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1999年，我国国民经济的总体状况大致可以概括为4个方面：一是运行态势基本平稳。前3季度国内生产总值达5.68万亿元，按可比价格计算，同比增长7．4％。工业生产运行质量明显提高，企业效益出现好转势头，前8个月工业企业实现利润增长75．2％，国有及国有控股企业实现利润增长2．3倍；507户国家重点企业前9个月实现利润559．7亿元，增长44．9％。总体增长态势没有出现大起大落的状况。二是深层次矛盾继续显化。物价仍持续走低，前3季度商品零售价格同比下降3％，居民消费价格下降1．6％。生产能力过剩状况进一步显现，就业形势依然严峻，投资增幅明显回落，通货紧缩趋势仍在发展。三是外部环境趋于改善。国际货币基金组织预测，由于亚洲经济的复苏，1999年世界经济增长率可达2．2％左右，2000年可望进一步增加到3．4％。世界贸易组织预测1999年世界贸易增幅可达4％，2000年可达6％－7％。经济合作与发展组织的秋季报告认为，1999年经合组织的29个成员国国内生产总值将增长2.8％，2000年将进一步上升到2.9％，分别比1999年5月份的春季报告预测值提高0.6％和0.8％。亚洲开发银行的估计更为乐观，预测1999年亚洲国家的经济增长速度将跃升到5.7％。与此同时，部分重要物质产品的国际市场价格出现止跌回升，甚至大幅上扬的局面。四是政策效果开始显现。在连续降息、开征利息税、为公职人员加薪和提高城镇低收入居民生活费标准、实施财政技改贴息、提高多种产品的出口退税率、发展消费信贷以及开放住房二级市场等一系列政策措施作用下，第3季度社会消费品零售总额增长速度呈现出逐月加快的态势，出口由降转升，且贸易顺差大幅增长。
展望2000年，预计我国国民经济发展面临的主要难点可能有如下几个方面。
一、宏观调控：扭转价格形势与运用价格杠杆
从1999年11月份召开的中央经济工作会议基本精神看，2000年经济工作的首要任务仍然是采取有效措施扭转有效需求不足的局面，促进国民经济增速的止跌回升。将采取的政策措施包括继续实施积极的财政政策，增发国债；以基础设施建设和企业技术改造为重点，将投资方向与经济结构的调整密切结合起来；进一步发挥货币政策的作用，适度增加货币供给等。
当前，尽管人们对国民经济增速连续下滑是否已使中国经济面临通货紧缩争议颇多，但一个共识是，7％左右的增长速度并不低。令人担心的问题主要在于价格的持续下跌。1999年10月末的统计资料显示，居民消费价格仍比上年同月下降0．6％，自1998年3月以来已连续19个月为负增长；商品零售价格比上年下降2．6％，自1997年10月以来已经连续25个月为负增长。
从1999年末的经济运行情况观察，促进宏观经济形势向好的难点在价格。扭转价格形势可能已经成为关键。从供求关系看，1999年第3季度以来市场销售已经呈现出回暖势头，7、8、9、10四个月的社会消费品零售总额与上年同月相比的增长率分别为5．6％、6．0％、6．6％和8．2％。物价同比下降而销售额同比持续上升，说明在实物形态上的需求增长已经加速。随着社会保障体系的不断完善和加薪、征收利息税、遗产税等措施的酝酿或出台，在影晌人们经济预期的诸因素中，收入预期、公平预期和安全预期的因素在减弱，价格预期的因素在增强。“买涨不买落”的心理因素可能正在成为需求扩张的重要“瓶颈”。因此，短期宏观调控的直接目标应当是争取在2000年第一季度使同比价格变动指标扭转为正增长。政策要明确无误地向市场传达出价格将由降转升的信息，扭转人们等待价格进一步下降的心理预期。
扭转价格形势应当更多地运用价格杠杆。在2000年将继续采取的反通缩政策中，发债、调息、增减税、扩大货币供给、促进收入增长等应当不是难点。因为我们已经在财税、利息、收入等经济杠杆的运用中取得了一定的经验。但无需讳言的是，我们没有在价格杠杆的运用上取得相应经验。1998年以来，陆续采取过的价格措施，诸如具有政府背景的行业“自律价”、彩电业的彩管“停产保价”、航空业由政府干预的垄断价等，可以说，都未取得预期效果。
前期价格政策的缺陷主要在于4个方面。一是用主观意志代替客观规律。事实上，在严重的供求失衡形势下，不仅需求方不可能认可垄断价格，就是在供给方内部，价格“卡特尔”也很难建立起来。明显的例证是，政府不得不在查处“违规”企业上投入大量的政策成本。二是破坏了社会经济关系的协调基础。从本质上说，供求失衡本来就是社会经济矛盾趋于激化的外在表现。但前期价格政策的内在目标经常是保证供给方“增收”而非供求平衡。这种牺牲需求方市场权益的政策必定导致社会经济关系进一步趋于对立，失衡形势进一步深化发展。三是向市场发出了错误的短缺与增产讯号。价格走低的直接原因是供大于求。而利用垄断性权力拉高价格的政策事实上是在向市场明确发出短缺和增产讯号。在这种价格政策下，市场机制不可能产生对过剩生产能力的淘汰力量。四是政策作用对象几乎全部是对整体价格形势影响微弱的“可替代品”。前期价格政策失效的另一重要原因在于政策对象在需求量或消费结构上的价格弹性都很高。简单说，就是政策对象主要选择了那些在价格上升时人们可以不买或少买的商品或服务。
按照市场经济原则更好地运用价格杠杆，政策着力点应集中于调整价格结构和稳步地适度推高价格指数，理顺社会经济关系和改善社会经济预期。例如，调整住宅业的租、售价格关系，加快公房提租的步伐，推动购房需求增长；调整实物产品与服务之间的比价关系，采取措施抑制医疗、教育、旅游等业服务价格上涨过快的趋势，降低信息服务业过高的垄断价格；调整公共产品价格，对节约资源、缓解环境压力、推进福利性，消费私人化等影响大的公共产品可有步骤地逐步推高价格；对消费刚性特征明显、价格指数影响较大的产品仍可采取最低限价的措施。
二、农业发展：结构调整与政策性减产
在2000年的经济发展过程中，农村发展的难题主要在于农业结构调整与政策性减产。
我国是一个农业大国。由于“吃饭”问题的困扰，我们曾在一个很长的时期内执行过“以粮为纲”的战略方针。我国的改革开放是从农村开始的。更确切地说，促进改革起步的首要原因就是缺粮。在改革开放过程中，我们一直强调“无农不稳”。90年代中期，我国出现了以农产品价格上涨为推动因素之一的严重的通货膨胀。此后，我们一直把稳定农产品价格作为主要政策目标。但近两年来，我国的农产品供求出现了新的失衡形势。粮食、棉花等主要农产品均供大于求，市场价格不断下滑。1998年，我国粮食总产量达4.9亿吨，是建国以来的第三大丰收年。1999年，我国的夏粮又获丰收。目前全国存量已达2.5亿吨。这个存粮数量，占到了我国粮食年产量的50％。在这种情况下，农业结构调整实际上是以调整农产品供求关系为核心推动农业向产业化、提高科技含量和实现可持续发展方向发展。
目前从调整供求关系入手推动结构调整的政策尝试已进入实施过程。1999年7月份，国家发展计划委员会颁布了一个文件，提出要“适当调整粮食保护价收购范围，较大幅度地降低市场销售不畅的粮食劣质品种收购价格”和“放开棉花收购价格，建立政府调控下主要由市场形成棉花价格的机制”。这实际上是发出了一个明确的政策讯号，就是要利用价格杠杆适度抑制农产品供给。
从规律看，调整农产品供求，光靠调整价格可能还不够。一方面，粮食是一种具有明显消费刚性的产品。人们不会因为收入增加或价格下降而消费更多的粮食。只要严重超过需求的大量剩余存粮存在，粮食价格就可能长期被压制得抬不起头来。而粮价上不去，提高农民收入就是一句空话。另一方面，从我国前些年的经验看，简单地改种非粮作物难度很大。因为水果、蔬菜、油料、经济作物等也同样供过于求。一般地延伸加工层次也不能解决问题。目前，粮价下跌已经延伸到肉、蛋、奶等下游产品。要推高粮价以及其他农产品价格，进一步的政策措施将是实行政策性减产。最近，政策研究部门正在论证进一步推进“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还湖”以及实施坡地休耕和减产补贴等措施的可行性。
在过去多年中，我们的政策主题始终是促进农业增产。减产是一个缺乏经验的新课题。政策性减产直接涉及城乡之间、农民与政府之间、中央与地方之间的经济关系调整。难就难在利益结构的重组上。从现在看，实施政策性减产，关键是中央政策指导与各级地方政府具体组织的密切配合。其中要重点做好四方面工作。一是要对短期性“休耕”与永久性“一退三还”的认定界限作出明确规定。永久性的“退”是需要较大投入的，单纯依靠农民自身或地方财力很难办到。这项政策应当和可持续发展以及资源与环境保护密切结合起来，列入国家战略发展规划，由国家给予较长期的政策性扶持。而且不论是“休”还是“退”，一定要有切实有效的措施保证把供给真正减下来。二是要注意协调农业产业政策与区域经济发展之间的矛盾。不同自然条件的土地资源分布是不均衡的。土地资源的“休”或“退”都势必要涉及农业税赋的减免，因而对当地财政收入将会产生较大影响。此外，实施政策性减产的地区与从供给减少和价格上升中获益地区之间的利益矛盾也会趋于尖锐。为协调中央与地方之间的经济关系，可考虑对政策性减产导致的地方财政（主要是县乡两级）减收部分由中央给予补贴。三是对政策性减产形势下的农业资源配置要有新思路。要利用农产品供大于求的市场周期加大对高科技含量的农产品开发力度、加快推进农业产业化，同时在休耕期要注意保护农业资源及农业基础设施。四是在政策性减产的趋势下要切实保护农民利益。不仅要补偿农民因休耕导致的收入损失，而且要注重解决一部分农业人口在“一退三还”后的基本生活来源和提供新的生产资料等方面问题。
三、劳动就业：解除劳动关系过程中的政策补偿
1998年以来，我国实施的设立“再就业服务中心”，设置“三条保障线”和实现“两个确保”的政策已经在安置下岗职工，保持社会稳定方面发挥了明显效果。尽管目前总体就业压力仍很大，在局部地区就业矛盾仍有趋于激化的危险，但从形势发展看，一个应当引起重视的变化是，再就业工作的矛盾焦点正在从确保生活来源转向职工与企业解除劳动关系过程中的补偿问题。
解除劳动关系过程中的补偿问题主要包括3个方面。
一是下岗职工出“中心”的补偿问题。我国专门针对下岗职工的“再就业服各中心”政策是从1997年起普遍实施的。到2000年，部分人员由于3年协议期已满，将陆续退出“中心”。这就产生了一个迫在眉睫的问题：按照进“中心”时签订的协议，最终退出中心的下岗职工将要与原有企业解除劳动关系。而目前我国对原有国企职工最终与原企业解除劳动关系或实现体制身份转换的补偿问题尚缺乏明确规定。从实际调研情况看，目前一些地方的操作方案一般为，在原有工龄折抵（视同）社会保险缴费年限的基础上发放数千至1万元的一次性补偿。从可操作性方面看，这是一个彻底解决体制内职工身份转轨的较为合理的方案。国家改变当初对“全民”和城镇“大集体”职工终身雇佣的承诺，应当在经济上有所补偿。但困难在于，一次性补偿的资金没有来源；而且这笔钱应当由企业出还是由政府出的问题迄今仍无明确政策规定。据下岗职工较为集中的辽宁省估算，该省2000年时需要的补偿资金按低限算也需68亿元。在以后的陆续年度中，这一问题将成为全国普遍面临的问题。
二是社保基金“空账”问题。社保基金“空账”问题是历史遗留问题。从政策走势看，中央已经提出了“部分国有资产变现”的基本方案，理论界也在探索与论证发行长期国债补充社保基金的可行性。但目前最尖锐的矛盾是，短期支撑社保体系运转的“现收现支”措施已经很难延续。在国有企业集中地区，“断保”问题相当突出，在目前的“三三制”办法中企业负担的1／3和社会负担的1／3很难保征，很多地方保险基金收缴额与发放额相比的缺口急剧扩大。现在看，完善社会保障体系的任务需要把解决历史遗留的“空账”问题和强化社保基金收缴法规结合起来进行。
三是企业“转制”或解除劳动关系过程中拖欠职工工资及医疗费等问题。当前在相当多的地方，拖欠职工的工资及医疗费的偿还问题已成为影响企业破产、兼并或产权关系重组进程，并阻滞职工体制身份转换以及与原企业解除劳动关系的一个具体难点。企业欠职工钱，企业还不上该由谁还？考虑到历史因素，简单等待按破产程序清偿不是合理办法，而且也不能解决尚未破产企业的类似问题。这个问题是社会安定的一个重大隐患，而且拖延时间越长可能产生的积弊越大。目前已经到了需要有统一政策来认真对待的时候。
从企业改革层面看，目前实施的“债转股”、产权多元化、公司制改造和完善企业内部法人治理结构等措施主要涉及的是物的要素如何退出原有体制的问题。从本质上说，职工与企业解除劳动关系过程中的补偿问题是人的要素如何退出原有体制的问题。人从原有体制的束缚下解脱出来走向市场，物的要素才能顺畅地实现体制转轨，政府也才能真正从目前的“安置”责任中解脱出来。可以说，如果我们能够在2000年时处理好这个“补偿”问题，我国的改革将突破一个重要“瓶颈”；处理不好，将为此后的发展埋下极大隐患。
四、国企改革：“债转股”与布局调整中的国有资本退出
目前，我们在国企脱困与国有经济改造的基本思路已经比较明确。从短期看，实现国企脱困的最重要政策措施之一是“债转股”。从长期看，国有经济的布局要进行战略性调整，要有进有退，要有所为而有所不为。在这项重要的改革进程中，最大难点在于国有资本的退出过程。
从理论上说，当前我们在国有经济改革上有3个重要突破。一是国有经济的基本存在形式将从国有企业转变为国有资本。由国家或政府占有的那一部分国民财富将从实物资产形态转变为价值属性的资本形态。二是国有资本的配置将是一个不断重组、不断优化的过程。资本是一个可流动的概念。国有资本也将是一个流动的财富量。在不断让渡、不断交易的流动过程中，一方面，国有资本或则还其以利润最大化为目标的资本本性，或则向真正需要其行使国有经济职能的领域集中；另一方面，企业产权结构，包括现在国有独资的大型企业的产权结构，将按照现代企业制度的要求走向多元化。三是企业内部将建立健全符合社会主义市场经济要求的法人治理结构。以股东会、董事会、监事会为核心的企业法人治理结构将大大增强资本在社会经济活动中的支配权力，资本的优化组合将成为企业内外良性运转机制的形成基础。这些方面的突破意味着什么？意味着国有经济的资本化进程已经取得了进展。
国有经济的资本化进程是实施上述改革思路的必要条件。在国有经济布局的战略性调整过程中，“进”和“退”的主体是什么？是国有资本，是产权。是价值形态的退出与集中，而不是把本属国有的那一部分机器设备从原有领域搬到新的领域中去。但仍未解决的下一个难点是国有资本的市场化问题。
国有资本的市场化是解决“退出”问题的关键，而“退出”是贯彻所有改革思路的关键。就目前的情况看，国有资本“退出”主要涉及3个层面：一是“债转股”；二是在多种形式的产权改造基础上实现“放小”；三是推进大企业产权结构的多元化和公司制改造。在“债转股”的3个操作步骤中，金融资产管理公司购买银行债权和把这些债权转换为对企业的股权并不困难，最困难之处在于最终把这些股权有偿出让，实现金融资产公司的资本退出。在“放小”和产权结构调整中，难点也在产权让渡。解决难题的出路在于建立产权流动的市场化方式和渠道。
股市是产权流动的有效方式与规范渠道。我们已经在扩张股票市场上作出了巨大努力，并且开始规模性地尝试发展证券投资基金、可转换债券等。但相对于需要改造的国有经济规模和需要从间接投资转换为直接投资的储蓄规模来说，目前我国的股市还太过弱小。而且从规律和国际经验看，公众性的投资方式和充满投机性的股票市场并不适宜作为全社会大规模产权置换的主渠道。进一步的思路应当从两方面拓展：一是发育新的市场化法人投资主体，二是推动企业间的资产购并发展。
五、产业升级：规模经济与固定资产大规模更新
2000年，中国经济发展面临的一个现实挑战将是“入世”和由此带来的外来竞争加剧。应对挑战的根本之举是产业结构升级和提高产业竞争力。
除体制性要素外，中国产业主要在两个方面较弱：一是规模，二是技术手段。
面对“入世”，人们最担心的产业是汽车。汽车产业的问题主要在规模。成本有没有竞争力，规模是决定性因素之一。但值得指出的是，我国汽车产业规模不经济的根本原因并非是我们没有能力达到优化规模。
我国1996年制定的“‘九五’及2010国民经济远景目标规划”曾设想，我国轿车工业的单厂规模在“九五”末期的2000年时要达到40万辆，在2010年时达到100万辆。按照这个规模，中国轿车生产的单车成本将趋近国际平均水平和先进水平。按照中国“九五”时的综合国力，可以有把握地说，要实现这个规模目标，在资金、技术、工艺设备方面已经没有实质性障碍。1997年，一汽、二汽的轿车生产能力就可以跃上25万辆的水平。问题主要出在市场方面。就是说，竞争力的主要制约并非产业不行，而在于需求扩张滞后。
中国人是否买得起车？调查统计资料显示，目前城镇中应当有20％高收入户已经跨过了年人均收入7500元这个买得起和用得起车的分界线，有20％的中等偏上户已接近这个水平。20％的城镇家庭是多少？是2649万户。人们在等待的是价格的大幅度降低。由此分析，中国汽车产业的真正难题是怎样走出“先有鸡还是先有蛋”的悖论：是先有消费扩张，再有成本及价格大幅度下降；还是先有价格下降，再有消费扩张和成本降低。在2000年的经济发展中，政策应当采取措施，寻求商业资本与金融资本大规模参与的方式，力争在这个关系产业结构升级的重大难题上取得突破。
从普遍情况看，中国的产业落后，根本地是技术手段落后。在前期战略发展过程中，由于资金与成本限制，许多产业采取了倚重初级技术、适用技术的结构选择。主要表现在大量引进二手设备、接替发达国家淘汰产业、“三来一补”推动下的劳动密集型组装业大发展等。当前，这种低度化的技术构成已成为产业国际竞争力不强的最重要原因。淘汰落后技术和缺乏竞争力的中间技术，加大对先进技术的倚重程度，全面更新工艺设备已经迫在眉睫。
实际上，需要设备更新的并非仅仅是基础产业。当前，一些新兴产业之所以也出现价格水平滑落到产业平均成本以下，其根本原因并非仅仅由于生产能力过剩，更重要的是设备工艺面临技术寿命完结的威胁。以典型的彩电业为例，传统的模拟彩电技术正在为数字技术所取代、单纯视听功能面临“三网合一”功能的替代。市场价格跌落在成本以下并不能简单归咎于厂家之间的“恶性竞争”，其实质是企业为在固定资产技术寿命彻底完结之前尽量收回部分投资的必然选择。
可以预计的是，一个产业固定资产大规模更新的高潮正在临近。1999年，国家已经出台了90亿元的财政技改贴息政策。按目前利率大致推算，这个规模将直接启动1800亿元的设备投资。预计2000年时技改贴息的规模还有可能进一步扩大。但从目前看，我们对政策影响下可能出现的形势变化仍缺乏充分的准备。各地在争取政策资源的同时普遍缺乏足够的项目储备、技术储备。这种态势应当引起高度重视。
展望2000年，预计我国国民经济发展面临的主要难点可能有如下几个方面。
一、宏观调控：扭转价格形势与运用价格杠杆
从1999年11月份召开的中央经济工作会议基本精神看，2000年经济工作的首要任务仍然是采取有效措施扭转有效需求不足的局面，促进国民经济增速的止跌回升。将采取的政策措施包括继续实施积极的财政政策，增发国债；以基础设施建设和企业技术改造为重点，将投资方向与经济结构的调整密切结合起来；进一步发挥货币政策的作用，适度增加货币供给等。
当前，尽管人们对国民经济增速连续下滑是否已使中国经济面临通货紧缩争议颇多，但一个共识是，7％左右的增长速度并不低。令人担心的问题主要在于价格的持续下跌。1999年10月末的统计资料显示，居民消费价格仍比上年同月下降0．6％，自1998年3月以来已连续19个月为负增长；商品零售价格比上年下降2．6％，自1997年10月以来已经连续25个月为负增长。
从1999年末的经济运行情况观察，促进宏观经济形势向好的难点在价格。扭转价格形势可能已经成为关键。从供求关系看，1999年第3季度以来市场销售已经呈现出回暖势头，7、8、9、10四个月的社会消费品零售总额与上年同月相比的增长率分别为5．6％、6．0％、6．6％和8．2％。物价同比下降而销售额同比持续上升，说明在实物形态上的需求增长已经加速。随着社会保障体系的不断完善和加薪、征收利息税、遗产税等措施的酝酿或出台，在影晌人们经济预期的诸因素中，收入预期、公平预期和安全预期的因素在减弱，价格预期的因素在增强。“买涨不买落”的心理因素可能正在成为需求扩张的重要“瓶颈”。因此，短期宏观调控的直接目标应当是争取在2000年第一季度使同比价格变动指标扭转为正增长。政策要明确无误地向市场传达出价格将由降转升的信息，扭转人们等待价格进一步下降的心理预期。
扭转价格形势应当更多地运用价格杠杆。在2000年将继续采取的反通缩政策中，发债、调息、增减税、扩大货币供给、促进收入增长等应当不是难点。因为我们已经在财税、利息、收入等经济杠杆的运用中取得了一定的经验。但无需讳言的是，我们没有在价格杠杆的运用上取得相应经验。1998年以来，陆续采取过的价格措施，诸如具有政府背景的行业“自律价”、彩电业的彩管“停产保价”、航空业由政府干预的垄断价等，可以说，都未取得预期效果。
前期价格政策的缺陷主要在于4个方面。一是用主观意志代替客观规律。事实上，在严重的供求失衡形势下，不仅需求方不可能认可垄断价格，就是在供给方内部，价格“卡特尔”也很难建立起来。明显的例证是，政府不得不在查处“违规”企业上投入大量的政策成本。二是破坏了社会经济关系的协调基础。从本质上说，供求失衡本来就是社会经济矛盾趋于激化的外在表现。但前期价格政策的内在目标经常是保证供给方“增收”而非供求平衡。这种牺牲需求方市场权益的政策必定导致社会经济关系进一步趋于对立，失衡形势进一步深化发展。三是向市场发出了错误的短缺与增产讯号。价格走低的直接原因是供大于求。而利用垄断性权力拉高价格的政策事实上是在向市场明确发出短缺和增产讯号。在这种价格政策下，市场机制不可能产生对过剩生产能力的淘汰力量。四是政策作用对象几乎全部是对整体价格形势影响微弱的“可替代品”。前期价格政策失效的另一重要原因在于政策对象在需求量或消费结构上的价格弹性都很高。简单说，就是政策对象主要选择了那些在价格上升时人们可以不买或少买的商品或服务。
按照市场经济原则更好地运用价格杠杆，政策着力点应集中于调整价格结构和稳步地适度推高价格指数，理顺社会经济关系和改善社会经济预期。例如，调整住宅业的租、售价格关系，加快公房提租的步伐，推动购房需求增长；调整实物产品与服务之间的比价关系，采取措施抑制医疗、教育、旅游等业服务价格上涨过快的趋势，降低信息服务业过高的垄断价格；调整公共产品价格，对节约资源、缓解环境压力、推进福利性，消费私人化等影响大的公共产品可有步骤地逐步推高价格；对消费刚性特征明显、价格指数影响较大的产品仍可采取最低限价的措施。
二、农业发展：结构调整与政策性减产
在2000年的经济发展过程中，农村发展的难题主要在于农业结构调整与政策性减产。
我国是一个农业大国。由于“吃饭”问题的困扰，我们曾在一个很长的时期内执行过“以粮为纲”的战略方针。我国的改革开放是从农村开始的。更确切地说，促进改革起步的首要原因就是缺粮。在改革开放过程中，我们一直强调“无农不稳”。90年代中期，我国出现了以农产品价格上涨为推动因素之一的严重的通货膨胀。此后，我们一直把稳定农产品价格作为主要政策目标。但近两年来，我国的农产品供求出现了新的失衡形势。粮食、棉花等主要农产品均供大于求，市场价格不断下滑。1998年，我国粮食总产量达4.9亿吨，是建国以来的第三大丰收年。1999年，我国的夏粮又获丰收。目前全国存量已达2.5亿吨。这个存粮数量，占到了我国粮食年产量的50％。在这种情况下，农业结构调整实际上是以调整农产品供求关系为核心推动农业向产业化、提高科技含量和实现可持续发展方向发展。
目前从调整供求关系入手推动结构调整的政策尝试已进入实施过程。1999年7月份，国家发展计划委员会颁布了一个文件，提出要“适当调整粮食保护价收购范围，较大幅度地降低市场销售不畅的粮食劣质品种收购价格”和“放开棉花收购价格，建立政府调控下主要由市场形成棉花价格的机制”。这实际上是发出了一个明确的政策讯号，就是要利用价格杠杆适度抑制农产品供给。
从规律看，调整农产品供求，光靠调整价格可能还不够。一方面，粮食是一种具有明显消费刚性的产品。人们不会因为收入增加或价格下降而消费更多的粮食。只要严重超过需求的大量剩余存粮存在，粮食价格就可能长期被压制得抬不起头来。而粮价上不去，提高农民收入就是一句空话。另一方面，从我国前些年的经验看，简单地改种非粮作物难度很大。因为水果、蔬菜、油料、经济作物等也同样供过于求。一般地延伸加工层次也不能解决问题。目前，粮价下跌已经延伸到肉、蛋、奶等下游产品。要推高粮价以及其他农产品价格，进一步的政策措施将是实行政策性减产。最近，政策研究部门正在论证进一步推进“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还湖”以及实施坡地休耕和减产补贴等措施的可行性。
在过去多年中，我们的政策主题始终是促进农业增产。减产是一个缺乏经验的新课题。政策性减产直接涉及城乡之间、农民与政府之间、中央与地方之间的经济关系调整。难就难在利益结构的重组上。从现在看，实施政策性减产，关键是中央政策指导与各级地方政府具体组织的密切配合。其中要重点做好四方面工作。一是要对短期性“休耕”与永久性“一退三还”的认定界限作出明确规定。永久性的“退”是需要较大投入的，单纯依靠农民自身或地方财力很难办到。这项政策应当和可持续发展以及资源与环境保护密切结合起来，列入国家战略发展规划，由国家给予较长期的政策性扶持。而且不论是“休”还是“退”，一定要有切实有效的措施保证把供给真正减下来。二是要注意协调农业产业政策与区域经济发展之间的矛盾。不同自然条件的土地资源分布是不均衡的。土地资源的“休”或“退”都势必要涉及农业税赋的减免，因而对当地财政收入将会产生较大影响。此外，实施政策性减产的地区与从供给减少和价格上升中获益地区之间的利益矛盾也会趋于尖锐。为协调中央与地方之间的经济关系，可考虑对政策性减产导致的地方财政（主要是县乡两级）减收部分由中央给予补贴。三是对政策性减产形势下的农业资源配置要有新思路。要利用农产品供大于求的市场周期加大对高科技含量的农产品开发力度、加快推进农业产业化，同时在休耕期要注意保护农业资源及农业基础设施。四是在政策性减产的趋势下要切实保护农民利益。不仅要补偿农民因休耕导致的收入损失，而且要注重解决一部分农业人口在“一退三还”后的基本生活来源和提供新的生产资料等方面问题。
三、劳动就业：解除劳动关系过程中的政策补偿
1998年以来，我国实施的设立“再就业服务中心”，设置“三条保障线”和实现“两个确保”的政策已经在安置下岗职工，保持社会稳定方面发挥了明显效果。尽管目前总体就业压力仍很大，在局部地区就业矛盾仍有趋于激化的危险，但从形势发展看，一个应当引起重视的变化是，再就业工作的矛盾焦点正在从确保生活来源转向职工与企业解除劳动关系过程中的补偿问题。
解除劳动关系过程中的补偿问题主要包括3个方面。
一是下岗职工出“中心”的补偿问题。我国专门针对下岗职工的“再就业服各中心”政策是从1997年起普遍实施的。到2000年，部分人员由于3年协议期已满，将陆续退出“中心”。这就产生了一个迫在眉睫的问题：按照进“中心”时签订的协议，最终退出中心的下岗职工将要与原有企业解除劳动关系。而目前我国对原有国企职工最终与原企业解除劳动关系或实现体制身份转换的补偿问题尚缺乏明确规定。从实际调研情况看，目前一些地方的操作方案一般为，在原有工龄折抵（视同）社会保险缴费年限的基础上发放数千至1万元的一次性补偿。从可操作性方面看，这是一个彻底解决体制内职工身份转轨的较为合理的方案。国家改变当初对“全民”和城镇“大集体”职工终身雇佣的承诺，应当在经济上有所补偿。但困难在于，一次性补偿的资金没有来源；而且这笔钱应当由企业出还是由政府出的问题迄今仍无明确政策规定。据下岗职工较为集中的辽宁省估算，该省2000年时需要的补偿资金按低限算也需68亿元。在以后的陆续年度中，这一问题将成为全国普遍面临的问题。
二是社保基金“空账”问题。社保基金“空账”问题是历史遗留问题。从政策走势看，中央已经提出了“部分国有资产变现”的基本方案，理论界也在探索与论证发行长期国债补充社保基金的可行性。但目前最尖锐的矛盾是，短期支撑社保体系运转的“现收现支”措施已经很难延续。在国有企业集中地区，“断保”问题相当突出，在目前的“三三制”办法中企业负担的1／3和社会负担的1／3很难保征，很多地方保险基金收缴额与发放额相比的缺口急剧扩大。现在看，完善社会保障体系的任务需要把解决历史遗留的“空账”问题和强化社保基金收缴法规结合起来进行。
三是企业“转制”或解除劳动关系过程中拖欠职工工资及医疗费等问题。当前在相当多的地方，拖欠职工的工资及医疗费的偿还问题已成为影响企业破产、兼并或产权关系重组进程，并阻滞职工体制身份转换以及与原企业解除劳动关系的一个具体难点。企业欠职工钱，企业还不上该由谁还？考虑到历史因素，简单等待按破产程序清偿不是合理办法，而且也不能解决尚未破产企业的类似问题。这个问题是社会安定的一个重大隐患，而且拖延时间越长可能产生的积弊越大。目前已经到了需要有统一政策来认真对待的时候。
从企业改革层面看，目前实施的“债转股”、产权多元化、公司制改造和完善企业内部法人治理结构等措施主要涉及的是物的要素如何退出原有体制的问题。从本质上说，职工与企业解除劳动关系过程中的补偿问题是人的要素如何退出原有体制的问题。人从原有体制的束缚下解脱出来走向市场，物的要素才能顺畅地实现体制转轨，政府也才能真正从目前的“安置”责任中解脱出来。可以说，如果我们能够在2000年时处理好这个“补偿”问题，我国的改革将突破一个重要“瓶颈”；处理不好，将为此后的发展埋下极大隐患。
四、国企改革：“债转股”与布局调整中的国有资本退出
目前，我们在国企脱困与国有经济改造的基本思路已经比较明确。从短期看，实现国企脱困的最重要政策措施之一是“债转股”。从长期看，国有经济的布局要进行战略性调整，要有进有退，要有所为而有所不为。在这项重要的改革进程中，最大难点在于国有资本的退出过程。
从理论上说，当前我们在国有经济改革上有3个重要突破。一是国有经济的基本存在形式将从国有企业转变为国有资本。由国家或政府占有的那一部分国民财富将从实物资产形态转变为价值属性的资本形态。二是国有资本的配置将是一个不断重组、不断优化的过程。资本是一个可流动的概念。国有资本也将是一个流动的财富量。在不断让渡、不断交易的流动过程中，一方面，国有资本或则还其以利润最大化为目标的资本本性，或则向真正需要其行使国有经济职能的领域集中；另一方面，企业产权结构，包括现在国有独资的大型企业的产权结构，将按照现代企业制度的要求走向多元化。三是企业内部将建立健全符合社会主义市场经济要求的法人治理结构。以股东会、董事会、监事会为核心的企业法人治理结构将大大增强资本在社会经济活动中的支配权力，资本的优化组合将成为企业内外良性运转机制的形成基础。这些方面的突破意味着什么？意味着国有经济的资本化进程已经取得了进展。
国有经济的资本化进程是实施上述改革思路的必要条件。在国有经济布局的战略性调整过程中，“进”和“退”的主体是什么？是国有资本，是产权。是价值形态的退出与集中，而不是把本属国有的那一部分机器设备从原有领域搬到新的领域中去。但仍未解决的下一个难点是国有资本的市场化问题。
国有资本的市场化是解决“退出”问题的关键，而“退出”是贯彻所有改革思路的关键。就目前的情况看，国有资本“退出”主要涉及3个层面：一是“债转股”；二是在多种形式的产权改造基础上实现“放小”；三是推进大企业产权结构的多元化和公司制改造。在“债转股”的3个操作步骤中，金融资产管理公司购买银行债权和把这些债权转换为对企业的股权并不困难，最困难之处在于最终把这些股权有偿出让，实现金融资产公司的资本退出。在“放小”和产权结构调整中，难点也在产权让渡。解决难题的出路在于建立产权流动的市场化方式和渠道。
股市是产权流动的有效方式与规范渠道。我们已经在扩张股票市场上作出了巨大努力，并且开始规模性地尝试发展证券投资基金、可转换债券等。但相对于需要改造的国有经济规模和需要从间接投资转换为直接投资的储蓄规模来说，目前我国的股市还太过弱小。而且从规律和国际经验看，公众性的投资方式和充满投机性的股票市场并不适宜作为全社会大规模产权置换的主渠道。进一步的思路应当从两方面拓展：一是发育新的市场化法人投资主体，二是推动企业间的资产购并发展。
五、产业升级：规模经济与固定资产大规模更新
2000年，中国经济发展面临的一个现实挑战将是“入世”和由此带来的外来竞争加剧。应对挑战的根本之举是产业结构升级和提高产业竞争力。
除体制性要素外，中国产业主要在两个方面较弱：一是规模，二是技术手段。
面对“入世”，人们最担心的产业是汽车。汽车产业的问题主要在规模。成本有没有竞争力，规模是决定性因素之一。但值得指出的是，我国汽车产业规模不经济的根本原因并非是我们没有能力达到优化规模。
我国1996年制定的“‘九五’及2010国民经济远景目标规划”曾设想，我国轿车工业的单厂规模在“九五”末期的2000年时要达到40万辆，在2010年时达到100万辆。按照这个规模，中国轿车生产的单车成本将趋近国际平均水平和先进水平。按照中国“九五”时的综合国力，可以有把握地说，要实现这个规模目标，在资金、技术、工艺设备方面已经没有实质性障碍。1997年，一汽、二汽的轿车生产能力就可以跃上25万辆的水平。问题主要出在市场方面。就是说，竞争力的主要制约并非产业不行，而在于需求扩张滞后。
中国人是否买得起车？调查统计资料显示，目前城镇中应当有20％高收入户已经跨过了年人均收入7500元这个买得起和用得起车的分界线，有20％的中等偏上户已接近这个水平。20％的城镇家庭是多少？是2649万户。人们在等待的是价格的大幅度降低。由此分析，中国汽车产业的真正难题是怎样走出“先有鸡还是先有蛋”的悖论：是先有消费扩张，再有成本及价格大幅度下降；还是先有价格下降，再有消费扩张和成本降低。在2000年的经济发展中，政策应当采取措施，寻求商业资本与金融资本大规模参与的方式，力争在这个关系产业结构升级的重大难题上取得突破。
从普遍情况看，中国的产业落后，根本地是技术手段落后。在前期战略发展过程中，由于资金与成本限制，许多产业采取了倚重初级技术、适用技术的结构选择。主要表现在大量引进二手设备、接替发达国家淘汰产业、“三来一补”推动下的劳动密集型组装业大发展等。当前，这种低度化的技术构成已成为产业国际竞争力不强的最重要原因。淘汰落后技术和缺乏竞争力的中间技术，加大对先进技术的倚重程度，全面更新工艺设备已经迫在眉睫。
实际上，需要设备更新的并非仅仅是基础产业。当前，一些新兴产业之所以也出现价格水平滑落到产业平均成本以下，其根本原因并非仅仅由于生产能力过剩，更重要的是设备工艺面临技术寿命完结的威胁。以典型的彩电业为例，传统的模拟彩电技术正在为数字技术所取代、单纯视听功能面临“三网合一”功能的替代。市场价格跌落在成本以下并不能简单归咎于厂家之间的“恶性竞争”，其实质是企业为在固定资产技术寿命彻底完结之前尽量收回部分投资的必然选择。
可以预计的是，一个产业固定资产大规模更新的高潮正在临近。1999年，国家已经出台了90亿元的财政技改贴息政策。按目前利率大致推算，这个规模将直接启动1800亿元的设备投资。预计2000年时技改贴息的规模还有可能进一步扩大。但从目前看，我们对政策影响下可能出现的形势变化仍缺乏充分的准备。各地在争取政策资源的同时普遍缺乏足够的项目储备、技术储备。这种态势应当引起高度重视。