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摘 要：政府购买服务是提高公共服务供给效率和政府绩效管理水平的重要途径。通过对成都市w区相关实践探索的分析，总结了“统筹谋划、层层推进，深入梳理、优化测算，立足实际、专干转入，严格考核、加大竞争”的经验做法，认为当前政府购买农村社会公共服务存在社会组织培育不足、社会组织和两委职责不清、对外宣传力度不够等问题，必须通过加快培育社会组织、明晰社会组织服务范围、加大对政府购买公共服务的宣传、严格对社会组织的管理和考核等措施深入推进政府购买农村社会公共服务工作。
关键词：公共服务;社会组织;农村;成都
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）05-0053-03
自20世纪80年代西方发达国家以政府竞争性购买方式改革公共服务供给方式以来，政府购买已经成为发达国家公共服务提供的主要方式[1]。我国政府购买公共服务起步较晚，最早可以追溯到1995年上海市浦东新区委托上海基督教青年会对罗山市民休闲中心的管理[2]。2008年，广州市开始试点向公益服务类社会组织购买社会服务，并于2009年全面铺开。十八大以来，中共中央国务院加大社会管理改革创新力度，公共服务供给方式改革不断提速并向深度推进，政府向社会组织购买公共服务不断向多个公共领域延伸，范围和力度都不断加大。
成都市W区积极探索公共服务供给方式创新路径，在2014年8月启动、2015年全面推进了在农村（社区）向社会组织购买公共服务的相关工作[3]。2016年上半年，通过对W区试点乡镇的政府相关人员和社会组织负责人的座谈调研，以及对政府购买服务获益的村民进行问卷调查，对W区近两年的实践探索进行了研究，总结了经验，发现了问题，以期为进一步推进农村公共服务供给方式创新提供有益的借鉴。
一、成都市W区购买农村社会公共服务的经验做法
（一）统筹谋划，层层推进
2014年8月1日，成都市W区召开政府向社会力量购买社会服务的会议，明确提出了以区级政府部门向社会力量购买下沉村（社区）行政服务为改革突破口，建立“政府主导、部门负责、分工明确、社会参与、共同监督”的工作运行机制。2014年8月20日，成立了以区委副书记为首的“政府向社会力量购买区级部门下沉村（社区）服务”工作领导小组，采取“自下而上、上下结合”的方式，以镇街为购买主体、试点推行的工作路径。2014年正式启动政府购买服务工作，2015年全面推进这项工作，2016年进行阶段性总结与完善。
（二）深入梳理，优化测算
镇村对社区常住和流动人口的人数、户数进行统计核实，摸清服务对象底数。调查了解社会组织合理的税收、管理等日常运营成本底数。以分析数据为准，采取以服务对象底数为基础、办件量底数为标准、人员经费底数和日常运营成本底数为参考，对购买下沉服务进行“定人、定费”，在推进试点的同时兼顾过渡衔接和区域平衡，做到“两减”。对涉及到人员、经费的工作程序一一进行梳理，清晰掌握数据，再具体问题具体分析，做到资金预测准确，资源最大化利用。
（三）立足实际，专干转入
根据服务项目，科学测算工作量，确定人数，在购买服务的过程中，将已聘用的劳保、计生、民政、流管等“专干”引导转入社会组织，并发挥其熟悉工作、具备专业素能的长处，并定期安排项目主管和工作人员参加相关培训，提高服务水平，逐步将专人专事的办事模式转变为一专多岗，从而达到减员增效的运营理念。其余组织成员由社会组织按照镇政府拟定的基本条件，实施社会招聘。结合当地工资标准，合理设置工资结构，以人力成本为主要指标科学核算购买价格，达到减负增效的目的。
（四）严格考核，加大竞争
采取“镇街-村社-群众”三级考核制度，即实行以镇街为主对社会组织行使监管权利，村（社区）为辅对社会组织日常运营进行监督，最后通过群众满意度来实施考核，考核结果与经费挂钩，做到“费随事转”。W区某试点社区街办作为考核主体，按100分制以业务完成情况占50%、社区满意度占20%、居民满意度占30%的比例对社会组织的机构建设、项目运作、服务质量三大类共计32项考核内容进行评估打分。街道将根据所得分数对社会组织进行评级，并按照对应等级支付合同价款（A级100%支付，B级支付95%，C级支付90%）。三级考核制度为进一步提升社会组织服务的质量和效率提供了全面、科学、准确的依据。对于考核不合格的社会组织，将不再延续合同，政府采取公开的招标方式，重新引进适合且优秀的社会组织。
二、政府购买农村社会公共服务存在的主要问题
（一）社会组织培育不足
目前，我国社会组织发育还比较滞后，社会组织提供社会公共服务的能力还不足。以W区为例，在购买社会组织服务上，由于合作的社会组织大部分为本土培育，社会组织的独立性不够，大多很依赖村两委，没有决策权，专业人才也较缺乏，尤其是完全由专干成立的社会组织。同时，一些社会组织反映，组织发展缺少人力、物力、财力的扶持，也少有系统地学习培训机会。
（二）社会组织和两委职责不清
按照“应减尽减、能减则减、能并则并”的工作原则，各试点镇村（社区）认真对照区级部门下沉村行政事务服务目录清单，有明确的职责边界、工作步骤、注意事项、以及相关依据等，力图为乡镇（街道）工作人员、村（居）民委员会、社会组织和广大群众办事提供精准办事指南。但是在实际操作过程中，由于经验缺乏、基层的突发性事件多、零碎杂事堆积，社会组织和两委办事并没有完全按照W区购买服务的相关规定办理，出现职责不明确的现状。同时，由社会组织承接的多项服务，必须由社区审批，造成工作繁杂，社区事务并没有真正做到减负，老百姓办事的程序增加了。两委和社会组织对这种职责不清、分工不明都有一定程度的不同意见。此外，调研中发现，有的社会组织反映已经超出了规定的服务范围。 （三）对外宣传力度不够
目前农村基层社会公共服务提供方式的这种转变，对于农村居民而言还是一种新生事物，需要一个逐渐适应的过程。而这需要大量的宣传工作，使农村居民接受这种转变。但这种宣传目前力度还较低，成效不明显。社会组织在村（社区）识别性不高，缺乏广泛宣传，导致社会组织开展工作难。农村居民观念未转变，对社会组织缺乏认同，只认可基层干部，很多事情需要处理时仍然只找两委和社区干部。社会组织难以让老百姓打破心理上的隔离，在基层服务时阻力较大，受到很多质疑，工作难开展，工作人员更多的是做基本事务。这导致社会组织的作用在一定程度上离政策设计目标还很远。
三、加快推进农村公共服务供给方式创新的建议
（一）强化对社会组织的培育
社会组织作为农村公共服务的新型供给主体，有一个逐步培育和成熟的过程。我国的社会组织发展较晚，各方面能力还比较薄弱，相关制度建设和能力建设还不健全。因此，创新农村公共服务供给方式，首先就要培育新的供给主体。对政府购买农村社会公共服务而言，就是要强化对社会组织的培育。首先，加大政府经费扶持，壮大社会组织队伍建设，让他们有更大的成长空间，让社会组织推出更多的特色服务项目，如残疾人服务、失能老人服务等。其次，加强社会组织专业化培训，采取竞争上岗、聘请专业社工，从而让服务专业化、员工壮大化。第三，构建完善的社会组织内部制度体系。以科学的制度规范社会组织自身和成员的行为，明晰组织的基本章程、行为准则、服务标准，以严格的内控管理提升社会组织的服务能力，进而提升社会组织在农村居民心目中的服务印象和公信力。
（二）明晰社会组织职能边界
政府购买、社会组织提供是农村社会公共服务供给方式的创新，不能改变政府提供农村社会公共服务的主体责任。对农村社会公共服务产品的提供，是政府的基本职能。社会组织在政府提供服务经费的前提下，根据政府服务购买合约吗，按照合约规定的范围和内容，提供一定的农村社会公共服务。根据社会组织自身章程和政府购买服务合约规定，明细由社会组织提供服务的清单目录范围，简化拖沓程序，对工作职责进行公示，切实明确和规范社会组织的服务功能，对政府产生真正意义上的减负。
（三）加大对政府购买公共服务的宣传
加大对政府创新公共服务提供方式、以向社会组织购买服务的方式提供社会服务的宣传，提高人民群众对新的公共服务提供方式的理解和接受程度。通过宣传，让老百姓了解并接受社会组织，让老百姓在规定项目中主动找到社会组织进行解决，真正实现提供公共服务提供效率，减轻基层两委负担和两委工作人员负担的“两减”目标。
（四）严格对社会组织的管理和考核
对社会组织制定科学合理的管理和考核制度，做到规范化、制度化管理，提高对社会组织管理和考核的科学性、延续性、明确性。通过引入专家或第三方考核，加强考核的权威性。
参考文献：
[1]林闽港，周正.政府购买社会服务：何以可能与何以可为[J].
江苏社会科学，2014（03）：101-105.
[2]王浦劬，莱斯特 M 萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务
研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，
2010.
[3]李羚.四川社会发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献
出版社，2016：284-294.
[4]陈志华.政府购买服务——社会公共服务改革的新途径[D].
厦门：厦门大学，2006.
[5]李静.基于合作式治理视角的政府购买公共服务机制创新
研究——以长沙市政府购买居家养老服务为例[J].北京邮
电大学学报（社会科学版），2011，13（02）：26-30.
[6]龙新辉，李静.政府向社区社会组织购买公共服务探析[J].
经济与社会发展，2011，9（03）：24-27.
[7]蒋金富.政府向社会组织购买公共服务的中西方模式比较
研究[J].湖北社会科学，2012（04）：17-20.
[8]王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析[J].
吉林大学社会科学学报，2015，55（04）：78-89.
（责任编辑：陈爱军）
关键词：公共服务;社会组织;农村;成都
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）05-0053-03
自20世纪80年代西方发达国家以政府竞争性购买方式改革公共服务供给方式以来，政府购买已经成为发达国家公共服务提供的主要方式[1]。我国政府购买公共服务起步较晚，最早可以追溯到1995年上海市浦东新区委托上海基督教青年会对罗山市民休闲中心的管理[2]。2008年，广州市开始试点向公益服务类社会组织购买社会服务，并于2009年全面铺开。十八大以来，中共中央国务院加大社会管理改革创新力度，公共服务供给方式改革不断提速并向深度推进，政府向社会组织购买公共服务不断向多个公共领域延伸，范围和力度都不断加大。
成都市W区积极探索公共服务供给方式创新路径，在2014年8月启动、2015年全面推进了在农村（社区）向社会组织购买公共服务的相关工作[3]。2016年上半年，通过对W区试点乡镇的政府相关人员和社会组织负责人的座谈调研，以及对政府购买服务获益的村民进行问卷调查，对W区近两年的实践探索进行了研究，总结了经验，发现了问题，以期为进一步推进农村公共服务供给方式创新提供有益的借鉴。
一、成都市W区购买农村社会公共服务的经验做法
（一）统筹谋划，层层推进
2014年8月1日，成都市W区召开政府向社会力量购买社会服务的会议，明确提出了以区级政府部门向社会力量购买下沉村（社区）行政服务为改革突破口，建立“政府主导、部门负责、分工明确、社会参与、共同监督”的工作运行机制。2014年8月20日，成立了以区委副书记为首的“政府向社会力量购买区级部门下沉村（社区）服务”工作领导小组，采取“自下而上、上下结合”的方式，以镇街为购买主体、试点推行的工作路径。2014年正式启动政府购买服务工作，2015年全面推进这项工作，2016年进行阶段性总结与完善。
（二）深入梳理，优化测算
镇村对社区常住和流动人口的人数、户数进行统计核实，摸清服务对象底数。调查了解社会组织合理的税收、管理等日常运营成本底数。以分析数据为准，采取以服务对象底数为基础、办件量底数为标准、人员经费底数和日常运营成本底数为参考，对购买下沉服务进行“定人、定费”，在推进试点的同时兼顾过渡衔接和区域平衡，做到“两减”。对涉及到人员、经费的工作程序一一进行梳理，清晰掌握数据，再具体问题具体分析，做到资金预测准确，资源最大化利用。
（三）立足实际，专干转入
根据服务项目，科学测算工作量，确定人数，在购买服务的过程中，将已聘用的劳保、计生、民政、流管等“专干”引导转入社会组织，并发挥其熟悉工作、具备专业素能的长处，并定期安排项目主管和工作人员参加相关培训，提高服务水平，逐步将专人专事的办事模式转变为一专多岗，从而达到减员增效的运营理念。其余组织成员由社会组织按照镇政府拟定的基本条件，实施社会招聘。结合当地工资标准，合理设置工资结构，以人力成本为主要指标科学核算购买价格，达到减负增效的目的。
（四）严格考核，加大竞争
采取“镇街-村社-群众”三级考核制度，即实行以镇街为主对社会组织行使监管权利，村（社区）为辅对社会组织日常运营进行监督，最后通过群众满意度来实施考核，考核结果与经费挂钩，做到“费随事转”。W区某试点社区街办作为考核主体，按100分制以业务完成情况占50%、社区满意度占20%、居民满意度占30%的比例对社会组织的机构建设、项目运作、服务质量三大类共计32项考核内容进行评估打分。街道将根据所得分数对社会组织进行评级，并按照对应等级支付合同价款（A级100%支付，B级支付95%，C级支付90%）。三级考核制度为进一步提升社会组织服务的质量和效率提供了全面、科学、准确的依据。对于考核不合格的社会组织，将不再延续合同，政府采取公开的招标方式，重新引进适合且优秀的社会组织。
二、政府购买农村社会公共服务存在的主要问题
（一）社会组织培育不足
目前，我国社会组织发育还比较滞后，社会组织提供社会公共服务的能力还不足。以W区为例，在购买社会组织服务上，由于合作的社会组织大部分为本土培育，社会组织的独立性不够，大多很依赖村两委，没有决策权，专业人才也较缺乏，尤其是完全由专干成立的社会组织。同时，一些社会组织反映，组织发展缺少人力、物力、财力的扶持，也少有系统地学习培训机会。
（二）社会组织和两委职责不清
按照“应减尽减、能减则减、能并则并”的工作原则，各试点镇村（社区）认真对照区级部门下沉村行政事务服务目录清单，有明确的职责边界、工作步骤、注意事项、以及相关依据等，力图为乡镇（街道）工作人员、村（居）民委员会、社会组织和广大群众办事提供精准办事指南。但是在实际操作过程中，由于经验缺乏、基层的突发性事件多、零碎杂事堆积，社会组织和两委办事并没有完全按照W区购买服务的相关规定办理，出现职责不明确的现状。同时，由社会组织承接的多项服务，必须由社区审批，造成工作繁杂，社区事务并没有真正做到减负，老百姓办事的程序增加了。两委和社会组织对这种职责不清、分工不明都有一定程度的不同意见。此外，调研中发现，有的社会组织反映已经超出了规定的服务范围。 （三）对外宣传力度不够
目前农村基层社会公共服务提供方式的这种转变，对于农村居民而言还是一种新生事物，需要一个逐渐适应的过程。而这需要大量的宣传工作，使农村居民接受这种转变。但这种宣传目前力度还较低，成效不明显。社会组织在村（社区）识别性不高，缺乏广泛宣传，导致社会组织开展工作难。农村居民观念未转变，对社会组织缺乏认同，只认可基层干部，很多事情需要处理时仍然只找两委和社区干部。社会组织难以让老百姓打破心理上的隔离，在基层服务时阻力较大，受到很多质疑，工作难开展，工作人员更多的是做基本事务。这导致社会组织的作用在一定程度上离政策设计目标还很远。
三、加快推进农村公共服务供给方式创新的建议
（一）强化对社会组织的培育
社会组织作为农村公共服务的新型供给主体，有一个逐步培育和成熟的过程。我国的社会组织发展较晚，各方面能力还比较薄弱，相关制度建设和能力建设还不健全。因此，创新农村公共服务供给方式，首先就要培育新的供给主体。对政府购买农村社会公共服务而言，就是要强化对社会组织的培育。首先，加大政府经费扶持，壮大社会组织队伍建设，让他们有更大的成长空间，让社会组织推出更多的特色服务项目，如残疾人服务、失能老人服务等。其次，加强社会组织专业化培训，采取竞争上岗、聘请专业社工，从而让服务专业化、员工壮大化。第三，构建完善的社会组织内部制度体系。以科学的制度规范社会组织自身和成员的行为，明晰组织的基本章程、行为准则、服务标准，以严格的内控管理提升社会组织的服务能力，进而提升社会组织在农村居民心目中的服务印象和公信力。
（二）明晰社会组织职能边界
政府购买、社会组织提供是农村社会公共服务供给方式的创新，不能改变政府提供农村社会公共服务的主体责任。对农村社会公共服务产品的提供，是政府的基本职能。社会组织在政府提供服务经费的前提下，根据政府服务购买合约吗，按照合约规定的范围和内容，提供一定的农村社会公共服务。根据社会组织自身章程和政府购买服务合约规定，明细由社会组织提供服务的清单目录范围，简化拖沓程序，对工作职责进行公示，切实明确和规范社会组织的服务功能，对政府产生真正意义上的减负。
（三）加大对政府购买公共服务的宣传
加大对政府创新公共服务提供方式、以向社会组织购买服务的方式提供社会服务的宣传，提高人民群众对新的公共服务提供方式的理解和接受程度。通过宣传，让老百姓了解并接受社会组织，让老百姓在规定项目中主动找到社会组织进行解决，真正实现提供公共服务提供效率，减轻基层两委负担和两委工作人员负担的“两减”目标。
（四）严格对社会组织的管理和考核
对社会组织制定科学合理的管理和考核制度，做到规范化、制度化管理，提高对社会组织管理和考核的科学性、延续性、明确性。通过引入专家或第三方考核，加强考核的权威性。
参考文献：
[1]林闽港，周正.政府购买社会服务：何以可能与何以可为[J].
江苏社会科学，2014（03）：101-105.
[2]王浦劬，莱斯特 M 萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务
研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，
2010.
[3]李羚.四川社会发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献
出版社，2016：284-294.
[4]陈志华.政府购买服务——社会公共服务改革的新途径[D].
厦门：厦门大学，2006.
[5]李静.基于合作式治理视角的政府购买公共服务机制创新
研究——以长沙市政府购买居家养老服务为例[J].北京邮
电大学学报（社会科学版），2011，13（02）：26-30.
[6]龙新辉，李静.政府向社区社会组织购买公共服务探析[J].
经济与社会发展，2011，9（03）：24-27.
[7]蒋金富.政府向社会组织购买公共服务的中西方模式比较
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[8]王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析[J].
吉林大学社会科学学报，2015，55（04）：78-89.
（责任编辑：陈爱军）