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【摘 要】“赋税是喂养政府的娘奶”。本文从叶剑英主政华南时我国的经济形势背景出发，从理论与实践相结合的角度，阐述解放初期华南分局的财政政策与实践。
【关键词】叶剑英；华南分局；财政政策；制度安排
【中图分类号】D232；K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570（2016）-09-009-10
财政政策是国家整个经济政策的重要组成部分。叶剑英主政华南时，遵循党中央统一财政管理的大政方针，为华南的统一财政管理作出了历史性贡献。从1949年10月至1955年6月止，叶剑英与方方、古大存、李章达、朱光、梁广等人，代表华南分局签署发布了大量具有法律效力的布告和法令，共计69条；在华南分局召开的常委会议上叶剑英的发言，以及在各种重要会议上所作的讲话、报告等，其中不乏财政税收的方针、原则和制度等政策内容。但党史学界至今没见一篇公开发表的研究叶剑英财政思想的学术论文或学术著作，确应引以为憾，本文旨趣是对这一学术问题作出探索。
一、 统一财政管理的政策与原则
党和政府机器的运作依赖于财政。国家集中分配部分剩余产品用于满足社会公共需要，形成一定的分配关系，以达到满足政府支出的需要，促进社会、经济的发展。而财政政策是实现一个国家和政府理念的工具，国家可以利用财政政策达到一定的预期目标。
新中国成立初期，面对大规模的人民战争刚结束，百废待兴，财政、经济十分困难的局面。1950年6月6日，毛泽东在中共七届三中全会的书面讲话《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》，提出了“巩固财政经济工作的统一管理和统一领导，巩固财政收支的平衡和物价的稳定”①的财政工作指导方针，并“在此方针下，调整税收，酌量减轻民负”。②在统筹兼顾的方针下，“使各种社会经济成分，在具有社会主义性质的国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会主义经济的恢复和发展。”③这一方针说明，进入社会主义时期，财政工作就是要为国家的建设服务，促进经济发展，促进工农业生产的发展，就是要减轻人民群众负担，为提高人民生活水平服务。
此时的华南特别是广东的实际情况是：国民经济处于崩溃，民生处于凋敝的严重状况。
金融问题突出，迫在眉睫，情势急迫。外币，特别是港币，在国民党反动统治下占领了整个广东市场，深入到穷乡僻壤。港币在广东流通是合法的，且是唯一的通货，市场一切交易皆以港币为单位，而人民币却被排斥在外。当时流通的港币总额在2.5亿至3亿之间。④
生产决定分配，财政是由经济决定的，广东的国民经济呈现出了满目疮痍的灾祸荒芜景象，必然直接导致财源的丧失。1950年的广东，财政收入仅为3.4亿元。①正如叶剑英对解放初期广东的财经状况所描述的：广东的财经工作者绝大多数是从战争年代过来，经济工作“经验缺乏，而且人手太少。在征收方面，产生畸轻畸重的错误，没有做到真正的合理负担；在作风上，产生命令主义与官僚主义的脱离群众的现象”。②
诚然，财政收入是国家财政支出的前提和保证。在一般情况下，收入的数量决定着财政支出的规模，收入多才能支出多。只有生产发展了，积累资金，才能满足更多的财政支出的需要，财政收入的目的才有可能实现。
遵循党中央财政工作的总体指导方针，华南分局结合实际，提出了财政工作的指导方针，那就是“统一财政管理，争取多收，力求少付，点滴归库”③的方针，与财政工作的方针相一致，华南分局提出了“统一领导，分级管理”的原则。从这个基本原则出发，叶剑英提出财政收支要遵循“公平合理”、“用得恰当”、“讲求效率”、“厉行节约”、“统筹兼顾”、“抓住重点”等六条具体原则。这些原则，条条至关重要，本文拟择要论述。
第一，公平合理原则是财政收支必须遵循的基本原则。这个原则是针对税收负担而言的，就是要公平税负，按照税收负担公平地分配给纳税主体，纳税主体的税负与其经济状况相适当，纳税主体之间的税负水平保持平衡，它包括公正、平等、合理等。1951年2月17日，叶剑英、方方、古大存、李章达署名发布了《广东省人民政府关于农业税贯彻合理负担的指示》，强调要完成彻底清理农业税任务。就是“应贯彻悉数入仓精神，继续征收，不能当做尾欠处理，以求负担的公平合理和杜绝今后税收工作中的拖欠现象。”④。
针对广东的财经状况，华南分局提出财政收入要遵循“合理负担”⑤、“依率计征”⑥的原则，这里所述的财政收入其实就是税收收入。所谓“合理负担”就是在组织财政收入时，按纳税人收入的多少，采取不同的征收比例，实行负担能力强的多负担，负担能力弱的少负担。它通常采取不同的征税范围，不同的税率，减免税等方式来实现。而“依率计征”就是依照税法规定的税率计算缴纳税款。这里讲的税率是对征税对象的征收比例或征收额度。因为税率是计算纳税人所交税额的尺度，只有标准的尺度是公平的，是不可替代的，它也是衡量税负轻重与否的重要标志，直接关系到纳税人的切身利益。税率的高低也直接关系到国家的财政收入和纳税人的税收负担，体现了国家的财政政策，是税收制度的基本要素和中心环节。
实行合理负担，才能保证国家财力的需要，实现企业的公平竞争。叶剑英代表华南分局强调：“财务及税收部门，要增加收入，贯彻合理负担，节约现金使用，节省器材。”⑦“我们要在增加生产、厉行节约的要求下，坚决地反对贪污浪费与官僚主义；又在彻底反对贪污浪费与官僚主义的基础上，完成厉行节约、增加生产的任务。”⑧“人民政府在保证国家财政需要前提下，酌量地减轻人民负担。”①叶剑英指出：“民主改革的另一方面是：经过合理负担，减租反霸一系列的群众运动，以推翻地主阶级当权派的统治和消灭地主阶级的反动气焰。”②
叶剑英代表华南分局提出的“合理负担”、“依率计征”的原则与国内外经典经济理论观点是一致的。法国经济学家萨伊指出：“横征暴敛产生可悲的结果，使私人陷于穷困而国家并不因此致富”，必定造成对受捐税影响的物品的“需求减少，产品的供给必然也减少，因此成为课税对象的物品的供给必然也减少。这样，纳税人的享受减少，生产者的利润减少，国库的收入也减少”。③所以“过高的税，不论课在必须品或课在奢侈品，都是一种自杀”。萨伊的这些理论观点说明，纳税人必须“合理负担”，“依率计征”，国家才能从“适度税率”得到利润，增加财富。④ 我国著名经济学家王东京说：“财政收入毕竟是从社会获得，羊毛出在羊身上。取之过度，则弊大于利。以税收为例，倘若税收过高，企业和个人税负过重，便会影响投资和消费增长，经济发展就会减缓甚至停滞，到头来又影响财政收入增长。”“如果一碗水端不平，给有些人压担子，又给另一些人开小灶，那就有失公平，也会影响政府威信”。⑤
“合理负担”的政策关键在于贯彻。叶剑英与方方、古大存、李章达鉴于此共同签署颁发《广东省人民政府关于农业税贯彻合理负担的指示》，指出：“有些地区不分地主大小，而按同一比例代交，致牵连小土地出租者，或孤寡户出租土地者负担过重，大地主和瞒产瞒租之不法地主负担过轻的现象。应即根据实际情况，参照税率做适当调整，以求负担之公平合理。”⑥指示规定彻底清理农业税任务，指出：“对地富大户尚未交清者，应坚决追收，顽抗者，依法严予制裁。农民尚未交清者，亦应教育说服，限期交纳。但对确无力负担之贫苦农民、贫苦烈军工属或孤寡户，依税法规定予以减免，以扫清今后征粮工作中的障碍。”⑦
第二，讲求效率是财政收入必须遵循的根本原则。叶剑英代表华南分局强调，财政收入“必须提高效率。为了提高工作效率，必取从多方面去努力”。⑧“提纲挈领地说，就是要我们能够更合理地使用人才，更多地积累资力（财力、物力），更好地提高效率，从事于增产建设的伟大工作”⑨。
讲求效率原则要求用最低限度的人力、财力和物力，取得尽可能多的财政收入，财政收入的规模既不能过多，也不能过少，并通过税收分配，促使资源的有效配置达到最大化。
从税收层面分析。税收效率涉及两方面的内容：一是税收行政效率原则；二是税收的经济效率原则 。
一是税收行政效率原则。税收行政效率就是政府在课税时以最小的税收成本取得最大的税收收入。而税收的征纳成本一般包含两个方面：（1）税务机关在征税过程中的耗费，如工作人员的工资、津贴，税务机关所建办公楼、房屋租赁费、办公费、交通费、差旅费等等。（2）纳税人在纳税过程中所发生的费用，如纳税人雇用会计师、税收顾问、税收代理人等所花费的费用；公司、个人为个人代交税款所花费的费用，以及纳税人在纳税过程中所交纳的其他费用。
征税机关与税收人的税收成本是衡量一国财政收入规模是否合理、适度的重要原则。但解放初期的广东，税收行政效率不高，税收极为混乱，税率不一，到处收税而又到处漏税，收了税多不入库。而地主、富农隐瞒黑田，变相转嫁负担给农民，各种税费畸重畸轻，负担不合理，一些税收行政执法部门，条条管理，增加农民承担，极大挫伤农民的积极性。
税收行政效率不高的原因是多方面的，既有体制、制度本身的原因，也受经济发展水平、税收社会环境等因素的影响，提高华南地区税收行政效率是一项系统工程，需要决策人、征税人、纳税人和用税人等的努力。
政府强制收税往往会带来纳税人经济行为的扭曲，干扰资源配置的效率。当这种扭曲超过一定限度时，纳税人或者改变其经济行为，或者采取不正当手段以减轻或逃避其税收负担，形成资源配置方面的额外负担以及经济运行机制方面的额外负担。政府应使税收的额外负担最小化和额外收益最大化，而税收中性是降低税收额外负担的根本途径。
政府应该以尽可能小的税收征管所耗尽的人力、财力和物力等税收成本获得的税收收入。（1）税收制度应便利纳税人，税制不宜过繁，条文容易理解。（2）税负应当公平合理，避免纳税人逃避课税。（3）征税的时间、地点和方式应方便纳税人。纳税时间充裕，地点便利，方式为货币。这些措施无疑有利于减少纳税人的执行费用。
二是税收的经济效率原则。就是税收要有利于社会经济资源的优化配置和经济机制的有效运行，税制要尽可能体现税收中性特征。现代经济学运用帕雷托效率来衡量经济效率，它要求资源配置达到最优状况或有效状况。就是资源配置的任何重新调整，都已不可能使一个人的境况变好，而又不使另一个人的境况变坏，或者说“中性”、“不偏不倚”，这种资源配置已经使社会效用达到了最大化，这种资源配置状态就是资源的最优配置状态。如果达不到这种状态，就说明资源配置的效率不是最佳，还可以进行重新调整和配置而达到更优状态。
检验税收经济效率的标准，一是税收的超级负担最小化。就是征税导致纳税人，在资源配置方面的经济利益发生的超额负担。再来，就是因征税干扰了企业和居民的经济活动的正常或最佳决策，税收在经济运行机制方面发生了超额负担。另一标准是超级收益最大化。就是税收制度和税收政策，促使社会利益的增加，提高了资源配置效率和宏观经济效益，达到了稳定经济的目的，从而产生税收的额外收益。
华南分局实施的税收制度和税收政策与税收“中性原则”不相适应。解放初财政工作出现了较大偏差，许多工商业户，“解放前偷税、漏税，甚至抗税，解放后仍然继续偷漏税”，①在增加收入方面，“目前税收偷漏仍然存在，这是我们财政收入上的漏洞。”②在征税时，存在“自行提高税率，增加税目，乱处罚、乱没收，侵犯了工商业和中贫农的利益”的违反政策、脱离群众的错误行为。③在文化娱乐税方面，“税负较高，税率为30%”，各影剧院等单位“看‘霸王戏’的人较多，不买票看戏，戏院收不到钱，国家税款也漏掉了”。④许多商户，都设有两本帐，用来造假帐漏税。一本是买进卖出不按实际记，专门用来对付税局的叫假帐。另一本是真帐，那才是经营的真实记录。⑤透过现象看本质，财政收入之所以出现短板，归其根本在于税收制度与税收政策的制定与执行力过“左”，超越了人们的承受能力。
“中性”的财政制度与税收政策是提高财政效率的有力保障。1950年10月6日，叶剑英在广东省第一届各届人民代表会议上强调，要进一步统一财政管理，整顿纳税秩序，“建立严格的财政制度与税收制度”，保证收支平衡与物价稳定。①
遵循财政的“中性原则”，减轻人民群众负担。“中性原则”是规避纳税人额外损失或负担的“利器”，而减轻人民群众负担是厚植党执政的根植。叶剑英指出：“人民政府在保证国家财政需要前提下，酌情地减轻人民负担”。②在中央，“已经将新区农业税由占农业总产量的17%，减为13%.工商业税税种14种减为11种。货物税目由1136种减为358种，印花税， 36种减为25种。”③从广东的实际出发，叶剑英代表华南分局，应机立断，毅然决定，减少农业税，减轻纳税人负担，“广东省税、市税减少12.5%，公粮减少20%强，盐税减少了50%”。④ 这一系列旨在保持“税收中性”措施的实施，使各阶层群众的负担进一步减轻，保障了农民的生活，获得广大群众的拥护，调动了农民的积极性，人们踊跃交税，如1951年广州组织各街道100%集体交纳房地产税，人们群众交税时举着“爱国纳税”、“支持抗美援朝集体纳税”的大横额，积极交纳“爱国税”，税款一次过100%全部入库。⑤人民群众交税的热情空前高涨。
一般来说，提高财政收入效率的关键，一是制定简明、易懂的税制，尽量降低征税成本；二是建立健全科学的税收管理体系，形成对纳税主体和税务工作者行之有的监督制度（公开制度、诉讼制度等）、税务稽查系统和管理监督机制。叶剑英代表华南分局强调，至少要做到：一是实行个人负责制。一切工作或经过集体讨论以后决定的任务，或经上级给予的任务，每个工作人员，必须遵照个人负责的制度，以完成自己所应负的任务；二是实行检查奖惩制。要知道领导机关重要工作之一，便是有计划地检查工作。这个检查工作是从上下两方面来进行的，是在发扬民主的基础上来进行的。在这个检查的结果里，需要实行必要的奖惩制度。⑥
第三，“厉行节约”是财政收支必须遵循的重要原则。叶剑英代表华南分局强调：“要增加收入，贯彻合理负担，节约现金使用。”⑦财政收支必须“精简人力，节约资力”。⑧这是因为国家的每一文钱都是劳动人民的血汗所换来的，必须恰当地用在国家最需要的上面。或者说，凡是应该用的就用，而且要用得及时，应该用而不用，或者用得不及时，都会使得应该办的事不能办和招致工作的损失。
叶剑英严厉地批评贪污浪费与官僚主义的作风，“增产节约的敌人是贪污浪费与官僚主义。要进行增产节约工作，只有放在反贪污反浪费反官僚主义的基础上，才能获得效果。”⑨
叶剑英严厉地批评人民政府中的腐败行为，“人民政府是个廉洁的政府。”“人民政府中的工作人员，从基本上说，大多数都是廉洁而有效能的。但亦不可否认，在人民政府中有极大多数保留的旧人员及一批新参加工作的知识分子，他们依然携带着旧社会的一套剥削思想和贪污、浪费的恶习，在人民政府中起着腐蚀的坏作用，乃至侵蚀到一些意志薄弱的共产党员。这些人经不起资产阶级的侵蚀，开始表现不爱学习不问政治，一直堕落到窃取国家财物，满足个人私欲的盗窃行为。”①
叶剑英在他所做的政府工作报告以及各种场合的讲话中，反反复复要求各级党组织、各级政府以及每个共产党员强调财政收支要 “厉行节约”，要“整编人员”、“力求少付”、“紧缩编制，精简人员”、“减少开支，清查资财”、“提倡节约，反对浪费”等等。
二、财政收支原则下的制度安排
从财政工作必须遵循的原则出发，叶剑英主政的华南分局迅速制定与实施了一系列财政制度与税收制度。
国家以规范的形式，对财政活动规定的法律、法规、条例和办法等便构成了财政制度，它是财政收支规律的反映，是一种指令性文件，具有法律效力。而国家以法律或法令的形式规定的各种税收征收办法称为税收制度，它反映国家与纳税人之间的经济关系。财税制度对农业市场调节具有弥补和修正作用，运用税收杠杆，合理调节收入分配，既保护农村经济的活力，又保证农村社会的稳定。同时，税收制度对消费、技术进步、收入分配、产业结构和劳动力供给等有较大的影响。
财税制度是根据社会经济的客观需要制定的，它也必须随着社会经济的发展变化而变化。任何的经济制度像人类社会经济发展规律一样，不可能是固定不变的。财政制度与税收制度必然随着时间的推移而进行整理与调整，这是由“生产关系适应生产力发展状况的规律”所决定的。这一规律告诉我们，生产力是生产的物质内容，生产力的状况决定生产关系的性质，一定的生产力要求一定的生产关系与之相适应，一定的生产关系只有依赖一定的生产力状况才能建立。马克思说：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”②同时，适合生产力状况的先进生产关系，促进生产力的发展；不适合生产力状况的落后生产关系，阻碍生产力的发展。
叶剑英主政下的华南分局科学地运用了“生产关系适应生产力发展状况的规律”理论，将财税理论与华南的实际情况有效地结合起来，提出了“建立严格的财政制度与税收制度”举措，强调“否则，就无法保证收支平衡与稳定物价”③，并付诸实践，对财税制度进行了有效的整理与调整。
1、建立统一的财税机构，统一财政管理。
解放初期的广东，财政管理混乱不堪。一是许多应建立的财税机构未建立起来，已经建立的财税机构也不健全。叶剑英指出∶“现在不能像以前一样了，可以自己收税，设关卡，自己开支。”④二是财税机构缺乏统一领导，各自为政。 叶剑英指出∶“今天是全国的经济有困难，财政必须统一才能渡过难关。”“税收工作不统一，各自为政，抓小的没有抓到大的，很纷乱，这种现象必须纠正”⑤。三是财政制度建设缺乏，导至财税工作管理混乱。各种税收制度如工商业税和农业税以及税率等都未制订。四是财税干部水平不高，执行政策不力，有偏差。这是叶剑英多次反复强调的，他指出，在税收工作中，有不少工作人员，不会深入群众，了解掌握情况，特别是不会运用代表会议，民主讨论取得一致意见后，通过代表去发动群众执行，而是凭自己的主观臆断蛮干，结果事与愿违，不但自己陷于孤立，又解决不了畸重畸轻的偏差。也有不少干部不会依据政策法令，执行收税任务，更有甚者，对待纳税人方法、态度野蛮，自行提高税率，巧立税目，乱罚乱收，乃至捆人打人，侵犯了工商业和中贫农的利益。①尤其是，“由于基层干部弱，政策水平低，结果政策交待不下去，各种政策一到乡村，就走了 样”，②等等。
针对财税工作出现的问题和错误。叶剑英认为，解决的有效办法是“统一财政”，他代表华南分局强调，财经工作要“进一步统一财政管理，建立各级机构，整编人员，实施节约，清理仓库，以至调整工商业，调整税收”，并建章立制，统收统支，保证全省50万公务人员的供给，并将部分的财政收入，投人生产建设，救济灾民，救济失业等社会经济恢复和发展需要。③ 各级财税机构的建立，是实施社会经济发展战略的一项重要工具，一个好的经济、企业战略要通过与其相适应的组织架构去完成方能起作用。成立财税机构有利于在制定社会经济发展战略，进行宏观管理上发挥重大作用。相对而言，它的成立更具权威性，能够保证国家各项财经政策的贯彻、落实，保证各项制度的设计、协调、推进和监督每一个环节的落实，有助于确保建设事业的系统性、整体性和协同性。1949年11月21日，广州市财经接管委员会成立，易秀湘为主任，蔡馥生为副主任，财政处由古念良、金仁钦负责，税务处由庄力辛负责。该委会一共接管55个单位，72个附属机构，职工6639人。④11月22日，华南分局财经工作委员会成立，经中共中央批准叶剑英兼任主任。1950年2月，改为中南军政委员会财政经委员会华南分会，叶剑英仍兼任主任。其职能是∶根据中央人民政府和华南分局颁发的各项政策、指标，结合广东实际综合编制国民经济计划，围绕稳定物价、统一财政经济、调整私营工商业等工作，开展调查研究，统一收集有关经济信息资料，参与省领导经济决策工作。1950年1月1日，成立了省财政厅，由省政府委员、中南财经委员会华南分会副主任易秀湘兼任厅长，厅内设机构有秘书室、计划室、会计室、审计室。相继成立的财政厅所属单位有∶省税务局、省粮食局、省物质供应局、省盐务局等经济管理部门，其中，省税务局局长由省财政厅副厅长李十中兼任。它们的职能分别是，省财政厅贯彻执行国家和省有关财政、税收工作的方针政策和法律法规，组织起草财政、税收、财务会计、政府债务管理等方面的地方性法规、规章，负责全省财政收入、支出、预算的管理与监督；省税务局则是对全省的工商税、农业税等的征收与管理；省粮食局统一掌管全省粮食征收、购销的行政管理和企业的经营；省物质供应局的主要职责是对全省物质的采购、储存、供应、管理与经营；两广盐务局的职能主要是，编制和管理全省盐的生产、销售、分配、调拨计划、发展规划等，从而实现了全省财经机构的统一。
在华南财经委领导下，广东省还成立了省仓库清查委员会、省编制委员会和省生产节约委员会。清查委的职能是∶具体负责清理接收国民党遗留下来的各类资产，清查仓库 ；编制委的职能是∶核实和确定全省各级政府及各厅局等部门的编制；节约委的职能是∶节约财政开支，减少浪费。三个委员会形成“三位一体”，各自发挥职能优势，又互相统一的作用。
全省各地市县乡镇也相应成立了财政、税务等经济管理部门，从而实现了乡村财政的统一。全省形成了自上而下的财政税收工作系统。正如叶剑英所说的，“要把经济工作系统地建立起来”，税收、金融等，“只有把工作做到小市镇，才能够联系农村，系统地贯彻我们的工作”。①
考虑到财政工作涉及多个经济管理部门，华南分局决定建立财政税收工作联席会议制作，并将省税务局改称省财政厅税务厅，明确规定全省的财政税收工作的牵头部门及相关部门的职责分工，协调制定财政税收政策、制度，并负责贯彻落实。
财税机构建立后，华南分局立即接连召开两次联席工作会上，设置主管部门的工作责任，以促进统一财经工作的落实。3月25日至4月9日，华南分会在广州召开华南市镇、工会、财经工作会议，叶剑英在总结报告中强调“要大整编，厉行统一财经政策”。②3月26日至4月10日，中南军政委员会财政经委员会华南分会在广州召开华南财经联席工作会议，广东各地财政、税收、金融、贸易、海关等部门负责人出席了会议，会议根据政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》，围绕集中财力物力，增加收入，减少开支，达到收支平衡，稳定物价等问题进行讨论，并制定了华南地区统一财政经济工作的具体办法。华南财委主任叶剑英在讲话中要求“要把中央统一财经工作的决定贯彻到各项工作中去”。③对工作推进中的困难和督查中发现的问题，要加强协调配合，提出具体可行的解决方案，上下联动，整体推进。
2、统一税收制度，增加财政收入。
以叶剑英为首的华南分局，要求“按照中央和中南局规定完成公粮和税收工作”，对“税收中的偷漏现象必须力求消灭”④，以增加财政收入。
（1）停止一切苛捐杂税。苛捐杂税在广东解放前后依然盛行。截止1951年7月，仍存在全省各地的区乡政府，擅自附加公粮，擅自规定税目的现象。以粤中为例，通过行政管理、市场管理、码头、渡口、水利、庙塘等方式，征收者竟有225种之多。⑤苛捐杂税致使农民负担沉重，加上天灾人祸，农民生活无着，农村经济处于破产的境地，有些地方还导致了各种社会矛盾的激化。
废除一切苛捐杂税是当务之急。叶剑英强调“应该指出整理地方财政应采取坚决手段，必须先停止一切苛杂，然后再谈整理。若一面征收苛杂，一面整理，则整理必不会成功。”⑥1950年7月8日，叶剑英、方方、古大存、李章达署名发出《广东省人民政府一九五0年征收公粮实施细则》，规定“地方附加粮（以县为单位不得层层加派）。不得超过公粮任务的15%，任何机关团体部队不得向农民加派负担”。⑦
1950年12月17日，叶剑英、方方、古大存、李章达再次署名发出《广东省人民政府征收公粮暂行条例》，规定废除一切苛捐杂税。⑧
叶剑英以潮汕专区为例，说明如何整理财税。潮汕专区地方财政由学校、农会、民兵、儿童队任意附加，形成苛杂，数量之大几乎为公粮的100%，甚至高达200%至300%。经过潮汕专署深入摸底之后，潮汕专署各县照法令全年可收入800亿元，学校经费只须600亿元，每年可节余100亿元用之于发展生产。这样不但大大增加国家收入，而群众过去所负担的不合理的苛杂也能一概取消。①
（2）下决心整理税率。一是依率计征，增加财政收入。针对财政收入上存在的漏洞，华南分局强调“应该继续整理”税收制度。②而依率计征是华南分局整理税收制度的重要原则。在农业税收上，针对部分人自行提高税率的违反政策的错误行为，强调“应贯彻查实田亩，确定常年产量，依率计征的原则”。③在普通税收方面，强调要随着生产的发展以及工商业利润的增高，在既有利于国家税收又利于促进生产的原则下，对于某些税率进行必要的调 整。④“必须实事求是，精确计算，凡属可办可不办的事，即应坚决不办；凡属可抵可不批的款，即应坚决不批。”⑤ 二是依率计征公粮体现了公平合理的原则。公粮征收是国家财政收入的主要来源，是国家直接掌握一部分粮食的一个渠道。公粮实物的征收，主要是稻谷、玉米、小麦、豆类和其他杂粮。解放初期，粮食供求矛盾突出，粮贩子趁机抢购粮食，哄抬物价，给人民的生活和社会的安定造成一定的影响，公粮征收势在必行。但公粮征收必须讲究策略、方法，征收过多，负担太重，人民群众负担不起，必将挫伤其生产粮食的积极性。
华南分局以依率计征公粮作为抓手，突破口，进行了相关统一税收制度设计。一是1949年12月27日，广东省政府颁发《广东省1949年征收公粮暂行条例》，1950 年上半年，按照这个《条例》，在全省已解放地区组织征收1949 年下半年公粮。《条例》规定，农户按产量扣除每人免税粮 150斤稻谷后，分11 级全额累进税率征收，税率 6%～25%，出租土地由佃农代交，全部税额由地主负担。按照“田多多出，田少少出”的政策要求，规定公粮征收额最高不超过全体农民收获量的15%，负担面不超过全体农民80%的政策。⑥二是在《广东省人民政府一九五0年征收公粮实施细则》及其三个附件中，规定农业税以户为单位计征，凡农业人口，全年人均收入150斤稻谷以下者免征，超过150斤者，按14级全额累进税制计征 ，税率3%～50%，如每人全年农业收入151～250斤，征收3%，依次递增，最高3251～4000斤，征收50%。地主每户收，20万斤以上者，按60%～80%征收。⑦三是1951年在全省农村相继开展土地改革的新形势下，省政府制定《关于1952 年农业税征收施行细则》，规定：未进行土改地区，以户为单位，全年人均收入主粮在151斤以上的，分40 个累进级全额累进征收，税率3%～42%；已进行土改的地区，除仍存在少量富农经济外，一般农民成为农业税主要纳税人，原定税率相应调整，最低税率 3%提高为6%，最高累进率由 42%降为25%，从40 个累进级减少为20 个 。⑧1953～1955年3年内，按 1952 年的征收办法、税率和全省总的税负水平计征。
叶剑英主政华南时期的广东，省税、市税减少12.5﹪，公粮减少20﹪强，盐税减少了50﹪。⑨从而调动了群众的积极性，促进了国民经济的发展，以及财政收入的迅速增加。1952年，广东财政收入翻了一番，达到7.15亿元，并以60﹪左右的比例上交中央和中南区，对平抑物价和抗美援朝作出了较大贡献。“一五”时期，广东财政重点支持了农业和轻工业，为广东的工农业发展发挥了重要作用。①
三、结论
综上解放初期叶剑英主政华南时领导制定的统一财政政策和原则，经过财税制度的整理与调整实践证明是正确的，因为它是与人类社会发展规律相适应的，是符合我国现阶段社会是混合型社会制度特征以及在这一特征形态下的“税收中性”原则的，叶剑英领导下的华南分局制定的统一财政政策，特别是财政原则和财政制度等制度，毫无疑义对今天的改革开放仍具有重要的启示，但是必须随着时间的变化，条件、环境等的不同而与时俱进。
（作者系中共广东省委党史研究室历史学副研究员、经济学副研究员）
主要参考文献：
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【关键词】叶剑英；华南分局；财政政策；制度安排
【中图分类号】D232；K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570（2016）-09-009-10
财政政策是国家整个经济政策的重要组成部分。叶剑英主政华南时，遵循党中央统一财政管理的大政方针，为华南的统一财政管理作出了历史性贡献。从1949年10月至1955年6月止，叶剑英与方方、古大存、李章达、朱光、梁广等人，代表华南分局签署发布了大量具有法律效力的布告和法令，共计69条；在华南分局召开的常委会议上叶剑英的发言，以及在各种重要会议上所作的讲话、报告等，其中不乏财政税收的方针、原则和制度等政策内容。但党史学界至今没见一篇公开发表的研究叶剑英财政思想的学术论文或学术著作，确应引以为憾，本文旨趣是对这一学术问题作出探索。
一、 统一财政管理的政策与原则
党和政府机器的运作依赖于财政。国家集中分配部分剩余产品用于满足社会公共需要，形成一定的分配关系，以达到满足政府支出的需要，促进社会、经济的发展。而财政政策是实现一个国家和政府理念的工具，国家可以利用财政政策达到一定的预期目标。
新中国成立初期，面对大规模的人民战争刚结束，百废待兴，财政、经济十分困难的局面。1950年6月6日，毛泽东在中共七届三中全会的书面讲话《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》，提出了“巩固财政经济工作的统一管理和统一领导，巩固财政收支的平衡和物价的稳定”①的财政工作指导方针，并“在此方针下，调整税收，酌量减轻民负”。②在统筹兼顾的方针下，“使各种社会经济成分，在具有社会主义性质的国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会主义经济的恢复和发展。”③这一方针说明，进入社会主义时期，财政工作就是要为国家的建设服务，促进经济发展，促进工农业生产的发展，就是要减轻人民群众负担，为提高人民生活水平服务。
此时的华南特别是广东的实际情况是：国民经济处于崩溃，民生处于凋敝的严重状况。
金融问题突出，迫在眉睫，情势急迫。外币，特别是港币，在国民党反动统治下占领了整个广东市场，深入到穷乡僻壤。港币在广东流通是合法的，且是唯一的通货，市场一切交易皆以港币为单位，而人民币却被排斥在外。当时流通的港币总额在2.5亿至3亿之间。④
生产决定分配，财政是由经济决定的，广东的国民经济呈现出了满目疮痍的灾祸荒芜景象，必然直接导致财源的丧失。1950年的广东，财政收入仅为3.4亿元。①正如叶剑英对解放初期广东的财经状况所描述的：广东的财经工作者绝大多数是从战争年代过来，经济工作“经验缺乏，而且人手太少。在征收方面，产生畸轻畸重的错误，没有做到真正的合理负担；在作风上，产生命令主义与官僚主义的脱离群众的现象”。②
诚然，财政收入是国家财政支出的前提和保证。在一般情况下，收入的数量决定着财政支出的规模，收入多才能支出多。只有生产发展了，积累资金，才能满足更多的财政支出的需要，财政收入的目的才有可能实现。
遵循党中央财政工作的总体指导方针，华南分局结合实际，提出了财政工作的指导方针，那就是“统一财政管理，争取多收，力求少付，点滴归库”③的方针，与财政工作的方针相一致，华南分局提出了“统一领导，分级管理”的原则。从这个基本原则出发，叶剑英提出财政收支要遵循“公平合理”、“用得恰当”、“讲求效率”、“厉行节约”、“统筹兼顾”、“抓住重点”等六条具体原则。这些原则，条条至关重要，本文拟择要论述。
第一，公平合理原则是财政收支必须遵循的基本原则。这个原则是针对税收负担而言的，就是要公平税负，按照税收负担公平地分配给纳税主体，纳税主体的税负与其经济状况相适当，纳税主体之间的税负水平保持平衡，它包括公正、平等、合理等。1951年2月17日，叶剑英、方方、古大存、李章达署名发布了《广东省人民政府关于农业税贯彻合理负担的指示》，强调要完成彻底清理农业税任务。就是“应贯彻悉数入仓精神，继续征收，不能当做尾欠处理，以求负担的公平合理和杜绝今后税收工作中的拖欠现象。”④。
针对广东的财经状况，华南分局提出财政收入要遵循“合理负担”⑤、“依率计征”⑥的原则，这里所述的财政收入其实就是税收收入。所谓“合理负担”就是在组织财政收入时，按纳税人收入的多少，采取不同的征收比例，实行负担能力强的多负担，负担能力弱的少负担。它通常采取不同的征税范围，不同的税率，减免税等方式来实现。而“依率计征”就是依照税法规定的税率计算缴纳税款。这里讲的税率是对征税对象的征收比例或征收额度。因为税率是计算纳税人所交税额的尺度，只有标准的尺度是公平的，是不可替代的，它也是衡量税负轻重与否的重要标志，直接关系到纳税人的切身利益。税率的高低也直接关系到国家的财政收入和纳税人的税收负担，体现了国家的财政政策，是税收制度的基本要素和中心环节。
实行合理负担，才能保证国家财力的需要，实现企业的公平竞争。叶剑英代表华南分局强调：“财务及税收部门，要增加收入，贯彻合理负担，节约现金使用，节省器材。”⑦“我们要在增加生产、厉行节约的要求下，坚决地反对贪污浪费与官僚主义；又在彻底反对贪污浪费与官僚主义的基础上，完成厉行节约、增加生产的任务。”⑧“人民政府在保证国家财政需要前提下，酌量地减轻人民负担。”①叶剑英指出：“民主改革的另一方面是：经过合理负担，减租反霸一系列的群众运动，以推翻地主阶级当权派的统治和消灭地主阶级的反动气焰。”②
叶剑英代表华南分局提出的“合理负担”、“依率计征”的原则与国内外经典经济理论观点是一致的。法国经济学家萨伊指出：“横征暴敛产生可悲的结果，使私人陷于穷困而国家并不因此致富”，必定造成对受捐税影响的物品的“需求减少，产品的供给必然也减少，因此成为课税对象的物品的供给必然也减少。这样，纳税人的享受减少，生产者的利润减少，国库的收入也减少”。③所以“过高的税，不论课在必须品或课在奢侈品，都是一种自杀”。萨伊的这些理论观点说明，纳税人必须“合理负担”，“依率计征”，国家才能从“适度税率”得到利润，增加财富。④ 我国著名经济学家王东京说：“财政收入毕竟是从社会获得，羊毛出在羊身上。取之过度，则弊大于利。以税收为例，倘若税收过高，企业和个人税负过重，便会影响投资和消费增长，经济发展就会减缓甚至停滞，到头来又影响财政收入增长。”“如果一碗水端不平，给有些人压担子，又给另一些人开小灶，那就有失公平，也会影响政府威信”。⑤
“合理负担”的政策关键在于贯彻。叶剑英与方方、古大存、李章达鉴于此共同签署颁发《广东省人民政府关于农业税贯彻合理负担的指示》，指出：“有些地区不分地主大小，而按同一比例代交，致牵连小土地出租者，或孤寡户出租土地者负担过重，大地主和瞒产瞒租之不法地主负担过轻的现象。应即根据实际情况，参照税率做适当调整，以求负担之公平合理。”⑥指示规定彻底清理农业税任务，指出：“对地富大户尚未交清者，应坚决追收，顽抗者，依法严予制裁。农民尚未交清者，亦应教育说服，限期交纳。但对确无力负担之贫苦农民、贫苦烈军工属或孤寡户，依税法规定予以减免，以扫清今后征粮工作中的障碍。”⑦
第二，讲求效率是财政收入必须遵循的根本原则。叶剑英代表华南分局强调，财政收入“必须提高效率。为了提高工作效率，必取从多方面去努力”。⑧“提纲挈领地说，就是要我们能够更合理地使用人才，更多地积累资力（财力、物力），更好地提高效率，从事于增产建设的伟大工作”⑨。
讲求效率原则要求用最低限度的人力、财力和物力，取得尽可能多的财政收入，财政收入的规模既不能过多，也不能过少，并通过税收分配，促使资源的有效配置达到最大化。
从税收层面分析。税收效率涉及两方面的内容：一是税收行政效率原则；二是税收的经济效率原则 。
一是税收行政效率原则。税收行政效率就是政府在课税时以最小的税收成本取得最大的税收收入。而税收的征纳成本一般包含两个方面：（1）税务机关在征税过程中的耗费，如工作人员的工资、津贴，税务机关所建办公楼、房屋租赁费、办公费、交通费、差旅费等等。（2）纳税人在纳税过程中所发生的费用，如纳税人雇用会计师、税收顾问、税收代理人等所花费的费用；公司、个人为个人代交税款所花费的费用，以及纳税人在纳税过程中所交纳的其他费用。
征税机关与税收人的税收成本是衡量一国财政收入规模是否合理、适度的重要原则。但解放初期的广东，税收行政效率不高，税收极为混乱，税率不一，到处收税而又到处漏税，收了税多不入库。而地主、富农隐瞒黑田，变相转嫁负担给农民，各种税费畸重畸轻，负担不合理，一些税收行政执法部门，条条管理，增加农民承担，极大挫伤农民的积极性。
税收行政效率不高的原因是多方面的，既有体制、制度本身的原因，也受经济发展水平、税收社会环境等因素的影响，提高华南地区税收行政效率是一项系统工程，需要决策人、征税人、纳税人和用税人等的努力。
政府强制收税往往会带来纳税人经济行为的扭曲，干扰资源配置的效率。当这种扭曲超过一定限度时，纳税人或者改变其经济行为，或者采取不正当手段以减轻或逃避其税收负担，形成资源配置方面的额外负担以及经济运行机制方面的额外负担。政府应使税收的额外负担最小化和额外收益最大化，而税收中性是降低税收额外负担的根本途径。
政府应该以尽可能小的税收征管所耗尽的人力、财力和物力等税收成本获得的税收收入。（1）税收制度应便利纳税人，税制不宜过繁，条文容易理解。（2）税负应当公平合理，避免纳税人逃避课税。（3）征税的时间、地点和方式应方便纳税人。纳税时间充裕，地点便利，方式为货币。这些措施无疑有利于减少纳税人的执行费用。
二是税收的经济效率原则。就是税收要有利于社会经济资源的优化配置和经济机制的有效运行，税制要尽可能体现税收中性特征。现代经济学运用帕雷托效率来衡量经济效率，它要求资源配置达到最优状况或有效状况。就是资源配置的任何重新调整，都已不可能使一个人的境况变好，而又不使另一个人的境况变坏，或者说“中性”、“不偏不倚”，这种资源配置已经使社会效用达到了最大化，这种资源配置状态就是资源的最优配置状态。如果达不到这种状态，就说明资源配置的效率不是最佳，还可以进行重新调整和配置而达到更优状态。
检验税收经济效率的标准，一是税收的超级负担最小化。就是征税导致纳税人，在资源配置方面的经济利益发生的超额负担。再来，就是因征税干扰了企业和居民的经济活动的正常或最佳决策，税收在经济运行机制方面发生了超额负担。另一标准是超级收益最大化。就是税收制度和税收政策，促使社会利益的增加，提高了资源配置效率和宏观经济效益，达到了稳定经济的目的，从而产生税收的额外收益。
华南分局实施的税收制度和税收政策与税收“中性原则”不相适应。解放初财政工作出现了较大偏差，许多工商业户，“解放前偷税、漏税，甚至抗税，解放后仍然继续偷漏税”，①在增加收入方面，“目前税收偷漏仍然存在，这是我们财政收入上的漏洞。”②在征税时，存在“自行提高税率，增加税目，乱处罚、乱没收，侵犯了工商业和中贫农的利益”的违反政策、脱离群众的错误行为。③在文化娱乐税方面，“税负较高，税率为30%”，各影剧院等单位“看‘霸王戏’的人较多，不买票看戏，戏院收不到钱，国家税款也漏掉了”。④许多商户，都设有两本帐，用来造假帐漏税。一本是买进卖出不按实际记，专门用来对付税局的叫假帐。另一本是真帐，那才是经营的真实记录。⑤透过现象看本质，财政收入之所以出现短板，归其根本在于税收制度与税收政策的制定与执行力过“左”，超越了人们的承受能力。
“中性”的财政制度与税收政策是提高财政效率的有力保障。1950年10月6日，叶剑英在广东省第一届各届人民代表会议上强调，要进一步统一财政管理，整顿纳税秩序，“建立严格的财政制度与税收制度”，保证收支平衡与物价稳定。①
遵循财政的“中性原则”，减轻人民群众负担。“中性原则”是规避纳税人额外损失或负担的“利器”，而减轻人民群众负担是厚植党执政的根植。叶剑英指出：“人民政府在保证国家财政需要前提下，酌情地减轻人民负担”。②在中央，“已经将新区农业税由占农业总产量的17%，减为13%.工商业税税种14种减为11种。货物税目由1136种减为358种，印花税， 36种减为25种。”③从广东的实际出发，叶剑英代表华南分局，应机立断，毅然决定，减少农业税，减轻纳税人负担，“广东省税、市税减少12.5%，公粮减少20%强，盐税减少了50%”。④ 这一系列旨在保持“税收中性”措施的实施，使各阶层群众的负担进一步减轻，保障了农民的生活，获得广大群众的拥护，调动了农民的积极性，人们踊跃交税，如1951年广州组织各街道100%集体交纳房地产税，人们群众交税时举着“爱国纳税”、“支持抗美援朝集体纳税”的大横额，积极交纳“爱国税”，税款一次过100%全部入库。⑤人民群众交税的热情空前高涨。
一般来说，提高财政收入效率的关键，一是制定简明、易懂的税制，尽量降低征税成本；二是建立健全科学的税收管理体系，形成对纳税主体和税务工作者行之有的监督制度（公开制度、诉讼制度等）、税务稽查系统和管理监督机制。叶剑英代表华南分局强调，至少要做到：一是实行个人负责制。一切工作或经过集体讨论以后决定的任务，或经上级给予的任务，每个工作人员，必须遵照个人负责的制度，以完成自己所应负的任务；二是实行检查奖惩制。要知道领导机关重要工作之一，便是有计划地检查工作。这个检查工作是从上下两方面来进行的，是在发扬民主的基础上来进行的。在这个检查的结果里，需要实行必要的奖惩制度。⑥
第三，“厉行节约”是财政收支必须遵循的重要原则。叶剑英代表华南分局强调：“要增加收入，贯彻合理负担，节约现金使用。”⑦财政收支必须“精简人力，节约资力”。⑧这是因为国家的每一文钱都是劳动人民的血汗所换来的，必须恰当地用在国家最需要的上面。或者说，凡是应该用的就用，而且要用得及时，应该用而不用，或者用得不及时，都会使得应该办的事不能办和招致工作的损失。
叶剑英严厉地批评贪污浪费与官僚主义的作风，“增产节约的敌人是贪污浪费与官僚主义。要进行增产节约工作，只有放在反贪污反浪费反官僚主义的基础上，才能获得效果。”⑨
叶剑英严厉地批评人民政府中的腐败行为，“人民政府是个廉洁的政府。”“人民政府中的工作人员，从基本上说，大多数都是廉洁而有效能的。但亦不可否认，在人民政府中有极大多数保留的旧人员及一批新参加工作的知识分子，他们依然携带着旧社会的一套剥削思想和贪污、浪费的恶习，在人民政府中起着腐蚀的坏作用，乃至侵蚀到一些意志薄弱的共产党员。这些人经不起资产阶级的侵蚀，开始表现不爱学习不问政治，一直堕落到窃取国家财物，满足个人私欲的盗窃行为。”①
叶剑英在他所做的政府工作报告以及各种场合的讲话中，反反复复要求各级党组织、各级政府以及每个共产党员强调财政收支要 “厉行节约”，要“整编人员”、“力求少付”、“紧缩编制，精简人员”、“减少开支，清查资财”、“提倡节约，反对浪费”等等。
二、财政收支原则下的制度安排
从财政工作必须遵循的原则出发，叶剑英主政的华南分局迅速制定与实施了一系列财政制度与税收制度。
国家以规范的形式，对财政活动规定的法律、法规、条例和办法等便构成了财政制度，它是财政收支规律的反映，是一种指令性文件，具有法律效力。而国家以法律或法令的形式规定的各种税收征收办法称为税收制度，它反映国家与纳税人之间的经济关系。财税制度对农业市场调节具有弥补和修正作用，运用税收杠杆，合理调节收入分配，既保护农村经济的活力，又保证农村社会的稳定。同时，税收制度对消费、技术进步、收入分配、产业结构和劳动力供给等有较大的影响。
财税制度是根据社会经济的客观需要制定的，它也必须随着社会经济的发展变化而变化。任何的经济制度像人类社会经济发展规律一样，不可能是固定不变的。财政制度与税收制度必然随着时间的推移而进行整理与调整，这是由“生产关系适应生产力发展状况的规律”所决定的。这一规律告诉我们，生产力是生产的物质内容，生产力的状况决定生产关系的性质，一定的生产力要求一定的生产关系与之相适应，一定的生产关系只有依赖一定的生产力状况才能建立。马克思说：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”②同时，适合生产力状况的先进生产关系，促进生产力的发展；不适合生产力状况的落后生产关系，阻碍生产力的发展。
叶剑英主政下的华南分局科学地运用了“生产关系适应生产力发展状况的规律”理论，将财税理论与华南的实际情况有效地结合起来，提出了“建立严格的财政制度与税收制度”举措，强调“否则，就无法保证收支平衡与稳定物价”③，并付诸实践，对财税制度进行了有效的整理与调整。
1、建立统一的财税机构，统一财政管理。
解放初期的广东，财政管理混乱不堪。一是许多应建立的财税机构未建立起来，已经建立的财税机构也不健全。叶剑英指出∶“现在不能像以前一样了，可以自己收税，设关卡，自己开支。”④二是财税机构缺乏统一领导，各自为政。 叶剑英指出∶“今天是全国的经济有困难，财政必须统一才能渡过难关。”“税收工作不统一，各自为政，抓小的没有抓到大的，很纷乱，这种现象必须纠正”⑤。三是财政制度建设缺乏，导至财税工作管理混乱。各种税收制度如工商业税和农业税以及税率等都未制订。四是财税干部水平不高，执行政策不力，有偏差。这是叶剑英多次反复强调的，他指出，在税收工作中，有不少工作人员，不会深入群众，了解掌握情况，特别是不会运用代表会议，民主讨论取得一致意见后，通过代表去发动群众执行，而是凭自己的主观臆断蛮干，结果事与愿违，不但自己陷于孤立，又解决不了畸重畸轻的偏差。也有不少干部不会依据政策法令，执行收税任务，更有甚者，对待纳税人方法、态度野蛮，自行提高税率，巧立税目，乱罚乱收，乃至捆人打人，侵犯了工商业和中贫农的利益。①尤其是，“由于基层干部弱，政策水平低，结果政策交待不下去，各种政策一到乡村，就走了 样”，②等等。
针对财税工作出现的问题和错误。叶剑英认为，解决的有效办法是“统一财政”，他代表华南分局强调，财经工作要“进一步统一财政管理，建立各级机构，整编人员，实施节约，清理仓库，以至调整工商业，调整税收”，并建章立制，统收统支，保证全省50万公务人员的供给，并将部分的财政收入，投人生产建设，救济灾民，救济失业等社会经济恢复和发展需要。③ 各级财税机构的建立，是实施社会经济发展战略的一项重要工具，一个好的经济、企业战略要通过与其相适应的组织架构去完成方能起作用。成立财税机构有利于在制定社会经济发展战略，进行宏观管理上发挥重大作用。相对而言，它的成立更具权威性，能够保证国家各项财经政策的贯彻、落实，保证各项制度的设计、协调、推进和监督每一个环节的落实，有助于确保建设事业的系统性、整体性和协同性。1949年11月21日，广州市财经接管委员会成立，易秀湘为主任，蔡馥生为副主任，财政处由古念良、金仁钦负责，税务处由庄力辛负责。该委会一共接管55个单位，72个附属机构，职工6639人。④11月22日，华南分局财经工作委员会成立，经中共中央批准叶剑英兼任主任。1950年2月，改为中南军政委员会财政经委员会华南分会，叶剑英仍兼任主任。其职能是∶根据中央人民政府和华南分局颁发的各项政策、指标，结合广东实际综合编制国民经济计划，围绕稳定物价、统一财政经济、调整私营工商业等工作，开展调查研究，统一收集有关经济信息资料，参与省领导经济决策工作。1950年1月1日，成立了省财政厅，由省政府委员、中南财经委员会华南分会副主任易秀湘兼任厅长，厅内设机构有秘书室、计划室、会计室、审计室。相继成立的财政厅所属单位有∶省税务局、省粮食局、省物质供应局、省盐务局等经济管理部门，其中，省税务局局长由省财政厅副厅长李十中兼任。它们的职能分别是，省财政厅贯彻执行国家和省有关财政、税收工作的方针政策和法律法规，组织起草财政、税收、财务会计、政府债务管理等方面的地方性法规、规章，负责全省财政收入、支出、预算的管理与监督；省税务局则是对全省的工商税、农业税等的征收与管理；省粮食局统一掌管全省粮食征收、购销的行政管理和企业的经营；省物质供应局的主要职责是对全省物质的采购、储存、供应、管理与经营；两广盐务局的职能主要是，编制和管理全省盐的生产、销售、分配、调拨计划、发展规划等，从而实现了全省财经机构的统一。
在华南财经委领导下，广东省还成立了省仓库清查委员会、省编制委员会和省生产节约委员会。清查委的职能是∶具体负责清理接收国民党遗留下来的各类资产，清查仓库 ；编制委的职能是∶核实和确定全省各级政府及各厅局等部门的编制；节约委的职能是∶节约财政开支，减少浪费。三个委员会形成“三位一体”，各自发挥职能优势，又互相统一的作用。
全省各地市县乡镇也相应成立了财政、税务等经济管理部门，从而实现了乡村财政的统一。全省形成了自上而下的财政税收工作系统。正如叶剑英所说的，“要把经济工作系统地建立起来”，税收、金融等，“只有把工作做到小市镇，才能够联系农村，系统地贯彻我们的工作”。①
考虑到财政工作涉及多个经济管理部门，华南分局决定建立财政税收工作联席会议制作，并将省税务局改称省财政厅税务厅，明确规定全省的财政税收工作的牵头部门及相关部门的职责分工，协调制定财政税收政策、制度，并负责贯彻落实。
财税机构建立后，华南分局立即接连召开两次联席工作会上，设置主管部门的工作责任，以促进统一财经工作的落实。3月25日至4月9日，华南分会在广州召开华南市镇、工会、财经工作会议，叶剑英在总结报告中强调“要大整编，厉行统一财经政策”。②3月26日至4月10日，中南军政委员会财政经委员会华南分会在广州召开华南财经联席工作会议，广东各地财政、税收、金融、贸易、海关等部门负责人出席了会议，会议根据政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》，围绕集中财力物力，增加收入，减少开支，达到收支平衡，稳定物价等问题进行讨论，并制定了华南地区统一财政经济工作的具体办法。华南财委主任叶剑英在讲话中要求“要把中央统一财经工作的决定贯彻到各项工作中去”。③对工作推进中的困难和督查中发现的问题，要加强协调配合，提出具体可行的解决方案，上下联动，整体推进。
2、统一税收制度，增加财政收入。
以叶剑英为首的华南分局，要求“按照中央和中南局规定完成公粮和税收工作”，对“税收中的偷漏现象必须力求消灭”④，以增加财政收入。
（1）停止一切苛捐杂税。苛捐杂税在广东解放前后依然盛行。截止1951年7月，仍存在全省各地的区乡政府，擅自附加公粮，擅自规定税目的现象。以粤中为例，通过行政管理、市场管理、码头、渡口、水利、庙塘等方式，征收者竟有225种之多。⑤苛捐杂税致使农民负担沉重，加上天灾人祸，农民生活无着，农村经济处于破产的境地，有些地方还导致了各种社会矛盾的激化。
废除一切苛捐杂税是当务之急。叶剑英强调“应该指出整理地方财政应采取坚决手段，必须先停止一切苛杂，然后再谈整理。若一面征收苛杂，一面整理，则整理必不会成功。”⑥1950年7月8日，叶剑英、方方、古大存、李章达署名发出《广东省人民政府一九五0年征收公粮实施细则》，规定“地方附加粮（以县为单位不得层层加派）。不得超过公粮任务的15%，任何机关团体部队不得向农民加派负担”。⑦
1950年12月17日，叶剑英、方方、古大存、李章达再次署名发出《广东省人民政府征收公粮暂行条例》，规定废除一切苛捐杂税。⑧
叶剑英以潮汕专区为例，说明如何整理财税。潮汕专区地方财政由学校、农会、民兵、儿童队任意附加，形成苛杂，数量之大几乎为公粮的100%，甚至高达200%至300%。经过潮汕专署深入摸底之后，潮汕专署各县照法令全年可收入800亿元，学校经费只须600亿元，每年可节余100亿元用之于发展生产。这样不但大大增加国家收入，而群众过去所负担的不合理的苛杂也能一概取消。①
（2）下决心整理税率。一是依率计征，增加财政收入。针对财政收入上存在的漏洞，华南分局强调“应该继续整理”税收制度。②而依率计征是华南分局整理税收制度的重要原则。在农业税收上，针对部分人自行提高税率的违反政策的错误行为，强调“应贯彻查实田亩，确定常年产量，依率计征的原则”。③在普通税收方面，强调要随着生产的发展以及工商业利润的增高，在既有利于国家税收又利于促进生产的原则下，对于某些税率进行必要的调 整。④“必须实事求是，精确计算，凡属可办可不办的事，即应坚决不办；凡属可抵可不批的款，即应坚决不批。”⑤ 二是依率计征公粮体现了公平合理的原则。公粮征收是国家财政收入的主要来源，是国家直接掌握一部分粮食的一个渠道。公粮实物的征收，主要是稻谷、玉米、小麦、豆类和其他杂粮。解放初期，粮食供求矛盾突出，粮贩子趁机抢购粮食，哄抬物价，给人民的生活和社会的安定造成一定的影响，公粮征收势在必行。但公粮征收必须讲究策略、方法，征收过多，负担太重，人民群众负担不起，必将挫伤其生产粮食的积极性。
华南分局以依率计征公粮作为抓手，突破口，进行了相关统一税收制度设计。一是1949年12月27日，广东省政府颁发《广东省1949年征收公粮暂行条例》，1950 年上半年，按照这个《条例》，在全省已解放地区组织征收1949 年下半年公粮。《条例》规定，农户按产量扣除每人免税粮 150斤稻谷后，分11 级全额累进税率征收，税率 6%～25%，出租土地由佃农代交，全部税额由地主负担。按照“田多多出，田少少出”的政策要求，规定公粮征收额最高不超过全体农民收获量的15%，负担面不超过全体农民80%的政策。⑥二是在《广东省人民政府一九五0年征收公粮实施细则》及其三个附件中，规定农业税以户为单位计征，凡农业人口，全年人均收入150斤稻谷以下者免征，超过150斤者，按14级全额累进税制计征 ，税率3%～50%，如每人全年农业收入151～250斤，征收3%，依次递增，最高3251～4000斤，征收50%。地主每户收，20万斤以上者，按60%～80%征收。⑦三是1951年在全省农村相继开展土地改革的新形势下，省政府制定《关于1952 年农业税征收施行细则》，规定：未进行土改地区，以户为单位，全年人均收入主粮在151斤以上的，分40 个累进级全额累进征收，税率3%～42%；已进行土改的地区，除仍存在少量富农经济外，一般农民成为农业税主要纳税人，原定税率相应调整，最低税率 3%提高为6%，最高累进率由 42%降为25%，从40 个累进级减少为20 个 。⑧1953～1955年3年内，按 1952 年的征收办法、税率和全省总的税负水平计征。
叶剑英主政华南时期的广东，省税、市税减少12.5﹪，公粮减少20﹪强，盐税减少了50﹪。⑨从而调动了群众的积极性，促进了国民经济的发展，以及财政收入的迅速增加。1952年，广东财政收入翻了一番，达到7.15亿元，并以60﹪左右的比例上交中央和中南区，对平抑物价和抗美援朝作出了较大贡献。“一五”时期，广东财政重点支持了农业和轻工业，为广东的工农业发展发挥了重要作用。①
三、结论
综上解放初期叶剑英主政华南时领导制定的统一财政政策和原则，经过财税制度的整理与调整实践证明是正确的，因为它是与人类社会发展规律相适应的，是符合我国现阶段社会是混合型社会制度特征以及在这一特征形态下的“税收中性”原则的，叶剑英领导下的华南分局制定的统一财政政策，特别是财政原则和财政制度等制度，毫无疑义对今天的改革开放仍具有重要的启示，但是必须随着时间的变化，条件、环境等的不同而与时俱进。
（作者系中共广东省委党史研究室历史学副研究员、经济学副研究员）
主要参考文献：
1.《马克思恩格斯选集》第二卷（上），人民出版社1972年版。
2.《马克思恩格斯全集》第8卷，人民出版社1961年版。
3.《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1959年。
5.[法]萨伊著：《政治经济学概论》，商务印书馆1982年版。
6.[美]戴维·H·罗森布鲁姆/罗伯特·S·克拉夫丘克著：《公共行学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版。
7.王东京著：《与中国官员谈经济学》，广东经济2010年版。
8.欧大军著：《邓小平叶剑英经济思想研究》，广东人民出版社2007年版。
9.梁朋主编∶《公共财政学》，中共中央党校出版社2006年版。
10.郭庆旺、赵志耘著∶《财政学》，中国人民大学出版社2002年版。
11.陈共编著∶《财政学》（第四版），中国人民大学出版社2004年版。