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摘要对废弃物管理的需求度、该行业的多元化及欧洲联盟的政策全面影响着私有化的进程以及跨国公司参与废弃物管理。欧洲的废弃物管理向上受到欧盟的导向性影响,向下受到来自地方公共服务提供的挑战。欧洲本土公司的发展以及地方政府的改革都将对欧洲废弃物管理产生影响,欧洲废弃物行业的未来将接受来自全球一体化的冲击和欧盟自身改革的挑战。
关键词废弃物私有化跨国公司
中图分类号:F41文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-108-02
一、欧洲废弃物行业的现状
(一)废物数量下降
欧洲委员会(欧盟)已经意识到废物的数量仍在增加,但目前还没有获得可靠的统计资料。欧盟的长期政策是为了减少废物数量。
正如由欧盟委员会所提议的废物策略,设定了一个致力于使其2000年人均废弃物产量稳定至1985年水平的目标。
欧盟的第五个环境计划指出,必须制止和扭转目前的废物产生势头,不论是在量的增加还是环境危害和损害,把其作为19世纪90年代的一个主要任务。为了把这一战略付诸实践,第五计划制定了一系列具体目标:
(1)在每个成员国制定废物管理计划,目标是用垃圾焚烧逐步取代垃圾填埋,鼓励家庭减少废物和废物再利用。(2)在1985年到2000年间减少90%的二恶英排放量。(3)到2000年稳定垃圾产量至1985年水平。(4)到2000年为止至少对50%的纸张、玻璃和塑料废物进行回收和再利用。(5)禁止出口某些类别的废物,生效日期为2000年。
(二) 欧盟废弃物管理的主要原则
旨在改善废弃物管理的欧洲共同战略中有四项主要原则:
(1)防止原则:我们应该在源头上限制废弃物的排放。(2)“污染者付费”原则:处理废弃物的成本应该由生产废弃物的个人或机构承担。(3)预防原则:预期可能发生的问题。(4)邻近原则:尽可能在接近源头处对废弃物进行处理。
(三)欧洲废弃物行业的私有化
在欧洲所有国家的城市废物管理是公共部门的职责,并且最初是由公共部门工作人员进行配送。然而,PSI/EPSU对于行业架构的研究表明私营部门在城市废物管理的收集和处理功能上的份额在日益增加。epsu研究表明了垃圾收集作为一项服务正日益私有化。
在24个对此调查作出回应的国家中,有20个国家明确逐渐增加私营部门参与收集城市垃圾。有10个国家明确逐渐增加使用私营部门处理垃圾。
1.私有化的形式
合同外包:这是应用于该行业私有化的最常见形式,并且广泛覆盖整个欧洲大陆。它涉及了在公共组织和私营企业之间的一个招标程序。地方当局仍然是废物收集和处理的资金和指挥机构,但由私营部门执行职责,借以从公共部门财政中获取利润。
销售或外部化:在这个例子中,城市销售其所有的废物收集和处置设备,并和私营部门签订一个长期合约来提供这些服务。这在英国是一个增长的趋势。此外,地方当局也在向私人资本出售市政企业的股份。
合资或建立公私合作伙伴关系PPP:1995年,废物管理国际、废物管理公司的子公司,在两间芬兰公司建立合资企业。这两家合作伙伴的其中一家名为kiertokapula,它由5个地方当局废弃物管理共同拥有,在该企业中占有了34 %的份额。
兴建及经营:越来越可能成为有不发达废弃物行业的国家的选择,特别是与废转能源工厂,及中欧、东欧国家(中东欧CEE)的私有化计划有关。资金的公共来源可能来自欧盟组织及其附属机构的融资和灯塔(PHARE)计划。
2.德国,西班牙,法国,意大利及英国的公/私的市场份额
德国:在废物管理部门有一个明显的私有化趋势。贸易资料来源报告显示,大约60%的公共废物管理是由私营公司经营。
西班牙:私营部门占有城市固体废物管理总市值的58%。该市政当局及其公营企业占了余下的42%。
法国:私营部门占有50%的城市固体废物总市值。法国的废物管理服务主要是由两个主要的大集团Generale des Eaux* 和Lyonnaise des Eaux所控制。
意大利:大约一半的省市,三分之一人口的家庭,将废物管理服务外包给私营公司。私人承包商趋向迎合小市镇的市场的低增值部分。另一方面,还有一个非常大的市场份额(约40%)由市政当局直接管理。意大利公共事业相关法律大力鼓励结束这一现状,这使得私人经营商和aziende municipalizzate有充分的成长机会。
英国:由于积极的私有化政策,私人公司一直在垃圾收集及废物管理这两方面稳步增加自己的市场份额。但是,只有相对一小部分的主要经营者的年营业额超过100百万英镑。废物管理行业是由许多小型的,通常是地方的,经营者,以及提供专门环保服务的相当数量的相关供应商组成。
3.欧洲废弃物管理行业中的跨国公司参与
正如我在前面有关水服务的部分中提到的,欧洲公共服务私有化的一个很显著的特点就是跨国公司的参与,这里主要谈论跨国公司在废弃物行业的管理战略:
扩张现象:报告所涉及的所有公司都认为,企业收购兼并和合资对于它们进一步扩张进入欧洲市场都是必要。Lyonnaise des Eaux通过sita公司获得废物管理公司在法国的废物业务,并占有瑞典第三大废物经营者Miljoservice 50%的股权。RETHMANN公司正着眼于国际增长,而不是德国废物市场的内部成长。
不过,无论是BFI还是废物管理公司,他们在整个20世纪70年代追求以收购为基础的高增长策略,他们认为他们预期所获得的国内业务的增长是通过提高资本投资的回报,而不是依靠收入的增加。
提供一站式服务:废物管理跨国公司越来越认识到,提供简单的收集和处置作业将不能继续维持它们在欧洲市场的位置。有能力提供给公众"一站式"环保服务的公司更有可能成功赢得合同。
公共部门:所有公司都把私有化、招投标、争取公共部门的合同作为内部战略必不可少的一部分。BFI和废弃物管理公司都了解到市政合同越来越重要,因为它们侧重于内部的增长。 此外,废物管理解决方案变得更具技术复杂性,为了寻找填埋方式的替代技术,因此,资金成本将会增加。这更可能用在私人部门、私有化进程中的公共部门财政施加更多压力。
废弃物利用:由于环境的压力和立法,所有企业都关注发展和加强自身废弃物利用能力。
特别是BFI认为废弃物利用仍然是行业中快速成长的一方面,它现在是核心业务的一部分。
新技术:计算机系统越来越成为跨国经营特别是垃圾收集领域所必不可少的。废物管理公司已投入“决策辅助”技术。这使得该公司执行一个自动路由系统进行垃圾和废物收集,所用的技术数据包括客户地址,获取日期,容器大小和卡车运输服务,以及卸载地点和卡车载重量。
灵活性:由于不确定的行业特质,大部分的公司几乎都处在评估和结构调整的常态状态。废物管理公司及BFI近期正在进行主要评估。一个显著的特征就是公司尝试监控当地、区域、国家和国际生产方法最优实践模式,使其作为一般企业战略的一部分加以应用。
1996年,废物管理国际,该公司执行废物管理公司在北美以外所有的废物业务,“设立了一个小组专门负责整个集团关键业务改进工具的执行和流程改造。2000年被称为业务改进,这个团队引进了若干重点倡议,以提高销售、营销活动、改善客户服务质量、扩大客户服务、标准化管理和行政体系”。
二、影响欧洲废弃物管理的主要因素
(一)欧洲废弃物管理体制
欧洲各国中,废弃物管理模式各有特点。具体到直接提供废弃物服务的地方政府来看,政府职能部门负责地方垃圾管理的规划、法规的制订及监督执行、社会投资引导、环境质量监控及协调参与垃圾管理的各种利益团体的关系,确保整个管理体制的有效运作。私营公司则在有关的法律框架内,自主经营、自负盈亏。由于责、权、利明确,因此促进了各方的高效运作,最突出的表现是垃圾分类收集工作的全面开展,广大市民积极配合,大大降低了垃圾处理的难度及成本,最大限度地实现了可回收利用资源的再利用。
法国巴黎的废弃物管理体制是由政府职能部门负责城市固体垃圾管理的规划、投资研讨、技术推广、公众意识教育等,而垃圾的收集处理则交由各类专门的公司负责。罗马市的垃圾管理体制则是以协会的方式运作。该协会为一全国性组织,即Federambiente,由环境领域中230多个各种公司形式的公共利用机构组成,成员分于全国各地,主要包括股份集团制公司、市政的及财团的特殊公司、直接管理的市政机构、环保研究规划公等,约有1/4的成员单位提供能源和环保多种服务。
(二)欧洲废弃物行业的立法
1.指令
不同于水服务,欧洲废弃物的相关指令是比较完善的。最重要的指令如下:
废弃物管理框架指令(75/442/EEC)
有关MSW垃圾焚化厂防止和减少空气污染的焚化指令(89/369/EEC和89/429/EEC)
废弃物焚化指令(2000/76/EC)
垃圾填埋指令(99/31/EC)
2.政策
欧盟已经意识到废弃物排放量在不断增加,于是制定了减少废弃物排放量的长期政策,并又欧盟的第五个环境计划加以明确,在该计划中又提出了一系列具体的实施目标。
危险废弃物指令(91/689/EEC)
危害废弃物焚化指令(94/67/EEC)
综合污染预防和控制(IPPC)指令(96/61/EC)
工业厂房的空气污染指令(84/360/EEC)
空气质量框架指令(96/62/EC)
水框架指令草案(COM(97)49-final)
环境影响评估指令(85/337/EEC)
获取环境信息指令(90/313/EEC)
包装和废弃物包装指令(94/62/EC)
(三)欧洲城市垃圾处理的税费制度
稳定的税收是城市固体垃圾管理的经济基础,是维护垃圾清理、收集、运输、处理各环节有效运作的前提。由于垃圾管理工作属于公用事业,投资运作首先体现为社会效益及环境效益,其次才在一定程度上体现经济效益。对于经营垃圾处理的企业而言,投入远大于产出,因此,合理的税费补贴是企业持续正常运作的保障。欧洲各城市普遍制定了较完善的税费制度,直接推动了垃圾管理产业的良性循环和可持续发展。
欧洲大陆已经制定了相关的垃圾税法,对居民征收每公斤大约25便士到50便士的垃圾处理税,以鼓励居民减少垃圾,提高废物重复利用率。据英国《每日电讯报》2007年2月10日的报道,英国首相府正在起草有关允许地方政府向住户征收垃圾税的方案,具体就是对普通家庭征收每年高达120英镑(1英镑约合1.95美元)的垃圾处理税。
三、欧洲废弃物管理的未来
作为先前受各种因素影响的结果,欧洲废弃物管理市场仍然是变化和产业结构调整的主体。自由化和私有化已直接导致了当前形势,即该行业正日益被相对少数的大公司所主导。他们企图通过联合收购来持续增长,并推动剩余的市政服务供应商的私有化。因此,在未来时期有可能会有进一步的巩固。横跨欧洲的行业趋势如下:
第一,继续推进私有化。第二,美国跨国公司的撤退。世界上最大的两个垃圾公司仍然是废物管理公司( wmi)和ALLIED WASTE。到了2000年底,WMI已完全撤出欧洲,而且几乎完全从全球各地退守到其北美基地。紧接着, ALLIED WASTE/BFI同样戏剧性地从世界的其他地方撤回北美。第三,环境压力增大。有关增加使用焚化或废转能源设备的欧盟的环境政策似乎存在有一种矛盾的因素,正如最近的研究显示,焚化炉可能导致附近人口恶心、头痛、皮肤和眼睛不适,并有显著的精神性应激。类似这样的健康危害促使市民更有力地反对在其家园附近兴建新的废物处理场;这种现象有时被称为“邻避”症候群(“not in my yard”)。第四,集中化。第五,欧洲多元事业跨国公司的增长。建立一站式的能够提供一系列完整的废弃物服务的团体,通过协调它的行业发展政策、并且通过对这个团体主要的多样服务合同进行直接的负责”来组织和整合该团体的资源。第六,垂直整合(纵向一体化)。大部分的公司都在废物管理行业未来方向上达成共识,即所谓“新的环境服务产业”,这个新的产业并不单单涉及废物管理,虽然这是其中很重要的一部分。理想化的目标应是建立新在供水、废物、能源服务与运输业务等领域的一体化。
关键词废弃物私有化跨国公司
中图分类号:F41文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-108-02
一、欧洲废弃物行业的现状
(一)废物数量下降
欧洲委员会(欧盟)已经意识到废物的数量仍在增加,但目前还没有获得可靠的统计资料。欧盟的长期政策是为了减少废物数量。
正如由欧盟委员会所提议的废物策略,设定了一个致力于使其2000年人均废弃物产量稳定至1985年水平的目标。
欧盟的第五个环境计划指出,必须制止和扭转目前的废物产生势头,不论是在量的增加还是环境危害和损害,把其作为19世纪90年代的一个主要任务。为了把这一战略付诸实践,第五计划制定了一系列具体目标:
(1)在每个成员国制定废物管理计划,目标是用垃圾焚烧逐步取代垃圾填埋,鼓励家庭减少废物和废物再利用。(2)在1985年到2000年间减少90%的二恶英排放量。(3)到2000年稳定垃圾产量至1985年水平。(4)到2000年为止至少对50%的纸张、玻璃和塑料废物进行回收和再利用。(5)禁止出口某些类别的废物,生效日期为2000年。
(二) 欧盟废弃物管理的主要原则
旨在改善废弃物管理的欧洲共同战略中有四项主要原则:
(1)防止原则:我们应该在源头上限制废弃物的排放。(2)“污染者付费”原则:处理废弃物的成本应该由生产废弃物的个人或机构承担。(3)预防原则:预期可能发生的问题。(4)邻近原则:尽可能在接近源头处对废弃物进行处理。
(三)欧洲废弃物行业的私有化
在欧洲所有国家的城市废物管理是公共部门的职责,并且最初是由公共部门工作人员进行配送。然而,PSI/EPSU对于行业架构的研究表明私营部门在城市废物管理的收集和处理功能上的份额在日益增加。epsu研究表明了垃圾收集作为一项服务正日益私有化。
在24个对此调查作出回应的国家中,有20个国家明确逐渐增加私营部门参与收集城市垃圾。有10个国家明确逐渐增加使用私营部门处理垃圾。
1.私有化的形式
合同外包:这是应用于该行业私有化的最常见形式,并且广泛覆盖整个欧洲大陆。它涉及了在公共组织和私营企业之间的一个招标程序。地方当局仍然是废物收集和处理的资金和指挥机构,但由私营部门执行职责,借以从公共部门财政中获取利润。
销售或外部化:在这个例子中,城市销售其所有的废物收集和处置设备,并和私营部门签订一个长期合约来提供这些服务。这在英国是一个增长的趋势。此外,地方当局也在向私人资本出售市政企业的股份。
合资或建立公私合作伙伴关系PPP:1995年,废物管理国际、废物管理公司的子公司,在两间芬兰公司建立合资企业。这两家合作伙伴的其中一家名为kiertokapula,它由5个地方当局废弃物管理共同拥有,在该企业中占有了34 %的份额。
兴建及经营:越来越可能成为有不发达废弃物行业的国家的选择,特别是与废转能源工厂,及中欧、东欧国家(中东欧CEE)的私有化计划有关。资金的公共来源可能来自欧盟组织及其附属机构的融资和灯塔(PHARE)计划。
2.德国,西班牙,法国,意大利及英国的公/私的市场份额
德国:在废物管理部门有一个明显的私有化趋势。贸易资料来源报告显示,大约60%的公共废物管理是由私营公司经营。
西班牙:私营部门占有城市固体废物管理总市值的58%。该市政当局及其公营企业占了余下的42%。
法国:私营部门占有50%的城市固体废物总市值。法国的废物管理服务主要是由两个主要的大集团Generale des Eaux* 和Lyonnaise des Eaux所控制。
意大利:大约一半的省市,三分之一人口的家庭,将废物管理服务外包给私营公司。私人承包商趋向迎合小市镇的市场的低增值部分。另一方面,还有一个非常大的市场份额(约40%)由市政当局直接管理。意大利公共事业相关法律大力鼓励结束这一现状,这使得私人经营商和aziende municipalizzate有充分的成长机会。
英国:由于积极的私有化政策,私人公司一直在垃圾收集及废物管理这两方面稳步增加自己的市场份额。但是,只有相对一小部分的主要经营者的年营业额超过100百万英镑。废物管理行业是由许多小型的,通常是地方的,经营者,以及提供专门环保服务的相当数量的相关供应商组成。
3.欧洲废弃物管理行业中的跨国公司参与
正如我在前面有关水服务的部分中提到的,欧洲公共服务私有化的一个很显著的特点就是跨国公司的参与,这里主要谈论跨国公司在废弃物行业的管理战略:
扩张现象:报告所涉及的所有公司都认为,企业收购兼并和合资对于它们进一步扩张进入欧洲市场都是必要。Lyonnaise des Eaux通过sita公司获得废物管理公司在法国的废物业务,并占有瑞典第三大废物经营者Miljoservice 50%的股权。RETHMANN公司正着眼于国际增长,而不是德国废物市场的内部成长。
不过,无论是BFI还是废物管理公司,他们在整个20世纪70年代追求以收购为基础的高增长策略,他们认为他们预期所获得的国内业务的增长是通过提高资本投资的回报,而不是依靠收入的增加。
提供一站式服务:废物管理跨国公司越来越认识到,提供简单的收集和处置作业将不能继续维持它们在欧洲市场的位置。有能力提供给公众"一站式"环保服务的公司更有可能成功赢得合同。
公共部门:所有公司都把私有化、招投标、争取公共部门的合同作为内部战略必不可少的一部分。BFI和废弃物管理公司都了解到市政合同越来越重要,因为它们侧重于内部的增长。 此外,废物管理解决方案变得更具技术复杂性,为了寻找填埋方式的替代技术,因此,资金成本将会增加。这更可能用在私人部门、私有化进程中的公共部门财政施加更多压力。
废弃物利用:由于环境的压力和立法,所有企业都关注发展和加强自身废弃物利用能力。
特别是BFI认为废弃物利用仍然是行业中快速成长的一方面,它现在是核心业务的一部分。
新技术:计算机系统越来越成为跨国经营特别是垃圾收集领域所必不可少的。废物管理公司已投入“决策辅助”技术。这使得该公司执行一个自动路由系统进行垃圾和废物收集,所用的技术数据包括客户地址,获取日期,容器大小和卡车运输服务,以及卸载地点和卡车载重量。
灵活性:由于不确定的行业特质,大部分的公司几乎都处在评估和结构调整的常态状态。废物管理公司及BFI近期正在进行主要评估。一个显著的特征就是公司尝试监控当地、区域、国家和国际生产方法最优实践模式,使其作为一般企业战略的一部分加以应用。
1996年,废物管理国际,该公司执行废物管理公司在北美以外所有的废物业务,“设立了一个小组专门负责整个集团关键业务改进工具的执行和流程改造。2000年被称为业务改进,这个团队引进了若干重点倡议,以提高销售、营销活动、改善客户服务质量、扩大客户服务、标准化管理和行政体系”。
二、影响欧洲废弃物管理的主要因素
(一)欧洲废弃物管理体制
欧洲各国中,废弃物管理模式各有特点。具体到直接提供废弃物服务的地方政府来看,政府职能部门负责地方垃圾管理的规划、法规的制订及监督执行、社会投资引导、环境质量监控及协调参与垃圾管理的各种利益团体的关系,确保整个管理体制的有效运作。私营公司则在有关的法律框架内,自主经营、自负盈亏。由于责、权、利明确,因此促进了各方的高效运作,最突出的表现是垃圾分类收集工作的全面开展,广大市民积极配合,大大降低了垃圾处理的难度及成本,最大限度地实现了可回收利用资源的再利用。
法国巴黎的废弃物管理体制是由政府职能部门负责城市固体垃圾管理的规划、投资研讨、技术推广、公众意识教育等,而垃圾的收集处理则交由各类专门的公司负责。罗马市的垃圾管理体制则是以协会的方式运作。该协会为一全国性组织,即Federambiente,由环境领域中230多个各种公司形式的公共利用机构组成,成员分于全国各地,主要包括股份集团制公司、市政的及财团的特殊公司、直接管理的市政机构、环保研究规划公等,约有1/4的成员单位提供能源和环保多种服务。
(二)欧洲废弃物行业的立法
1.指令
不同于水服务,欧洲废弃物的相关指令是比较完善的。最重要的指令如下:
废弃物管理框架指令(75/442/EEC)
有关MSW垃圾焚化厂防止和减少空气污染的焚化指令(89/369/EEC和89/429/EEC)
废弃物焚化指令(2000/76/EC)
垃圾填埋指令(99/31/EC)
2.政策
欧盟已经意识到废弃物排放量在不断增加,于是制定了减少废弃物排放量的长期政策,并又欧盟的第五个环境计划加以明确,在该计划中又提出了一系列具体的实施目标。
危险废弃物指令(91/689/EEC)
危害废弃物焚化指令(94/67/EEC)
综合污染预防和控制(IPPC)指令(96/61/EC)
工业厂房的空气污染指令(84/360/EEC)
空气质量框架指令(96/62/EC)
水框架指令草案(COM(97)49-final)
环境影响评估指令(85/337/EEC)
获取环境信息指令(90/313/EEC)
包装和废弃物包装指令(94/62/EC)
(三)欧洲城市垃圾处理的税费制度
稳定的税收是城市固体垃圾管理的经济基础,是维护垃圾清理、收集、运输、处理各环节有效运作的前提。由于垃圾管理工作属于公用事业,投资运作首先体现为社会效益及环境效益,其次才在一定程度上体现经济效益。对于经营垃圾处理的企业而言,投入远大于产出,因此,合理的税费补贴是企业持续正常运作的保障。欧洲各城市普遍制定了较完善的税费制度,直接推动了垃圾管理产业的良性循环和可持续发展。
欧洲大陆已经制定了相关的垃圾税法,对居民征收每公斤大约25便士到50便士的垃圾处理税,以鼓励居民减少垃圾,提高废物重复利用率。据英国《每日电讯报》2007年2月10日的报道,英国首相府正在起草有关允许地方政府向住户征收垃圾税的方案,具体就是对普通家庭征收每年高达120英镑(1英镑约合1.95美元)的垃圾处理税。
三、欧洲废弃物管理的未来
作为先前受各种因素影响的结果,欧洲废弃物管理市场仍然是变化和产业结构调整的主体。自由化和私有化已直接导致了当前形势,即该行业正日益被相对少数的大公司所主导。他们企图通过联合收购来持续增长,并推动剩余的市政服务供应商的私有化。因此,在未来时期有可能会有进一步的巩固。横跨欧洲的行业趋势如下:
第一,继续推进私有化。第二,美国跨国公司的撤退。世界上最大的两个垃圾公司仍然是废物管理公司( wmi)和ALLIED WASTE。到了2000年底,WMI已完全撤出欧洲,而且几乎完全从全球各地退守到其北美基地。紧接着, ALLIED WASTE/BFI同样戏剧性地从世界的其他地方撤回北美。第三,环境压力增大。有关增加使用焚化或废转能源设备的欧盟的环境政策似乎存在有一种矛盾的因素,正如最近的研究显示,焚化炉可能导致附近人口恶心、头痛、皮肤和眼睛不适,并有显著的精神性应激。类似这样的健康危害促使市民更有力地反对在其家园附近兴建新的废物处理场;这种现象有时被称为“邻避”症候群(“not in my yard”)。第四,集中化。第五,欧洲多元事业跨国公司的增长。建立一站式的能够提供一系列完整的废弃物服务的团体,通过协调它的行业发展政策、并且通过对这个团体主要的多样服务合同进行直接的负责”来组织和整合该团体的资源。第六,垂直整合(纵向一体化)。大部分的公司都在废物管理行业未来方向上达成共识,即所谓“新的环境服务产业”,这个新的产业并不单单涉及废物管理,虽然这是其中很重要的一部分。理想化的目标应是建立新在供水、废物、能源服务与运输业务等领域的一体化。