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[摘 要]党内法规制度体系的法治化构建，既是丰富和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，也是推进党和国家治理现代化的现实需要。党的十八大以来，党内法规制度体系建设进展迅速，“两个维度三重标准”的党内法规制度体系框架结构已基本成型，但仍不足以完满体现党内法规制度体系的逻辑架构与运行机理。在遵循一般法治原理的基础上创新发展党内法规制度体系，坚持党章为本与上下有序、党内法规与国家法律衔接协调、系统构建与突出重点以及与时俱进与稳中求进的构建原则。从功能主义视角出发，构建“1+2+N”基本框架结构，以党章为根本遵循，明确党的领导法规制度和党的建设法规制度两条主线，并在两条主线上延展出多个具体的制度板块。
[关键词]党的领导;党的建设;党内法规;党内法规制度体系
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0025-11
党的十八大以来，党内法规制度体系建设快速推进。中央先后出台一批基础性、主干性的党内法规并不断完善相关配套党内法规，填补了党内治理领域的不少制度空白。与此同时，党内法规的修订、清理以及备案审查等工作同步展开。党的十九大报告用“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”肯定了近年来取得的成就。学界结合发展实践，围绕党内法规制度体系的框架结构、运行机制、功能价值等展开深层次理论探讨。有些学者聚焦静态层面的框架结构，主张从纵向和横向双重维度提供党内法规制度体系建设的最优方案。有些学者主张从动态层面构建“制定—实施—监督—保障”的全方位党内法规制度体系①。上述研究有利于推动党内法规制度体系建设科学化、规范化、法治化，但仍不足以充分反映党内法规制度体系建设的全貌，围绕构建原则、党的领导法规制度等问题还缺乏充分说理。为了保证“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”的目标如期实现，有必要全方位多角度地深化党内法规制度体系相关理论研究。
一、党内法规制度体系语义考辨
规范性陈述的语言可视为一种特殊的“语言游戏”，将词汇置于不同的“语言游戏”之中，可能会得出不同的语义[1]（P83）。置于依规管党治党的语境之中，党内法规制度体系扮演着无可替代的关键角色，不仅是提升党的制度建设水平的客观需要，也是加强党内民主与法治建设，推进党和国家治理现代化的重要制度保证。与此同时，党内法规制度体系与党内法规体系和党的制度体系有千丝万缕的联系，三者紧密关联又不尽一致。厘清三者的范围与界限是把握党内法规制度体系内涵的突破口。
（一）党内法规制度体系的规范解释
从语义学层面进行解构，党内法规制度体系是以党内法规、制度、体系为内核的复合性术语。党内法规的规范内涵有广义与狭义之分。狭义层面的内涵相对明确具体，2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《制定条例》）第三条第一款已有明文规定。广义层面的内涵则有不同解读，有观点认为党内法规在广义上是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件[2]，有观点进一步扩大其外延，认为广义上的党内法规即“依规治党”之“规”，既包括狭义上的党内法规又包括党的纪律、党的规矩等在内[3]。在党内制度运行的实践进程中，党的优良传统、工作惯例等党内规矩因为与党内法规在性质特征、功能价值等方面存在显著差异，故不宜将其界定为党内法规。那么，广义上的党内法规就可以定性为由狭义党内法规和规范性文件构成的集合。
“制度”一词天然具有语义多元性与模糊性，不同语境下的制度往往表现出不同的内涵。根据文义的一般解释，制度即制定出的条文准则得到广泛的遵守与维护。在制度哲学视角下，制度是一些具有规范意味的历史存在物，调整人与人、人与社会之间的相互关系，以强制性方式影响人与社会的发展[4]（P51）。在政党治理所依据的各种制度性规范层面上，制度是在政党内部治理领域形成的一系列规则、关系和模式的有机统一体。党内法规与制度的关联性蕴含在党规之治即规则之治、关系之治与模式之治的内在逻辑之中。
“体系”一词无疑是法学研究不可绕过的核心术语，体系一般可理解为不同要素在一定的范围内按照特定的关系结合而成的整体。它明确了体系内各要素的功能与边界，保证各要素价值选择的一致性，有助于维护整个法秩序的安定性与稳定性。
如上所述，党内法规制度体系就是以数量和种类众多的党内法规及其规范性文件为载体，既保证每一部党规充分发挥自身功能，又确保不同党规之间的相互协调与补充，旨在形成一个科学规范、运行有序的集合体。党内法规制度体系理应是一个内容翔实、体例规范、逻辑自恰、功能完备的制度系统，是维系政党内部治理民主化、科学化、法治化的核心制度资源。
（二）相关概念辨析
党内法规制度体系与党内法规体系、党的制度体系之间存在高度关联性，理论界与实务界时常把三者等同视之，其实三者并非可以简单地进行同义替换。党内法规体系是“构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称”[5]，具体包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种规范形式。党内法规制度体系的内涵更为丰富，“除体系化的党内法规外，党内法规制度体系还包括更加大量的党内规范性文件”[6]。在党的建设实践中存在数目众多的党内规范性文件，较之于党内法规它们具有针对性强、可操作性高、适应性强的特点，侧重于贯彻执行党的各项方针政策并为解决某些具体问题提供具体举措。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确指出，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，需要进一步规范党内法规和规范性文件备案工作。这也肯定了党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分。在一定意义上讲，党内法规制度体系较之于党内法规体系更能准确表达并全面涵盖一系列管党治党的核心制度规范。党的制度体系较之于黨内法规制度体系外延更广，是由内在制度体系和外在制度体系构成的统一整体。其中，党外制度体系主要是指国家法律法规和社会规章制度对政党活动展开的法律规制。党内制度体系是由三个层面的制度构成的集合体，即以民主集中制、党代表大会制度等根本制度为根基，结合党的干部任用制度、党的选举制度等基本制度，并辅之以一系列具体制度[7]（P223）。党内法规和规范性文件可视为党的制度体系中规范化程度更高且法治化成色更足的制度规范。 二、党内法规制度体系基本框架：两个维度三重标准
形式规范性是党内法规制度体系科学化、规范化、法治化的首要标准。随着制度建设在实践层面的快速推进，“两个维度三重标准”的党内法规制度体系的框架结构已基本成型。“两个维度”是指从纵向和横向两个维度出发构建立体式体系，“三重标准”则是以制定主体、党规渊源、调整对象为划分依据。纵向维度以党内法规位阶为依循，存在制定主体和党规渊源两种划分依据。横向维度以党内法规领域为依循，根据调整对象的不同进行划分。
（一）两个维度：党内法规位阶与领域
在整个法体系当中，不同类型的法之间有不同的定位，既存在处于同一效力层级的横向关系，又存在处于不同层级的纵向关系。也正是法律位阶的客观存在，种类庞杂的法律法规得以构成一个层次鲜明、排列有序的法体系。法律位阶理论乃成为诠释和构建法体系的重要理论工具。
法律秩序是由不同层级规范之间相互关联且有等级次序的体系，“决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范，根据这种调整而被创造出来的规范是低级规范”[8]（P193）。低级规范由高级规范创设而来，高级规范可由更高级的规范引申而来，层层递进至无法从更高规范中确认自身效力的规范——基础规范。基础规范是被前置预设为具有效力的最高规范，是整个等级体系的最高权威。在遵循法学一般原理与逻辑的前提下，结合党内法规自身的特殊性，党内法规位阶表现为多重内涵。其一，上位党规为下位党规提供规范依据。上位党规体现的指导思想、基本原则、核心内容等被下位党规继承，下位党规的效力建立在上位党规的基础之上。其二，下位党规是上位党规的具体化和特殊化。上位党规与下位党规之间是从抽象到具体、从一般到特殊的关系，下位党规更具针对性和可操作性。其三，下位党规受制于上位党规。与“上位法优先于下位法”的法律适用原则相同，不同党规的效力发生冲突时，应适用“上位党规优先于下位党规”的原则，下位党规不得与上位党规相抵触。
法律部门是法理学上一个相对成熟的范畴，根据调整的社会关系和调整方式的不同，中国特色社会主义法律体系被细分为七个基本的法律部门。有学者以此为借鉴，试图构建一个由党内宪法、民法、刑法等不同功能的党规部门组成的党内法规体系党章即党内“宪法”，《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》可构成党内“刑法”，《中国共产党党员权利保障条例》发挥党内“民法”的功能，以《党政领导干部选拔任用工作条例》为代表的一系列管理党员干部的法规可视为党内“行政法”，党内法规中所有程序保障规范的相关法规及条文的总称即党内“程序法”。参见潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。。需要指出的是，这一划分标准较为模糊，有些党内法规可归入多个部门，有些则难以找到与之对应的部门。整个党内法规制度体系突出调整党组织与党员之间的关系，强调党员的服从与党组织的权威。法律体系则调整多重社会关系，既有调整平等主体间法律关系的民法，又有调整不平等的行政主体与相对人之间法律关系的行政法。鉴于传统部门法划分标准存在僵化性与封闭性的局限以及社会关系的多变性与复杂性，法律部门标准难以科学归类全部法律现象。领域法学研究范式应运而生，它是以有效回应现实问题为导向的另一种分类模式，将一定领域内的法律现象予以类型化领域法学基于部门法学，又必须超越部门法学。领域法学融合了部门法学的研究成果，体现的是以问题为导向的法律思维，相比高度抽象的部门法学视角，更具个性、更能包容、更接近实践。参见熊伟：《问题导向、规范集成与领域法学之精神》，《政法论丛》2016年第6期。。实际上，党内法规在横向维度上可在适度借鉴领域法学研究范式基础之上确立党内法规领域为划分标准，依据各类党内法规调整行为和活动的分布领域进行科学划分与归类。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，“完善‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。“4大板块说”以党章为指引和依托，根据调整对象的类型将现有的党规进行“合并同类项”，提炼归纳出的四大领域可基本覆盖全部党务活动，契合党内法规制度体系科学化、规范化、法治化的内在要求。
（二）党内法规位阶：以制定主体为划分标准
党内法规位阶与制定主体之间呈现正相关的逻辑关系，制定主体地位越高，党内法规位阶越高，反之则位阶较低。与此同时，其制定主体与中国共产党的组织机构设置和权力運作机制之间有一定契合，党的组织体系是由中央组织、地方组织、基层组织构成。党内法规的制定权仅限于党的中央组织和部分地方组织，党的基层组织尚无制定资格。党内法规制定程序与立法程序近乎相同，制定一部党内法规先后历经一般规划、提出草案、审议通过等程序，审议通过的主体通常被视为制定主体。然而，实践层面除了部分党内法规明文指出审议通过主体外，还有相当一部分仅明确公开印发主体，《制定条例》并没有就审议通过主体与印发主体的关系作出明确规定。未来有待制定专门的党内法规或者在新出台的党内法规条文内明确和公开相关主体，进一步完善制定程序。
中央党内法规在党内法规制度体系中位阶最高，党章、准则、条例专属于中央党内法规序列。党的全国代表大会制定或修改的党章和中共中央审议通过或印发的准则均在党内法规制度体系中发挥立梁顶柱的作用。党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是最高的领导机关，由它们制定的党内法规自然就具有最高的效力。《制定条例》明确规定中央纪律检查委员会和中央军事委员会有制定权限，但它们制定的党内法规不宜归为中央党内法规。因为中央党内法规具有高度广泛性和普遍适用性，调整对象涉及全体党员和各级党组织，而中纪委和中央军委制定的党内法规直接调整对象一般限于各自负责领域。中央书记处是中央政治局及其常务委员会的办事机构，没有独立的职能和职权，不具备制定主体的资格，仅在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作[9]。 部委党内法规位阶次之，中央各部委在各自的职权范围内制定党内法规，调整和规范各自负责的相关领域。中央纪律检查委员会负责制定执纪、检查、监督等方面的党内法规。中央各部门可制定与中央党内法规配套的部门党规，制定主体“中央各部门”与党中央部门机构之间的范围并不完全一致。借鉴国家立法层面将立法主体是否具有管理职能作为判断标准，党内法规制定主体的核心判断标准可认定为是否具有独立或相对独立的管理职能。因此，“中央各部门”应理解为中央职能部门和具有特定领导或管理职责的中央办事机构[10]。如中组部与人社部联合印发的《事业单位工作人员奖励规定》就是典型的部委党内法规。军队党内法规是一种党内法规的特殊存在形式，包括《制定条例》在内的多部党内法规均明文附有中央军委可参照制定适用于军队内部的相关党内法规。军队党内法规具有高度保密性、高度自主性等特点，与国家法律层面的军队法律、军队规章等共同构筑起军事法规制度体系，以保障依法治军和现代化军队建设的需要。军队党内法规的效力位阶并不明确，多数情况下可参照部委党内法规位阶的适用规则。
地方党内法规是省、自治区、直辖市党委在中央和部委党内法规的基础上因地制宜制定的既符合中央精神又兼具地方特色的党内法规。尽管地方党内法规位阶较低，但其在管党治党的地方实践中发挥着不可替代的作用。需要指出的是，地方党内法规在实践层面同质化问题比较突出，过度照搬照抄中央党内法规往往导致地方党内法规流于形式，无法发挥应有的功能。
随着中央开展授权试点制定党内法规工作，首批授权的七个副省级城市和省会城市党委拥有党内法规制定权，地方党内法规的外延进一步扩大。经授权的地级市党委仅可以补充和制定基层党建、作风建设等方面的党内法规，效力位阶低且影响力仅限于本地区。
（三）党内法规位阶：以党规渊源为划分标准
党规渊源即党内法规的具体表现形式，《制定条例》明确了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类渊源，此外还有不可忽视的党内规范性文件。渊源必然与效力位阶紧密关联，尽管既有文本中并没有直接明示各自的位阶，但也可找出部分依据，如“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触”、“审议批准机关要审核是否同上位党内法规相抵触”等。党规制定主体与党规渊源在位阶上并非一一对应，党的中央组织既可制定党章、准则、条例，又可制定规定、通知、意见，省级党委和授权的市级党委均可制定规则、规定、办法、细则。
党章在党内法规制度体系中处于最高位阶，具有最高的效力和地位，是“最根本的党规党法”[11]（P147）。一方面，党章为党内法规制度体系提供了基本的制度框架支撑，准则、条例等其他形式的党内法规以党章的指导思想和基本内容为制定遵循，进一步细化党内法规某一领域的制度规范;另一方面，党章为整个制度体系构建提供规范指引，其他任何形式的党内法规均不得与党章相抵触，由此确立党章最高的效力和地位，防范不同类型党内法规之间位阶上的冲突。准则在党内法规制度体系中位阶仅次于党章，是对党章部分内容的具体化表达，是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。《中国共产党廉洁自律准则》重在要求全体党员清明廉洁、自控自律，树立优良品德。两部党内政治生活的若干准则旨在约束全体党员行为，规范党内政治生活。现行三部准则皆突出对各级党组织和全体党员的高标准严要求，尤为注重德性层面的要求。鉴于准则在其中占据的重要地位，有必要进一步完善党内准则体系，适时适度制定中国共产党机构组织准则、中国共产党党员权利义务准则等。条例在党内法规制度体系的位阶链条上处于中间位置，起到承上启下的枢纽作用。条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的党内法规，一般的事项或工作无须启用条例加以规范。条例具有较强的针对性，可以对党内某一层面的重要环节起到调整和规制作用。规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，四者在位阶上没有高低之分，在结构功能上具有相似性，均是对党内活动作出的细致规定，对党章、准则、条例的具体展开，具有较高的可操作性。需要指出的是，四者之间高度契合并不代表完全等同。实践层面制定的规定和办法数量较多，而规则和细则适用频率较低，同时四者之间存在不同程度的混用比如，为了加强对事业单位领导人员的管理，依据《事业单位领导人员管理暂行规定》，党和国家有关部门相继制定《高等学校领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》《中央企业领导人员管理规定》，前两者采用“办法”的党规形式，而后者采用“规定”。可见，相同功能的党规有必要采用统一的党规形式。。从推进党内法规制度体系规范化的角度出发，有必要明确界定四者的内涵、外延以及适用范围。
党内规范性文件是党内法规制度体系中不可或缺的组成部分，它与党内法规各展其长、相互补充、相得益彰。长期以来，党内规范性文件一直扮演“准党内法规”的角色，在许多领域可有效填补党内法规的立规空白。党内规范性文件通常是针对党内某一具体事项作出的要求和规范，在党内法规暂时没有影响到的方面发挥着与党内法规相同的作用和功能。毋庸置疑，在同一层级的制定主体前提下，党内规范性文件的位阶要低于党内法规，同时不得与之相抵触。在各类党内规范性文件中，大都直接或间接体现“根据相关党内法规制定本文件”的内涵。遵循一般法治原理，“根据原则是指在基本的方面，下位法不超出上位法”[12]（P65），党内规范性文件在保持适度自主性的同时不得超出党内法规的规定和精神。
（四）党内法规领域：以调整对象为划分标准
党的组织法规制度是从主体层面出发，以党章的多个章节为基础，以准则、条例等多部党内法规为补充，围绕各级党组织的机构设置和职权配置而构建起的制度模块。上至党的中央組织下至党的基层组织都需要明晰本组织的机构范围和职责权限，这是开展各项党务工作的前提和基础。从现状来看，党的组织法规制度仍然存在基础主干党规缺位、权责规定不清、统筹配置失调等问题[13]。完善党的组织法规制度，应以坚持民主集中制的组织原则为根本，结合各级党组织的职责分工，补足组织架构短板，同时要处理好党组织与国家机关之间的关系。党的领导法规制度是关于党的领导行为的高度概括和凝练，党的领导既包括党组织内部上下级之间的领导与被领导关系，又包括对党组织外部的领导。党的领导法规制度在各类党规中均有不同程度的体现，党章总纲部分列举了党的若干重要领导工作，党章正文部分第九章和第十章强调以党组和共产主义青年团为媒介，进一步加强党对各个领域的领导。《中国共产党政法工作条例》《中央企业领导人员管理规定》等一批党内法规的制定实施，适时填补了党的领导领域存在的部分制度空白，为充分发挥党总揽全局协调各方的作用提供了制度保障。党的自身建设法规制度是围绕党的建设所制定的一系列制度规范。党的建设是政党内部基于自身理念和价值追求而采取的一系列自我优化、自我完善的举措，是一个包括政治、思想、组织、作风、纪律等建设在内的系统性工程。在某种意义上讲，党的组织和党的监督保障法规制度实际上都可以纳入党的建设法规制度的范围，基于统筹考虑四大板块之间党规数量的相对平衡和实践中的应用频率等因素，才将二者单列为两个独立的板块。党的监督保障法规制度是一个相对独立的板块，涉及党内监督、问责、奖惩、纪律处分、激励保障等内容。党的监督保障法规具有事前预防与事后惩治相结合、惩罚处分与激励保障相结合的特点。党章第七章明确规定了对党员纪律处分的形式和程序，第三章列举了党员享有的权利。党的监督保障法规制度在此基础上通过一系列党内法规和规范性文件进一步完善，形成党的监督和保障领域的制度单元。 三、党内法规制度体系的构建：四项原则统领体系建设
“整个法秩序（或其大部分）都受特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配”[1]（P316）。法律原则在整个法律体系中占据基础性地位，反映着体系内部的基本理念与根本价值。法律原则乃是全部法律活动的指导思想和出发点，不同的法律原则相互作用，共同构成整个法律体系的灵魂和支柱，决定着法律自身的内在统一性和稳定性[14]。与法律原则处于法律体系之中的地位功能相同，原则在党内法规制度体系中同样发挥基础性作用，党内法规制度体系的法治化构建离不开基本原则的指引。原则不仅能弥补党内法规制度体系内在规范的不足，而且可以通过巩固党内法规的基本价值理念，維系制度体系内在的科学性与稳定性。总体看来，构建原则包括但不限于党章为本与上下有序原则、党内法规与国家法律衔接协调原则、系统构建与突出重点原则、与时俱进与稳中求进原则。
（一）党章为本与上下有序原则
党章在党内法规制度体系中居于最顶端，统领其他各类党内法规，坚持党章为本原则是法治化构建的首要原则。第一，党章的制定主体是党内最高领导机关。遵循民主集中制的组织原则，下级服从上级，全党服从中央，其他各级组织应当无条件服从和遵守党内最高领导机关制定的纲领性文件。这就决定了党章具有最高效力，党章为本首先与党章的制定主体紧密相连。第二，党章是全党整体意志的集中统一体现，专断和独裁与党章的精神背道而驰。党章中规定了党员权利义务、党的组织纪律、各级党组织运行机制等具体内容，这些内容对全体党组织和党员均具有普遍的约束力和强制力，同时有利于汇聚党的整体意志。第三，党章是党内法规制度体系的立规依据，其他各类党内法规制度都要契合党章的基本价值和要求，从党章中寻求必要性与可行性依据。通过建立健全合党章性审查制度，确保党内法规制度规范不抵触党章[15]。
党内法规制度体系是一个复杂严密的系统，是按照一定的标准排列而成的上下有序的制度体系。坚持上下有序的原则是构建党内法规制度体系的基本原则。首先，上位党规与下位党规位阶清晰、效力明确，下位党规不得与上位党规相抵触。当上位党规与下位党规发生冲突时，应明确上位党规的效力和地位，确保不同位阶党规之间有序排列。其次，中央党规与地方党规之间上下有序。一般情况下，地方党规是为贯彻执行中央党规而制定的，使党中央的政策和规矩在地方层面得到有效实施。地方也可因地制宜地制定具有地方特殊性的党规，解决中央党规不能解决或不宜解决的地方难题。
（二）党内法规与国家法律衔接协调原则
党内法规与国家法律作为两个相对独立的制度板块，尽管两者的制定主体不一、适用范围有别、调整对象不同、保障手段也不尽相同，但在治国理政过程中并不是孤立存在的，而是既能发挥各自独特优势又能实现功能互补。党内法规与国家法律协调原则具体包括两个层面。一方面，围绕实体层面做好二者的衔接协调工作。党内法规原则上不应规定党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，确有必要的可通过制定政策或向有关政府部门或立法部门提出立法建议的方式进行规定;党内法规可规定法律法规暂时没有规定或不宜由法律法规规定并且专属于党内事务的事项;党内法规在一定条件和时机下可在党内“先行先试”，待条件成熟后再制定相关的法律法规;党内法规已有规定，但可由法律法规调整或具备条件制定为法律法规的，应适时制定法律法规[16]。另一方面，在党内法规程序层面做好二者的衔接协调工作。在党内法规制定环节尤其是规划与起草阶段，党内相关工作机构与人大或政府相关工作机构要做好充分的沟通协调，明确待研究事项的性质定位和具体分工，尽量避免党内法规与国家法律之间重复设置相同内容。在党内法规实施环节，根据不同实施领域妥善调整党规与国法的关系。一般情况下，在党的自身建设活动领域，在保证二者不冲突的前提下优先适用党规。在党的领导和执政活动领域，党规应与国法衔接联动、相互配合;在党的机关运行保障尤其是机关事务管理活动领域，党规应与国法保持一致[17]。在党内法规监督环节，通过构建党规后评估机制、备案审查机制、党规清理机制衔接和协调党规与国法之间的关系。既要及时评估和审查有违党章和宪法法律精神的党内法规，又要及时清理脱离时代发展进程、不符合党情国情的党内法规。
（三）系统构建与突出重点原则
党内法规制度体系不是体系内不同组成部分之间的物理叠加，而是按照一定标准形成的有序整体。功能各异的子党内法规系统之间相互衔接、互为补充，旨在构建具备“价值一贯性、逻辑统一性、考量整体性和结构层次性”[18]的制度体系。系统构建原则贯穿于党内法规制度体系建设的全过程，秉持整体性与系统性原则，协调不同党内法规之间的关系，发挥整体优势，从而有效弥补个体调整范围的局限，站在全局的高度上统筹把握整个党内法规制度体系。
党内法规制度体系建设要坚持系统构建原则与突出重点原则并重，即在系统构建原则基础上要强调突出重点原则。党内法规制度体系内部有着数量众多、体量庞大的各类党规，受限于立规成本、立规效率等客观存在的因素，制定工作难以在短时间内面面俱到。针对现阶段党内法规制度体系中存在的部分领域的立规空白、不同党规之间内容重叠、地方党规尚不健全等问题，应坚持突出重点原则，把重心放在制定和完善基础性、综合性、统领性的党内法规，在此基础上展开相关配套党内法规的制定完善工作。
（四）与时俱进与稳中求进原则
与时俱进是中国共产党对于共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的高度凝练总结，是马克思主义基本原理与中国实践相结合的核心术语。与时俱进就是要确保党的全部行动以尊重客观发展规律为前提，突出时代性和创造性的重要意义。党内法规制度体系建设应当坚持与时俱进原则，每一部党内法规均应在尊重客观规律的基础上体现时代精神和富有创新精神。不可否认，党内法规作为一种制度规范应当保持稳定性与连续性，不得轻易改变，更不得任意改变，从而维护党内法规的权威性。但随着新时代国情党情的新变化，既有党内法规制度难免会出现与党的建设发展实践不协调的地方，应结合党内治理的需要及时修订既有党内法规相关内容，做好党内法规清理工作，及时淘汰与时代脱节的党内法规。 党内法规制度体系不是一天建成的，既不能盲目追求党内法规的数量，也不能刻意追求党内法规的实效，唯有坚持稳中求进、循序渐进的原则，才能确保党内法规制度体系的效用与质量。坚持稳中求进原则，一方面要加强顶层设计，制定科学的立规规划。例如，2018年印发的关于中央层面党内法规制定的第二个五年规划，指明了目标方向、立规重点和具体任务，为接下来党内法规制度体系构建工作提供了基本依据与科学指引，有利于提升其科学化和规范化程度。另一方面要坚持问题导向，从解决实际存在的现实问题出发，善于抓住其中的主要矛盾和关键方面。围绕党内法规制度体系中存在的亟待解决的重点及难点问题，循序渐进地开展构建工作，切不可单纯追求立规数量的“形象工程”。
四、黨内法规制度体系应然路径：党的领导法规制度与党的建设法规制度同频共振 规范主义和功能主义是西方公法学两种重要的研究范式。规范主义强调“法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性，基本反映了一种法律自治的理想”[19]（P84）。功能主义强调“法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采用一种工具主义社会政策路径”[19]（P85）。功能主义把研究重心从法律文本或法律规则转至蕴含在文本之后的实践功能[20]。规范主义在我国公法学话语体系中一直占据主导地位。然而，规范主义固有的不足决定了其无法全然解释实践中存在的所有的法现象和社会变迁现象，功能主义导向可以在某些方面弥补规范主义的不足。如有学者从功能主义视角分析国家权力配置观，重视国家权力行使的正确性和理性化以及国家的权能和效率，进而提升国家治理能力和水平[21]。
由此推演，从规范主义研究进路出发，党内法规制度体系可以适度参照借鉴中国特色社会主义法律体系的立法技术与经验，从纵向和横向两个维度推进体系化建设。这一立体式构建模式在很大程度上克服了党内法规制度体系层次结构不明、功能定位不清等问题，是全面加强党的制度建设初期所作出的较优选择。但需要指出的是，这一构建模式忽视了党内法规制度自身的特殊性以及在治国理政进程中的独特功能与地位，尤其忽略了党内法规制度体系与国家法律体系之间的衔接协调问题。为此，可在规范主义研究基础上介入功能主义研究视角，以党内法规制度体系在党内治理和国家治理中发挥的作用和效能为核心考量，结合特定的历史阶段和发展机遇期，既要理顺内部各要素之间的相互关系，又要注重与外部各要素的相互联系。党的十九大报告指出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[22]。党的领导和党的建设是党内法规制度体系中的两条主线，围绕两条主线上的党内法规既发挥各自不同的功能，又共同致力于维系制度体系的完整性。党的领导侧重于党外部秩序的领导力，党的建设侧重于党内部秩序的驾驭力。总之，应当坚持规范主义和功能主义相结合的进路，以规范化和体系化为基础构建党内法规制度体系，充分发挥其在全面从严治党和治国理政中的实际效能。
（一）覆盖党的领导领域的法规制度
党的领导在中国特色社会主义法治话语语境中内涵丰富，党的领导本质上是党的权威的直接体现，权威的树立源于人民群众内心对中国共产党的认可和支持，自觉接受党的路线、方针、政策的引领。正是基于党的价值追求与人民根本利益的一致性，党始终把保障人民利益、为人民谋福祉放在第一位。
“权威来自人们自发的授权，它从自愿服从，为民认可中获得力量”[23]（P282-283）。这意味着党的领导通常采取说服教育、指导示范、带头实践等柔性手段，而非强制性方式。党的领导具有明显的外部性，与国家机关、社会组织、企业团体等党外组织联系密切，通常采取把党组织推荐的人选推选为党外组织中的领导，或是把党的主张转化为国家意志的途径建立联系。党要善于影响和领导国家和社会事务，但不意味着直接行使国家权力并直接涉足社会事务，否则容易重蹈党政不分的覆辙。
新时代以来，中国共产党把加强党的全面领导置于核心战略位置。所谓全面就是要把党的领导作用于国家和社会的各个领域，但这并不代表党要在具体工作层面做到事无巨细，党的领导具有管方向管大局的特性，侧重于重大决策和事项。围绕保障党的全面领导构建的党内法规制度体系已初具规模，多部党内法规和规范性文件针对党外组织和党外人士作出具体要求。下列三部中央党内法规最具代表性。其一，为了在党政机关中选拔任用德才兼备的领导干部，优化干部选拔任用机制，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。该部条例的适用范围不仅包括党的中央和地方组织的领导成员，而且包括各级政府部门、人大系统和政协系统的领导成员。其二，为了加强党的统一战线工作，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。统一战线是中国共产党取得新民主主义革命胜利的三大法宝之一，也是现阶段推进党内治理现代化的重要法宝。该条例明确提出注重对民主党派成员、无党派人士、党外知识分子等全体党外人士的领导，从而凝聚多方共识，整合党内外力量。其三，为了加强党组制度建设，中共中央印发《中国共产党党组工作条例》。党组是在党外组织中贯彻落实党的领导的重要组织媒介，是党与国家、社会之间对接的枢纽。在各级各类国家机关、人民团体、经济组织等机构内均可以设置党组作为领导机构。值得注意的是，大量党的领导类法规多以规则、办法、党内规范性文件的形式存在，效力位阶整体较低。为此可考虑制定党的全面领导工作准则，以准则的形式对党的领导方式、领导职能、领导对象等内容作出规定，统领党的领导领域的党内法规制度体系。与此同时，在现有基础之上仍需在党领导经济、改革、法治、农村、政法、国家安全、外事、军队和党的宣传、组织、群团、人才工作等方面制定出台一批党内法规，为发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用提供更加有力的制度保证[24]。
（二）覆盖党的建设领域的法规制度
代表广大人民群众利益的中国共产党是最先进阶级的最高政治形式，先进性是其最根本的特性。党的建设的过程就是先锋队性质的中国共产党不断完善自我的过程，唯有不断加强各个方面的党的建设，才能永葆党的先进性和活力。思想建设在党的建设历程中一直居于首要位置。党的十九大报告强调，政治建设作为根本性建设上升至核心位置，思想建设定位为基础性建设。当然，这并不意味着党的思想建设地位下降，实际上根本性的政治建设与基础性的思想建设相辅相成，共同推进党的建设的全面发展。 党的建设领域的法规制度体系为党的先进性建设提供了有力的法治保障，其外延相较于“4大板块说”中的党的自身建设法规制度更广，党的组织法规和党的监督保障法规均可归为党的建设领域的法规制度。结合党的十九大报告关于党的建设的具体部署和党章的相关规定，制度建设贯穿于党的建设的全过程和各领域。因此，党的建设层面的法规制度体系包括但不限于政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设、作风建设等五大板块。党的政治建设法规制度是在完善落实民主集中制的各项制度基础之上以两部规范党内政治生活的准则为统领，辅之以一系列相关配套的党内法规制度。旨在要求全体党员和党组织坚定正确的政治立场、坚持正确的政治原则和路线，凝聚全党共同意志，弘扬和培育共同的价值追求。用严谨规范的制度不断增强全体党员的政治觉悟和政治水准，提高全党的政治建设能力与水平。党的组织建设法规制度规范调整党内各类组织的组成形态和权力运行机制，要着力健全民主集中制方面的党内法规制度，同时进一步完善关于党的地方委员会、农村基层组织、高校党组织、基层党支部等各类组织的专门党内法规制度。党的思想建设法规制度主要涉及党性建设、德性伦理、理论武装等方面的党规制度。全体党员要坚定理想信念，深入学习党的指导思想和重大决策部署，以指导思想和理想信念武装头脑，不断提升全体党员的思想道德水平，建设先进性政党。党的纪律建设法规制度是加强全面从严治党的重心所在，
《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党的纪律法规制度面向全体党员和党组织提出了高标准和严要求以及不可触碰的红线。党的十九大报告指出，“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来”[22]，应围绕不同类型的纪律建立健全与之相配套的党内法规制度。党的作风建设法规制度要以纠正“四风”为主线，在保持党的传统优良作风的前提下建立健全规范党的思想作风、工作作风、领导作风等各方面作风的党内法规制度，用法治思维和制度建设加强党的作风建设。
（三）“1+2+N”的党内法规制度体系框架
党的领导层面的法规制度和党的建设层面的法规制度共同勾勒出党内法规制度体系的雏形，党内法规制度体系的总体框架呈现出“1+2+N”模式，即以党章为根本遵循，明确党的领导和党的建设两条主线，在两条主线上延伸出多个板块。在此基础上结合党内法规制度的各种类型，金字塔状的党内法规制度体系跃然纸上（见图1）。横向维度以中轴线为界，党的领导和党的建设分居两侧，纵向维度上居于金字塔最底端的党内规范性文件数量庞大但效力最低，位于最顶端的是唯一的党章，具有最高效力。
从规范主义进路出发构建的以“1+4”模式为总体框架的党内法规制度体系，在一定程度上较为全面覆盖并合理划分现阶段全部的党内法规，并且确立了相对明确的总体设计和具体分类标准。当然，这一模式還有进一步完善的空间，以“1+2+N”模式为总体框架的党内法规制度体系是在总结“1+4”模式经验的基础上，借助功能主义研究范式和路径，旨在创新发展党内法规制度体系。其优越性主要表现在四个方面。第一，党的领导法规制度是党内法规与国家法律衔接协调的重要突破口，也是巩固和保证党的领导地位的制度依靠。把党的领导法规制度置于整个党内法规制度体系的关键位置，有利于加深对党的领导的认识，充分发挥党的领导在党和国家治理过程中总揽全局、协调各方的作用。第二，从广义的角度理解党的建设，把党的建设法规制度融于“大党建”的建设布局之中，符合党的十九大对党的建设的总体要求，契合新时代党的建设的现实需要。这有利于统筹党的建设的各个方面，通过完善不同方面的党的建设形成制度合力，全方位推进党的先进性建设。第三，在“1+2+N”模式下，不同党内法规之间的调整范围更加明确，相互之间的界限更为清晰。以党章为统领，明确界分党的领导与党的建设，在此归类的前提下作出更为细致的划分，从而有效避免不同党内法规在内容和功能上的交叉重叠，提高党内法规制度体系的整体运行效率。第四，基于实践发展带来的新问题新情况，现阶段陆续制定的部分党内法规可能在“1+4”模式中难以找到合适的定位，抑或可以归入多个板块。“1+2+N”模式中的“N”作为兜底设计实现对党内法规全覆盖，保证把所有党内法规置于体系之中的同时实现更为精细化的科学分类，维系党内法规制度体系的严谨性与完整性。
五、余 论
“法律不能被认为是一大堆零散东西的组合，而是一种合理的组织良好的不同法律类型的结构，其中各个部分都以正当的标准方式相互联系起来”[25]（P266）。党内法规制度体系同样不能被视为不同党内法规之间的简单叠加与拼凑，它应当秉持一定的原则，按照科学的逻辑和标准进行建构。党内法规制度体系建设是一项庞大繁杂的系统性工程，既包括静态层面的基本框架建构问题，又包括动态层面的党内法规制定、实施、监督、保障等工作，其中围绕基本框架的建构是整个工程的前提和基础。新时代党的制度建设的实践给党内法规制度体系建设提出了新的要求，为确保党内法规制度体系在法治轨道上有序运行，应当以框架结构建构为出发点，不断完善制定、实施、监督、保障等各个环节。这是党和国家在全面深化改革攻坚期作出的重大抉择，也是推进党和国家治理现代化的必由之路。
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责任编辑：陈文杰
[关键词]党的领导;党的建设;党内法规;党内法规制度体系
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0025-11
党的十八大以来，党内法规制度体系建设快速推进。中央先后出台一批基础性、主干性的党内法规并不断完善相关配套党内法规，填补了党内治理领域的不少制度空白。与此同时，党内法规的修订、清理以及备案审查等工作同步展开。党的十九大报告用“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”肯定了近年来取得的成就。学界结合发展实践，围绕党内法规制度体系的框架结构、运行机制、功能价值等展开深层次理论探讨。有些学者聚焦静态层面的框架结构，主张从纵向和横向双重维度提供党内法规制度体系建设的最优方案。有些学者主张从动态层面构建“制定—实施—监督—保障”的全方位党内法规制度体系①。上述研究有利于推动党内法规制度体系建设科学化、规范化、法治化，但仍不足以充分反映党内法规制度体系建设的全貌，围绕构建原则、党的领导法规制度等问题还缺乏充分说理。为了保证“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”的目标如期实现，有必要全方位多角度地深化党内法规制度体系相关理论研究。
一、党内法规制度体系语义考辨
规范性陈述的语言可视为一种特殊的“语言游戏”，将词汇置于不同的“语言游戏”之中，可能会得出不同的语义[1]（P83）。置于依规管党治党的语境之中，党内法规制度体系扮演着无可替代的关键角色，不仅是提升党的制度建设水平的客观需要，也是加强党内民主与法治建设，推进党和国家治理现代化的重要制度保证。与此同时，党内法规制度体系与党内法规体系和党的制度体系有千丝万缕的联系，三者紧密关联又不尽一致。厘清三者的范围与界限是把握党内法规制度体系内涵的突破口。
（一）党内法规制度体系的规范解释
从语义学层面进行解构，党内法规制度体系是以党内法规、制度、体系为内核的复合性术语。党内法规的规范内涵有广义与狭义之分。狭义层面的内涵相对明确具体，2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《制定条例》）第三条第一款已有明文规定。广义层面的内涵则有不同解读，有观点认为党内法规在广义上是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件[2]，有观点进一步扩大其外延，认为广义上的党内法规即“依规治党”之“规”，既包括狭义上的党内法规又包括党的纪律、党的规矩等在内[3]。在党内制度运行的实践进程中，党的优良传统、工作惯例等党内规矩因为与党内法规在性质特征、功能价值等方面存在显著差异，故不宜将其界定为党内法规。那么，广义上的党内法规就可以定性为由狭义党内法规和规范性文件构成的集合。
“制度”一词天然具有语义多元性与模糊性，不同语境下的制度往往表现出不同的内涵。根据文义的一般解释，制度即制定出的条文准则得到广泛的遵守与维护。在制度哲学视角下，制度是一些具有规范意味的历史存在物，调整人与人、人与社会之间的相互关系，以强制性方式影响人与社会的发展[4]（P51）。在政党治理所依据的各种制度性规范层面上，制度是在政党内部治理领域形成的一系列规则、关系和模式的有机统一体。党内法规与制度的关联性蕴含在党规之治即规则之治、关系之治与模式之治的内在逻辑之中。
“体系”一词无疑是法学研究不可绕过的核心术语，体系一般可理解为不同要素在一定的范围内按照特定的关系结合而成的整体。它明确了体系内各要素的功能与边界，保证各要素价值选择的一致性，有助于维护整个法秩序的安定性与稳定性。
如上所述，党内法规制度体系就是以数量和种类众多的党内法规及其规范性文件为载体，既保证每一部党规充分发挥自身功能，又确保不同党规之间的相互协调与补充，旨在形成一个科学规范、运行有序的集合体。党内法规制度体系理应是一个内容翔实、体例规范、逻辑自恰、功能完备的制度系统，是维系政党内部治理民主化、科学化、法治化的核心制度资源。
（二）相关概念辨析
党内法规制度体系与党内法规体系、党的制度体系之间存在高度关联性，理论界与实务界时常把三者等同视之，其实三者并非可以简单地进行同义替换。党内法规体系是“构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称”[5]，具体包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种规范形式。党内法规制度体系的内涵更为丰富，“除体系化的党内法规外，党内法规制度体系还包括更加大量的党内规范性文件”[6]。在党的建设实践中存在数目众多的党内规范性文件，较之于党内法规它们具有针对性强、可操作性高、适应性强的特点，侧重于贯彻执行党的各项方针政策并为解决某些具体问题提供具体举措。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确指出，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，需要进一步规范党内法规和规范性文件备案工作。这也肯定了党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分。在一定意义上讲，党内法规制度体系较之于党内法规体系更能准确表达并全面涵盖一系列管党治党的核心制度规范。党的制度体系较之于黨内法规制度体系外延更广，是由内在制度体系和外在制度体系构成的统一整体。其中，党外制度体系主要是指国家法律法规和社会规章制度对政党活动展开的法律规制。党内制度体系是由三个层面的制度构成的集合体，即以民主集中制、党代表大会制度等根本制度为根基，结合党的干部任用制度、党的选举制度等基本制度，并辅之以一系列具体制度[7]（P223）。党内法规和规范性文件可视为党的制度体系中规范化程度更高且法治化成色更足的制度规范。 二、党内法规制度体系基本框架：两个维度三重标准
形式规范性是党内法规制度体系科学化、规范化、法治化的首要标准。随着制度建设在实践层面的快速推进，“两个维度三重标准”的党内法规制度体系的框架结构已基本成型。“两个维度”是指从纵向和横向两个维度出发构建立体式体系，“三重标准”则是以制定主体、党规渊源、调整对象为划分依据。纵向维度以党内法规位阶为依循，存在制定主体和党规渊源两种划分依据。横向维度以党内法规领域为依循，根据调整对象的不同进行划分。
（一）两个维度：党内法规位阶与领域
在整个法体系当中，不同类型的法之间有不同的定位，既存在处于同一效力层级的横向关系，又存在处于不同层级的纵向关系。也正是法律位阶的客观存在，种类庞杂的法律法规得以构成一个层次鲜明、排列有序的法体系。法律位阶理论乃成为诠释和构建法体系的重要理论工具。
法律秩序是由不同层级规范之间相互关联且有等级次序的体系，“决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范，根据这种调整而被创造出来的规范是低级规范”[8]（P193）。低级规范由高级规范创设而来，高级规范可由更高级的规范引申而来，层层递进至无法从更高规范中确认自身效力的规范——基础规范。基础规范是被前置预设为具有效力的最高规范，是整个等级体系的最高权威。在遵循法学一般原理与逻辑的前提下，结合党内法规自身的特殊性，党内法规位阶表现为多重内涵。其一，上位党规为下位党规提供规范依据。上位党规体现的指导思想、基本原则、核心内容等被下位党规继承，下位党规的效力建立在上位党规的基础之上。其二，下位党规是上位党规的具体化和特殊化。上位党规与下位党规之间是从抽象到具体、从一般到特殊的关系，下位党规更具针对性和可操作性。其三，下位党规受制于上位党规。与“上位法优先于下位法”的法律适用原则相同，不同党规的效力发生冲突时，应适用“上位党规优先于下位党规”的原则，下位党规不得与上位党规相抵触。
法律部门是法理学上一个相对成熟的范畴，根据调整的社会关系和调整方式的不同，中国特色社会主义法律体系被细分为七个基本的法律部门。有学者以此为借鉴，试图构建一个由党内宪法、民法、刑法等不同功能的党规部门组成的党内法规体系党章即党内“宪法”，《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》可构成党内“刑法”，《中国共产党党员权利保障条例》发挥党内“民法”的功能，以《党政领导干部选拔任用工作条例》为代表的一系列管理党员干部的法规可视为党内“行政法”，党内法规中所有程序保障规范的相关法规及条文的总称即党内“程序法”。参见潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。。需要指出的是，这一划分标准较为模糊，有些党内法规可归入多个部门，有些则难以找到与之对应的部门。整个党内法规制度体系突出调整党组织与党员之间的关系，强调党员的服从与党组织的权威。法律体系则调整多重社会关系，既有调整平等主体间法律关系的民法，又有调整不平等的行政主体与相对人之间法律关系的行政法。鉴于传统部门法划分标准存在僵化性与封闭性的局限以及社会关系的多变性与复杂性，法律部门标准难以科学归类全部法律现象。领域法学研究范式应运而生，它是以有效回应现实问题为导向的另一种分类模式，将一定领域内的法律现象予以类型化领域法学基于部门法学，又必须超越部门法学。领域法学融合了部门法学的研究成果，体现的是以问题为导向的法律思维，相比高度抽象的部门法学视角，更具个性、更能包容、更接近实践。参见熊伟：《问题导向、规范集成与领域法学之精神》，《政法论丛》2016年第6期。。实际上，党内法规在横向维度上可在适度借鉴领域法学研究范式基础之上确立党内法规领域为划分标准，依据各类党内法规调整行为和活动的分布领域进行科学划分与归类。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，“完善‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。“4大板块说”以党章为指引和依托，根据调整对象的类型将现有的党规进行“合并同类项”，提炼归纳出的四大领域可基本覆盖全部党务活动，契合党内法规制度体系科学化、规范化、法治化的内在要求。
（二）党内法规位阶：以制定主体为划分标准
党内法规位阶与制定主体之间呈现正相关的逻辑关系，制定主体地位越高，党内法规位阶越高，反之则位阶较低。与此同时，其制定主体与中国共产党的组织机构设置和权力運作机制之间有一定契合，党的组织体系是由中央组织、地方组织、基层组织构成。党内法规的制定权仅限于党的中央组织和部分地方组织，党的基层组织尚无制定资格。党内法规制定程序与立法程序近乎相同，制定一部党内法规先后历经一般规划、提出草案、审议通过等程序，审议通过的主体通常被视为制定主体。然而，实践层面除了部分党内法规明文指出审议通过主体外，还有相当一部分仅明确公开印发主体，《制定条例》并没有就审议通过主体与印发主体的关系作出明确规定。未来有待制定专门的党内法规或者在新出台的党内法规条文内明确和公开相关主体，进一步完善制定程序。
中央党内法规在党内法规制度体系中位阶最高，党章、准则、条例专属于中央党内法规序列。党的全国代表大会制定或修改的党章和中共中央审议通过或印发的准则均在党内法规制度体系中发挥立梁顶柱的作用。党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是最高的领导机关，由它们制定的党内法规自然就具有最高的效力。《制定条例》明确规定中央纪律检查委员会和中央军事委员会有制定权限，但它们制定的党内法规不宜归为中央党内法规。因为中央党内法规具有高度广泛性和普遍适用性，调整对象涉及全体党员和各级党组织，而中纪委和中央军委制定的党内法规直接调整对象一般限于各自负责领域。中央书记处是中央政治局及其常务委员会的办事机构，没有独立的职能和职权，不具备制定主体的资格，仅在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作[9]。 部委党内法规位阶次之，中央各部委在各自的职权范围内制定党内法规，调整和规范各自负责的相关领域。中央纪律检查委员会负责制定执纪、检查、监督等方面的党内法规。中央各部门可制定与中央党内法规配套的部门党规，制定主体“中央各部门”与党中央部门机构之间的范围并不完全一致。借鉴国家立法层面将立法主体是否具有管理职能作为判断标准，党内法规制定主体的核心判断标准可认定为是否具有独立或相对独立的管理职能。因此，“中央各部门”应理解为中央职能部门和具有特定领导或管理职责的中央办事机构[10]。如中组部与人社部联合印发的《事业单位工作人员奖励规定》就是典型的部委党内法规。军队党内法规是一种党内法规的特殊存在形式，包括《制定条例》在内的多部党内法规均明文附有中央军委可参照制定适用于军队内部的相关党内法规。军队党内法规具有高度保密性、高度自主性等特点，与国家法律层面的军队法律、军队规章等共同构筑起军事法规制度体系，以保障依法治军和现代化军队建设的需要。军队党内法规的效力位阶并不明确，多数情况下可参照部委党内法规位阶的适用规则。
地方党内法规是省、自治区、直辖市党委在中央和部委党内法规的基础上因地制宜制定的既符合中央精神又兼具地方特色的党内法规。尽管地方党内法规位阶较低，但其在管党治党的地方实践中发挥着不可替代的作用。需要指出的是，地方党内法规在实践层面同质化问题比较突出，过度照搬照抄中央党内法规往往导致地方党内法规流于形式，无法发挥应有的功能。
随着中央开展授权试点制定党内法规工作，首批授权的七个副省级城市和省会城市党委拥有党内法规制定权，地方党内法规的外延进一步扩大。经授权的地级市党委仅可以补充和制定基层党建、作风建设等方面的党内法规，效力位阶低且影响力仅限于本地区。
（三）党内法规位阶：以党规渊源为划分标准
党规渊源即党内法规的具体表现形式，《制定条例》明确了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类渊源，此外还有不可忽视的党内规范性文件。渊源必然与效力位阶紧密关联，尽管既有文本中并没有直接明示各自的位阶，但也可找出部分依据，如“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触”、“审议批准机关要审核是否同上位党内法规相抵触”等。党规制定主体与党规渊源在位阶上并非一一对应，党的中央组织既可制定党章、准则、条例，又可制定规定、通知、意见，省级党委和授权的市级党委均可制定规则、规定、办法、细则。
党章在党内法规制度体系中处于最高位阶，具有最高的效力和地位，是“最根本的党规党法”[11]（P147）。一方面，党章为党内法规制度体系提供了基本的制度框架支撑，准则、条例等其他形式的党内法规以党章的指导思想和基本内容为制定遵循，进一步细化党内法规某一领域的制度规范;另一方面，党章为整个制度体系构建提供规范指引，其他任何形式的党内法规均不得与党章相抵触，由此确立党章最高的效力和地位，防范不同类型党内法规之间位阶上的冲突。准则在党内法规制度体系中位阶仅次于党章，是对党章部分内容的具体化表达，是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。《中国共产党廉洁自律准则》重在要求全体党员清明廉洁、自控自律，树立优良品德。两部党内政治生活的若干准则旨在约束全体党员行为，规范党内政治生活。现行三部准则皆突出对各级党组织和全体党员的高标准严要求，尤为注重德性层面的要求。鉴于准则在其中占据的重要地位，有必要进一步完善党内准则体系，适时适度制定中国共产党机构组织准则、中国共产党党员权利义务准则等。条例在党内法规制度体系的位阶链条上处于中间位置，起到承上启下的枢纽作用。条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的党内法规，一般的事项或工作无须启用条例加以规范。条例具有较强的针对性，可以对党内某一层面的重要环节起到调整和规制作用。规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，四者在位阶上没有高低之分，在结构功能上具有相似性，均是对党内活动作出的细致规定，对党章、准则、条例的具体展开，具有较高的可操作性。需要指出的是，四者之间高度契合并不代表完全等同。实践层面制定的规定和办法数量较多，而规则和细则适用频率较低，同时四者之间存在不同程度的混用比如，为了加强对事业单位领导人员的管理，依据《事业单位领导人员管理暂行规定》，党和国家有关部门相继制定《高等学校领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》《中央企业领导人员管理规定》，前两者采用“办法”的党规形式，而后者采用“规定”。可见，相同功能的党规有必要采用统一的党规形式。。从推进党内法规制度体系规范化的角度出发，有必要明确界定四者的内涵、外延以及适用范围。
党内规范性文件是党内法规制度体系中不可或缺的组成部分，它与党内法规各展其长、相互补充、相得益彰。长期以来，党内规范性文件一直扮演“准党内法规”的角色，在许多领域可有效填补党内法规的立规空白。党内规范性文件通常是针对党内某一具体事项作出的要求和规范，在党内法规暂时没有影响到的方面发挥着与党内法规相同的作用和功能。毋庸置疑，在同一层级的制定主体前提下，党内规范性文件的位阶要低于党内法规，同时不得与之相抵触。在各类党内规范性文件中，大都直接或间接体现“根据相关党内法规制定本文件”的内涵。遵循一般法治原理，“根据原则是指在基本的方面，下位法不超出上位法”[12]（P65），党内规范性文件在保持适度自主性的同时不得超出党内法规的规定和精神。
（四）党内法规领域：以调整对象为划分标准
党的组织法规制度是从主体层面出发，以党章的多个章节为基础，以准则、条例等多部党内法规为补充，围绕各级党组织的机构设置和职权配置而构建起的制度模块。上至党的中央組织下至党的基层组织都需要明晰本组织的机构范围和职责权限，这是开展各项党务工作的前提和基础。从现状来看，党的组织法规制度仍然存在基础主干党规缺位、权责规定不清、统筹配置失调等问题[13]。完善党的组织法规制度，应以坚持民主集中制的组织原则为根本，结合各级党组织的职责分工，补足组织架构短板，同时要处理好党组织与国家机关之间的关系。党的领导法规制度是关于党的领导行为的高度概括和凝练，党的领导既包括党组织内部上下级之间的领导与被领导关系，又包括对党组织外部的领导。党的领导法规制度在各类党规中均有不同程度的体现，党章总纲部分列举了党的若干重要领导工作，党章正文部分第九章和第十章强调以党组和共产主义青年团为媒介，进一步加强党对各个领域的领导。《中国共产党政法工作条例》《中央企业领导人员管理规定》等一批党内法规的制定实施，适时填补了党的领导领域存在的部分制度空白，为充分发挥党总揽全局协调各方的作用提供了制度保障。党的自身建设法规制度是围绕党的建设所制定的一系列制度规范。党的建设是政党内部基于自身理念和价值追求而采取的一系列自我优化、自我完善的举措，是一个包括政治、思想、组织、作风、纪律等建设在内的系统性工程。在某种意义上讲，党的组织和党的监督保障法规制度实际上都可以纳入党的建设法规制度的范围，基于统筹考虑四大板块之间党规数量的相对平衡和实践中的应用频率等因素，才将二者单列为两个独立的板块。党的监督保障法规制度是一个相对独立的板块，涉及党内监督、问责、奖惩、纪律处分、激励保障等内容。党的监督保障法规具有事前预防与事后惩治相结合、惩罚处分与激励保障相结合的特点。党章第七章明确规定了对党员纪律处分的形式和程序，第三章列举了党员享有的权利。党的监督保障法规制度在此基础上通过一系列党内法规和规范性文件进一步完善，形成党的监督和保障领域的制度单元。 三、党内法规制度体系的构建：四项原则统领体系建设
“整个法秩序（或其大部分）都受特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配”[1]（P316）。法律原则在整个法律体系中占据基础性地位，反映着体系内部的基本理念与根本价值。法律原则乃是全部法律活动的指导思想和出发点，不同的法律原则相互作用，共同构成整个法律体系的灵魂和支柱，决定着法律自身的内在统一性和稳定性[14]。与法律原则处于法律体系之中的地位功能相同，原则在党内法规制度体系中同样发挥基础性作用，党内法规制度体系的法治化构建离不开基本原则的指引。原则不仅能弥补党内法规制度体系内在规范的不足，而且可以通过巩固党内法规的基本价值理念，維系制度体系内在的科学性与稳定性。总体看来，构建原则包括但不限于党章为本与上下有序原则、党内法规与国家法律衔接协调原则、系统构建与突出重点原则、与时俱进与稳中求进原则。
（一）党章为本与上下有序原则
党章在党内法规制度体系中居于最顶端，统领其他各类党内法规，坚持党章为本原则是法治化构建的首要原则。第一，党章的制定主体是党内最高领导机关。遵循民主集中制的组织原则，下级服从上级，全党服从中央，其他各级组织应当无条件服从和遵守党内最高领导机关制定的纲领性文件。这就决定了党章具有最高效力，党章为本首先与党章的制定主体紧密相连。第二，党章是全党整体意志的集中统一体现，专断和独裁与党章的精神背道而驰。党章中规定了党员权利义务、党的组织纪律、各级党组织运行机制等具体内容，这些内容对全体党组织和党员均具有普遍的约束力和强制力，同时有利于汇聚党的整体意志。第三，党章是党内法规制度体系的立规依据，其他各类党内法规制度都要契合党章的基本价值和要求，从党章中寻求必要性与可行性依据。通过建立健全合党章性审查制度，确保党内法规制度规范不抵触党章[15]。
党内法规制度体系是一个复杂严密的系统，是按照一定的标准排列而成的上下有序的制度体系。坚持上下有序的原则是构建党内法规制度体系的基本原则。首先，上位党规与下位党规位阶清晰、效力明确，下位党规不得与上位党规相抵触。当上位党规与下位党规发生冲突时，应明确上位党规的效力和地位，确保不同位阶党规之间有序排列。其次，中央党规与地方党规之间上下有序。一般情况下，地方党规是为贯彻执行中央党规而制定的，使党中央的政策和规矩在地方层面得到有效实施。地方也可因地制宜地制定具有地方特殊性的党规，解决中央党规不能解决或不宜解决的地方难题。
（二）党内法规与国家法律衔接协调原则
党内法规与国家法律作为两个相对独立的制度板块，尽管两者的制定主体不一、适用范围有别、调整对象不同、保障手段也不尽相同，但在治国理政过程中并不是孤立存在的，而是既能发挥各自独特优势又能实现功能互补。党内法规与国家法律协调原则具体包括两个层面。一方面，围绕实体层面做好二者的衔接协调工作。党内法规原则上不应规定党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，确有必要的可通过制定政策或向有关政府部门或立法部门提出立法建议的方式进行规定;党内法规可规定法律法规暂时没有规定或不宜由法律法规规定并且专属于党内事务的事项;党内法规在一定条件和时机下可在党内“先行先试”，待条件成熟后再制定相关的法律法规;党内法规已有规定，但可由法律法规调整或具备条件制定为法律法规的，应适时制定法律法规[16]。另一方面，在党内法规程序层面做好二者的衔接协调工作。在党内法规制定环节尤其是规划与起草阶段，党内相关工作机构与人大或政府相关工作机构要做好充分的沟通协调，明确待研究事项的性质定位和具体分工，尽量避免党内法规与国家法律之间重复设置相同内容。在党内法规实施环节，根据不同实施领域妥善调整党规与国法的关系。一般情况下，在党的自身建设活动领域，在保证二者不冲突的前提下优先适用党规。在党的领导和执政活动领域，党规应与国法衔接联动、相互配合;在党的机关运行保障尤其是机关事务管理活动领域，党规应与国法保持一致[17]。在党内法规监督环节，通过构建党规后评估机制、备案审查机制、党规清理机制衔接和协调党规与国法之间的关系。既要及时评估和审查有违党章和宪法法律精神的党内法规，又要及时清理脱离时代发展进程、不符合党情国情的党内法规。
（三）系统构建与突出重点原则
党内法规制度体系不是体系内不同组成部分之间的物理叠加，而是按照一定标准形成的有序整体。功能各异的子党内法规系统之间相互衔接、互为补充，旨在构建具备“价值一贯性、逻辑统一性、考量整体性和结构层次性”[18]的制度体系。系统构建原则贯穿于党内法规制度体系建设的全过程，秉持整体性与系统性原则，协调不同党内法规之间的关系，发挥整体优势，从而有效弥补个体调整范围的局限，站在全局的高度上统筹把握整个党内法规制度体系。
党内法规制度体系建设要坚持系统构建原则与突出重点原则并重，即在系统构建原则基础上要强调突出重点原则。党内法规制度体系内部有着数量众多、体量庞大的各类党规，受限于立规成本、立规效率等客观存在的因素，制定工作难以在短时间内面面俱到。针对现阶段党内法规制度体系中存在的部分领域的立规空白、不同党规之间内容重叠、地方党规尚不健全等问题，应坚持突出重点原则，把重心放在制定和完善基础性、综合性、统领性的党内法规，在此基础上展开相关配套党内法规的制定完善工作。
（四）与时俱进与稳中求进原则
与时俱进是中国共产党对于共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的高度凝练总结，是马克思主义基本原理与中国实践相结合的核心术语。与时俱进就是要确保党的全部行动以尊重客观发展规律为前提，突出时代性和创造性的重要意义。党内法规制度体系建设应当坚持与时俱进原则，每一部党内法规均应在尊重客观规律的基础上体现时代精神和富有创新精神。不可否认，党内法规作为一种制度规范应当保持稳定性与连续性，不得轻易改变，更不得任意改变，从而维护党内法规的权威性。但随着新时代国情党情的新变化，既有党内法规制度难免会出现与党的建设发展实践不协调的地方，应结合党内治理的需要及时修订既有党内法规相关内容，做好党内法规清理工作，及时淘汰与时代脱节的党内法规。 党内法规制度体系不是一天建成的，既不能盲目追求党内法规的数量，也不能刻意追求党内法规的实效，唯有坚持稳中求进、循序渐进的原则，才能确保党内法规制度体系的效用与质量。坚持稳中求进原则，一方面要加强顶层设计，制定科学的立规规划。例如，2018年印发的关于中央层面党内法规制定的第二个五年规划，指明了目标方向、立规重点和具体任务，为接下来党内法规制度体系构建工作提供了基本依据与科学指引，有利于提升其科学化和规范化程度。另一方面要坚持问题导向，从解决实际存在的现实问题出发，善于抓住其中的主要矛盾和关键方面。围绕党内法规制度体系中存在的亟待解决的重点及难点问题，循序渐进地开展构建工作，切不可单纯追求立规数量的“形象工程”。
四、黨内法规制度体系应然路径：党的领导法规制度与党的建设法规制度同频共振 规范主义和功能主义是西方公法学两种重要的研究范式。规范主义强调“法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性，基本反映了一种法律自治的理想”[19]（P84）。功能主义强调“法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采用一种工具主义社会政策路径”[19]（P85）。功能主义把研究重心从法律文本或法律规则转至蕴含在文本之后的实践功能[20]。规范主义在我国公法学话语体系中一直占据主导地位。然而，规范主义固有的不足决定了其无法全然解释实践中存在的所有的法现象和社会变迁现象，功能主义导向可以在某些方面弥补规范主义的不足。如有学者从功能主义视角分析国家权力配置观，重视国家权力行使的正确性和理性化以及国家的权能和效率，进而提升国家治理能力和水平[21]。
由此推演，从规范主义研究进路出发，党内法规制度体系可以适度参照借鉴中国特色社会主义法律体系的立法技术与经验，从纵向和横向两个维度推进体系化建设。这一立体式构建模式在很大程度上克服了党内法规制度体系层次结构不明、功能定位不清等问题，是全面加强党的制度建设初期所作出的较优选择。但需要指出的是，这一构建模式忽视了党内法规制度自身的特殊性以及在治国理政进程中的独特功能与地位，尤其忽略了党内法规制度体系与国家法律体系之间的衔接协调问题。为此，可在规范主义研究基础上介入功能主义研究视角，以党内法规制度体系在党内治理和国家治理中发挥的作用和效能为核心考量，结合特定的历史阶段和发展机遇期，既要理顺内部各要素之间的相互关系，又要注重与外部各要素的相互联系。党的十九大报告指出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[22]。党的领导和党的建设是党内法规制度体系中的两条主线，围绕两条主线上的党内法规既发挥各自不同的功能，又共同致力于维系制度体系的完整性。党的领导侧重于党外部秩序的领导力，党的建设侧重于党内部秩序的驾驭力。总之，应当坚持规范主义和功能主义相结合的进路，以规范化和体系化为基础构建党内法规制度体系，充分发挥其在全面从严治党和治国理政中的实际效能。
（一）覆盖党的领导领域的法规制度
党的领导在中国特色社会主义法治话语语境中内涵丰富，党的领导本质上是党的权威的直接体现，权威的树立源于人民群众内心对中国共产党的认可和支持，自觉接受党的路线、方针、政策的引领。正是基于党的价值追求与人民根本利益的一致性，党始终把保障人民利益、为人民谋福祉放在第一位。
“权威来自人们自发的授权，它从自愿服从，为民认可中获得力量”[23]（P282-283）。这意味着党的领导通常采取说服教育、指导示范、带头实践等柔性手段，而非强制性方式。党的领导具有明显的外部性，与国家机关、社会组织、企业团体等党外组织联系密切，通常采取把党组织推荐的人选推选为党外组织中的领导，或是把党的主张转化为国家意志的途径建立联系。党要善于影响和领导国家和社会事务，但不意味着直接行使国家权力并直接涉足社会事务，否则容易重蹈党政不分的覆辙。
新时代以来，中国共产党把加强党的全面领导置于核心战略位置。所谓全面就是要把党的领导作用于国家和社会的各个领域，但这并不代表党要在具体工作层面做到事无巨细，党的领导具有管方向管大局的特性，侧重于重大决策和事项。围绕保障党的全面领导构建的党内法规制度体系已初具规模，多部党内法规和规范性文件针对党外组织和党外人士作出具体要求。下列三部中央党内法规最具代表性。其一，为了在党政机关中选拔任用德才兼备的领导干部，优化干部选拔任用机制，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。该部条例的适用范围不仅包括党的中央和地方组织的领导成员，而且包括各级政府部门、人大系统和政协系统的领导成员。其二，为了加强党的统一战线工作，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。统一战线是中国共产党取得新民主主义革命胜利的三大法宝之一，也是现阶段推进党内治理现代化的重要法宝。该条例明确提出注重对民主党派成员、无党派人士、党外知识分子等全体党外人士的领导，从而凝聚多方共识，整合党内外力量。其三，为了加强党组制度建设，中共中央印发《中国共产党党组工作条例》。党组是在党外组织中贯彻落实党的领导的重要组织媒介，是党与国家、社会之间对接的枢纽。在各级各类国家机关、人民团体、经济组织等机构内均可以设置党组作为领导机构。值得注意的是，大量党的领导类法规多以规则、办法、党内规范性文件的形式存在，效力位阶整体较低。为此可考虑制定党的全面领导工作准则，以准则的形式对党的领导方式、领导职能、领导对象等内容作出规定，统领党的领导领域的党内法规制度体系。与此同时，在现有基础之上仍需在党领导经济、改革、法治、农村、政法、国家安全、外事、军队和党的宣传、组织、群团、人才工作等方面制定出台一批党内法规，为发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用提供更加有力的制度保证[24]。
（二）覆盖党的建设领域的法规制度
代表广大人民群众利益的中国共产党是最先进阶级的最高政治形式，先进性是其最根本的特性。党的建设的过程就是先锋队性质的中国共产党不断完善自我的过程，唯有不断加强各个方面的党的建设，才能永葆党的先进性和活力。思想建设在党的建设历程中一直居于首要位置。党的十九大报告强调，政治建设作为根本性建设上升至核心位置，思想建设定位为基础性建设。当然，这并不意味着党的思想建设地位下降，实际上根本性的政治建设与基础性的思想建设相辅相成，共同推进党的建设的全面发展。 党的建设领域的法规制度体系为党的先进性建设提供了有力的法治保障，其外延相较于“4大板块说”中的党的自身建设法规制度更广，党的组织法规和党的监督保障法规均可归为党的建设领域的法规制度。结合党的十九大报告关于党的建设的具体部署和党章的相关规定，制度建设贯穿于党的建设的全过程和各领域。因此，党的建设层面的法规制度体系包括但不限于政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设、作风建设等五大板块。党的政治建设法规制度是在完善落实民主集中制的各项制度基础之上以两部规范党内政治生活的准则为统领，辅之以一系列相关配套的党内法规制度。旨在要求全体党员和党组织坚定正确的政治立场、坚持正确的政治原则和路线，凝聚全党共同意志，弘扬和培育共同的价值追求。用严谨规范的制度不断增强全体党员的政治觉悟和政治水准，提高全党的政治建设能力与水平。党的组织建设法规制度规范调整党内各类组织的组成形态和权力运行机制，要着力健全民主集中制方面的党内法规制度，同时进一步完善关于党的地方委员会、农村基层组织、高校党组织、基层党支部等各类组织的专门党内法规制度。党的思想建设法规制度主要涉及党性建设、德性伦理、理论武装等方面的党规制度。全体党员要坚定理想信念，深入学习党的指导思想和重大决策部署，以指导思想和理想信念武装头脑，不断提升全体党员的思想道德水平，建设先进性政党。党的纪律建设法规制度是加强全面从严治党的重心所在，
《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党的纪律法规制度面向全体党员和党组织提出了高标准和严要求以及不可触碰的红线。党的十九大报告指出，“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来”[22]，应围绕不同类型的纪律建立健全与之相配套的党内法规制度。党的作风建设法规制度要以纠正“四风”为主线，在保持党的传统优良作风的前提下建立健全规范党的思想作风、工作作风、领导作风等各方面作风的党内法规制度，用法治思维和制度建设加强党的作风建设。
（三）“1+2+N”的党内法规制度体系框架
党的领导层面的法规制度和党的建设层面的法规制度共同勾勒出党内法规制度体系的雏形，党内法规制度体系的总体框架呈现出“1+2+N”模式，即以党章为根本遵循，明确党的领导和党的建设两条主线，在两条主线上延伸出多个板块。在此基础上结合党内法规制度的各种类型，金字塔状的党内法规制度体系跃然纸上（见图1）。横向维度以中轴线为界，党的领导和党的建设分居两侧，纵向维度上居于金字塔最底端的党内规范性文件数量庞大但效力最低，位于最顶端的是唯一的党章，具有最高效力。
从规范主义进路出发构建的以“1+4”模式为总体框架的党内法规制度体系，在一定程度上较为全面覆盖并合理划分现阶段全部的党内法规，并且确立了相对明确的总体设计和具体分类标准。当然，这一模式還有进一步完善的空间，以“1+2+N”模式为总体框架的党内法规制度体系是在总结“1+4”模式经验的基础上，借助功能主义研究范式和路径，旨在创新发展党内法规制度体系。其优越性主要表现在四个方面。第一，党的领导法规制度是党内法规与国家法律衔接协调的重要突破口，也是巩固和保证党的领导地位的制度依靠。把党的领导法规制度置于整个党内法规制度体系的关键位置，有利于加深对党的领导的认识，充分发挥党的领导在党和国家治理过程中总揽全局、协调各方的作用。第二，从广义的角度理解党的建设，把党的建设法规制度融于“大党建”的建设布局之中，符合党的十九大对党的建设的总体要求，契合新时代党的建设的现实需要。这有利于统筹党的建设的各个方面，通过完善不同方面的党的建设形成制度合力，全方位推进党的先进性建设。第三，在“1+2+N”模式下，不同党内法规之间的调整范围更加明确，相互之间的界限更为清晰。以党章为统领，明确界分党的领导与党的建设，在此归类的前提下作出更为细致的划分，从而有效避免不同党内法规在内容和功能上的交叉重叠，提高党内法规制度体系的整体运行效率。第四，基于实践发展带来的新问题新情况，现阶段陆续制定的部分党内法规可能在“1+4”模式中难以找到合适的定位，抑或可以归入多个板块。“1+2+N”模式中的“N”作为兜底设计实现对党内法规全覆盖，保证把所有党内法规置于体系之中的同时实现更为精细化的科学分类，维系党内法规制度体系的严谨性与完整性。
五、余 论
“法律不能被认为是一大堆零散东西的组合，而是一种合理的组织良好的不同法律类型的结构，其中各个部分都以正当的标准方式相互联系起来”[25]（P266）。党内法规制度体系同样不能被视为不同党内法规之间的简单叠加与拼凑，它应当秉持一定的原则，按照科学的逻辑和标准进行建构。党内法规制度体系建设是一项庞大繁杂的系统性工程，既包括静态层面的基本框架建构问题，又包括动态层面的党内法规制定、实施、监督、保障等工作，其中围绕基本框架的建构是整个工程的前提和基础。新时代党的制度建设的实践给党内法规制度体系建设提出了新的要求，为确保党内法规制度体系在法治轨道上有序运行，应当以框架结构建构为出发点，不断完善制定、实施、监督、保障等各个环节。这是党和国家在全面深化改革攻坚期作出的重大抉择，也是推进党和国家治理现代化的必由之路。
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责任编辑：陈文杰