市场、金融市场、以及资本和劳动力市场，没有土地银行或土地信托合作社，也没有土地经营的资金，技术和管理人才。
三、建立合理有序的农用地内部流转机制的建议
（一）培育市场主体，坚持政府的支持和政策的激励
土地流转最根本的不在于流转制度和土地的供给方面，而是在于这种流转方面有支付能力的需求不足。也就是因为农业经营的经济效益差，缺乏能带来规模效益的种田能手和科技型农民。因此，当前应大力培育企业家型农户和农民。对那些对农业有兴趣，有能力从事农业的生产者，要在各方面给予支持，把其培育为农业经营的主体，提高农地的利用率和农业竞争能力，增强对土地流转的需求。
政府要进一步加强对农业的保护，加大对农业的财政投入，以改善农业的基础设施。扶持农业科技的开发与推广，提高农业的质量和效益。在耕地流转中，要建立有效的激励机制，可采取促进农业劳动生产率提高的政策，如每年中央财政可安排一定资金，地方再配以一定比例，补贴给购买有利于促进农业结构调整、保护农业资源、节本增效的高性能的大中型农业机械、先进适用机具的农民。同时提供长期优惠贷款。尝试给予种田大户，和规模经营的组织以奖励，促进土地向种田大户手中集中；可借鉴国外实行离农奖励金的措施鼓励其离农就业；加速土地流转。
（二）法律上进一步明晰土地产权
产权明晰是市场经济的客观要求，是加快农地流转的关键。要制定一部相应的法律，改变土地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障。农民才可能以一种经济资源所有者的身份来和其他社会集团进行平等交易并参与制度博弈，从而使农民能够自主流转其所承包的土地，并确保农地转让收益。明确界定农民的土地权利，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。另外土地使用权流转的相关立法也应加速进行。明确规定流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，以及各方面的权利、义务、纠纷处理及法律责任。并对出让费管理、流转合同文书、档案、鉴证等做出明确要求。真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。
（三）加强土地价格的评估工作
要在充分考虑价格构成因素的基础上，对农村土地进行分等定级、科学评估、确定土地流转价格。对土地的科学评价是土地流转市场形成的重要前提。马克思主义认为，土地价值是地租的资本化。其基本计算公式为：
土地价格=地租／利息率
地租是土地所有权的实现，是土地所有者凭籍土地所有权无偿占有的纯收益，物权法意义的土地使用权可当作所有权获取收益。在利息不变条件下，地租的多少是由这块土地当时当地所可能获得的最大纯收益决定的。也就是说，在利息率不变的条件下，地价与地租成正比。我们研究的是流转土地的用途被限定在耕地范围之内，可以用下式计算它的价格。
土地价格=（常年纯收入—经营者正常利润—税金）／利息率+耕地上附加资产值（有效劳动新创造的价值，指通过追加资本使农地较肥沃或灌溉方便等条件）
以此作为基准地价，并把基准地价作为土地出租、转让的价格依据，作为流转的“起点价”。还要综合考虑各种影响地价的因素，如土地使用期限影响土地价格，使用期长对经营者有利，可给流出土地者较高的价格。还要考虑级差地租。除了以上几种计算地价方法，还有市场比较法、收益还原法、成本法和基准地价系数修正法等多种地价计算方法。入股的土地货币价值化时，土地价格可参照国家征收的地价定。
（四）完善土地流转的市场体系
大力培育土地流转的中介服务组织，由该组织从事土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信用担保，开展土地资产评估、物资供应服务。帮助农户寻找流转对象， 协助办理流转手续，为农地流转的双方提供合理的价格信息。建立委托代理机构， 受不愿种地的农户或经营能力差的农户委托，代为出租、转租或转让给那些经营能力强的业主，从而促进农地的流动和集中。可建立农地流转信息网，及时发布供求信息。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用，其形式可以是土地经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司、土地证券公司等。
（五）大力发展促进土地流转的新组织形式
如土地股份合作组织、土地信托合作社以及农民专业合作社等，这些组织有利于降低交易成本，提高农民参与市场竞争的能力，对于促进土地流转和现代农业的建设将起到很大作用。土地股份合作组织将土地资产进行股份量化以实现土地实物集中，并按照股份分享收益，实现了对土地增值收益、土地规模经营收益等各类潜在收益最大程度的挖掘。
土地信托合作社是指在保留土地承包权的基础上，将土地像银行存款一样存入农村土地信用社，土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”，定期向农民发放。由“储蓄”而集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争，出租给种田大户，搞规模化种植和养殖等，这些用地大户要按照所贷土地的地质地力差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。这种组织能解决信息不对称和交易不经济的问题，可以避免交易中的逆向选择和道德风险，实现低成本交易，有利于土地资源的有效利用与合理配置。
农民专业合作社是土地股份合作组织发展的重要依托，是实现现代农业发展的重要载体。这些组织都有利于土地的流转。
（六）加大金融支持的力度，为农地使用权流转创造优越的条件
农地使用权的转入，以及经营规模的扩大，需要巨额的资金，将面临的自然风险和市场风险也更大。农村信用社开展的小额信贷和联保贷款相对于农地使用权流转所需的资金而言，只占微小的份额。所以，必须多渠道地筹集民间资金，并逐步建立土地信用制度，逐步实现民间投资主体的多元化，为农地使用权流转提供合理的金融支持。而且金融机构要尝试给农地以抵押权。
（七）建立农村社会保障体系，弱化农地保障功能
建立多层次农村社会保障制度，以替代农地对农民的保障功能。采取兴办养老、医疗、就业、伤残等保险，建立以农民家庭自筹为主，国家和集体保障为辅助的包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系。真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农地资源的高效配置。
参考文献：
1、刘地久,李东旺,肖六亿.工业化农民增收的根本途径[J].经济学研究,2003(11).
2、朱四海.中国农业政策演变的两条基本线索[J].农业经济问题,2005(11).
3、李启宇,张文.当前农地流转中的主要问题及对策——以成都平原为例[J].农村经济,2005(9).
4、陈伯庚,吴志冲.农民承包地使用权流转的若干问题探讨[J].中国农村经济,2002(12)．
（作者单位：濮阳职业技术学院。作者为该单位政法系副教授）