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摘要 近年暴力执法在兰州屡次上演，无论在数量上亦或是强度上都呈现上升趋势。无论是暴力执法或是暴力反抗，都无法从根本上解决城市执法人员与民众之间的矛盾。事后深思，造成目前城市执法现状的原因，除了经济发展滞后、社会保障不健全之外，还有城市执法制度本身的问题——处于探索发展阶段的城市执法制度，无论在理论或是实践上都有许多未能完善的地方。为了能更加深入、理性的解读目前城市执法现代化的问题，本文简单介绍一些有关城市执法的理论问题，包括城市执法难的原因，城市执法制度的发展历程，并且指出目前城市执法现状与其应有的价值取向之间的背离，最后提出一些对城市执法现代化的建议。
关键词 城市执法 制度发展 价值背离 改进意见
中图分类号：D912-1 文献标识码：A
城市是现代人类的栖息地，城市化加快是社会转型期的一个基本特征，中国正处于社会转型期的这一特点在一定程度上决定了城市管理成为社会矛盾的“显示器”。尤其是在改革开放处于后期，经济调整与社会改革必然会出动不同的利益群体，在各种利益调整、博弈的过程中，必然会出现诸多的社会矛盾。而城市执法现代化进程中所出现的各种矛盾，正是这诸多矛盾中的一个生动体现。为了更好地了解城市执法的相关制度，有有必要对目前城市执法难的原因做一个简要论述。
一、城市执法难的原因
（一）我国的城市化进程先缓后快，落后的城市执法制度难以适应日新月异的城市发展。
我国在解放初期城市化进程缓慢，城市化比例较低，1949年城市化率只有17.43%，到1952年城市化率下降到14.42%。改革开放以来中国城市化进程发展迅速，城市化率也由1978年的15.82%提高至2009年的46.59%。 中国目前进入了城市化的快速发展阶段，快速城市化的趋势将保持相当一段时间，未来的5年中，中国城市化水平将达到并超过50%。
但是，相对于快速发展的城市化提出的新要求，各地城市执法的水平和能力还不能完全适应，在城市执法体制与传统的行政执法体制的衔接，相对集中的行政处罚权制度与过去单一的行政处罚制度的过渡，综合的城市执法权限与过去单一的行政执法权限的结合等方面还存在许多突出的问题。
（二）我国的城市化进程也具有自己独特的色彩，这主要体现在两方面。
1、郊区城市化。
城市化分为两种模式，一种是本土经济发展自然城市化，一种是原有城市化发展辐射带动周边地区城市化发展。在我国迅猛的经济发展带动下，城市迅速向周边郊区发展，例如城市用地。这种郊区城市化一方面带动了城市化的发展，一方面也造成了郊区地区被动城市化，使得大量拆迁、违建的事件发生，同时原住居民也被动的成为城市居民，降低了城市人口的整体素质。
2、农民工进城。
人口流动，是城与乡、发达地区和不发达地区都获得社会经济的过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。农村剩余劳动力向城市转移，在一定程度上缓解了城市劳动力的缺失，但不可否认的是，人口流动也进一步造成城市管理的难点增多。随着农村剩余劳动力异地就业不发的加快，使得我国城市化进程中本身所积累的诸多矛盾日益凸现出来。
（三）从根本上讲，城市执法难是城市经济发展滞后造成的。
随着城市化进程的加快，城市人口迅猛增长。对于本地市民来说，外来人口剧增，造成本地就业竞争加剧，城市社会治安每况愈下；对于城市的下岗职工、失业农民来说，相应的社会保障机制尚未建立，无法享受公共福利，面临着期待解决的生存和发展问题。城市中出现的环境污染、交通拥挤、违章建筑、垃圾围城等等问题的背后，都存在着社会各阶层利益的重新配置和整合，显示着社会需求的多元化和社会心理的多样化。面对着社会需求和生存的大问题，仅靠政府的一纸“拆除令”、几场取缔行为、几张罚单，解决不了根本问题。
二、关于城市执法现代化的制度探索
（一）相对分散、多头并进的城市执法制度。
在传统的管理模式中，城市执法力量分散在多个部门当中，由工商、税务、园林、规划、环保、市容等多个行政执法单位共同行使。多部门执法的优点在于职责分明，由各部门单独负责本部门的执法领域。但随着城市化的发展，城市生活也更加丰富多彩，多头执法制度难以适应新的社会需求。实践中，一方面执法机构林立，执法队伍臃肿，执法扰民现象相当严重，百姓斥之为“十来顶大盖帽，管了一个破草帽”，同时行政执法力量分散于各个部门，每个部门又感到执法力量单薄，难以形成有效的管理。这就造成了一方面执法队伍越来越庞大，另一方面执法效果却越来越差的怪圈。同时，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下，执法扯皮现象极其严重。有的执法部门把执法权当成部门牟利的手段，有利则争，无利则推，不仅造成重复出发或者是在执法中相互推诿，也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。例如，一个普通的老大也在路边摆摊，他要接受工商部门的营业检查，也要接受食品卫生部门的卫生检查，还要接受市容部门的形象检查等等，行政执法交叉显现可见一斑。
（二）相对集中的行政处罚权模式下的城市执法。
1、相对集中行政处罚权制度的基本含义。
相对集中行政处罚权制度，就是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使 。例如，有的地方根据开展相对集中行政处罚权的工作方案，相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化等方面的行政处罚权，将这些方面的行政处罚权集中至统一的城市行政执法单位。此外，城市执法单位还要履行法律、法规和规章以及省、市人民政府规定的其他职责。行政处罚权相对集中以后，有关部门不再行使已经统一由城市执法单位行使的行政处罚权。如果原部门继续行使被调整的行政处罚权，所做出的行政处罚决定一律无效，还要追究该部门的直接责任人以及部门主管人员的法律责任。
相对集中地行政处罚权制度的含义中主要包括以下几个要点：
（1）权限集中需要依法进行；
（2）若干行政机关的权力集中交由一个行政机关行使； （3）权限集中具有相对性；
（4）权限集中后具有特殊的法律效果。
2、相对集中行政处罚权制度的优点。
以往，在开展相对集中行政处罚权制度工作以前，行政处罚权分散于各个部门，尽管执法部门不少，但相对分散的执法力量难以胜任繁重的执法任务。因此执法部门只能靠雇用临时工执法，行政执法素质普遍低下，加之大多数执法单位没有经费保障，靠罚款和收费来养活执法队伍，这就必然导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款现象与日俱增，人民群众意见很大，斥之曰：“管理就是收费，执法就是罚款。”
在实行相对集中行政处罚权制度后，各级政府在调整有关部门行政职权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整鬼病了相关的行政管理职责，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有的执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员大幅缩小。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。一些多年来群众反映的“老大难”问题，在开展了相对集中行政处罚权制度的工作后都或多或少的得到了解决。相对集中行政处罚权制度作为推进城市执法现代化的实践，对现行行政体制作出了一定创新，取得了一定成果，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民的问题，提高了行政执法的质量和水平。
三、目前城市执法现状与现代化城市执法价值取向的背离
依法行政是行政主体应当遵守的基本原则。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。但是我国《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化城管执法相关法规。
（一）没有一部统一的高位阶实体法律作指导。
《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”目前实行的相对集中的行政处罚权制度，我们无法确定城市执法机关的行政处罚权是从何而来。集中后的行政处罚权究竟是委托而来，授权而来？城市执法机构在日常执法活动中又有多少行为时越权而使？我们不得而知。
（二）没有部统一的组织法作指导。
城市执法机构在设置上混淆一片。各地发展相对集中行政处罚权试点的时候，政府机构改革的情况不同，受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，目前我国各地城市执法机构性质不同意，法律地位不确定、不稳固。
（三）没有一部统一的程序法作指导。
城市执法机构的执法程序不够规范。在城市执法过程中，尤其是影响公民权利义务的具体行政行为，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中，程序违法、徇私枉法、剥夺当事人权利等现象比比皆是。例如一些执法人员不亮证执法；扣押物品不开设清单；不告知当事人享有听证的权利，甚至是举办暗箱操作听证会等等。
城市执法裁量权随意扩大。城市执法裁量范围过广，个人主观意见严重影响案件的公正性，同案不能得到同罚；行政行为任意无常，违反同一性和平等性，严重扰乱社会秩序的稳定；行政行为背离法定目的和利益，滋生官僚主义和地方保护主义。
四、对城市执法现代化的建议
（一）全国统一立法。
实施了城市综合执法以来，虽然一定程度上提高了执法效率，减少了多部门职权交叉引起的弊端，但因缺乏专门的城市执法综合法律法规，城市执法人员在执法时只能依据国发办【2000】63号文件、国发办【2002】17号文件等国务院文件以及一些部门规章和地方性规定，法律依据位阶过低。
因此，应当认真总结全国推进相对集中行政处罚权工作的经验，在此基础上，研究相对集中行政处罚权工作的全国统一立法问题，在条件成熟时，适时制定行政法规，对城市执法的主体资格、职能权限、执法协调机制、执法保障、执法手段和程序、执法监督等进行详细规定。
（二）改变单一的行政处罚模式。
现代行政执法是一个综合、全面的执法过程，通过实施不同的行政行为以实现行政执法目的。而目前，相对集中的行政处罚制度将行政处罚权集中于单一部门，城市执法机构仅仅是在其权限范围内实施行政处罚权，执法手段单一。
因此，应当重新定位城市综合执法部门的性质，城市执法部门不应当仅仅是实施行政处罚的处罚机构。只有赋予城市执法机构以完全的行政权限，综合运用多种有效地行政手段，实施多样化的行政行为才能使行政执法迈向现代化的第一步。
（三）转变城市执法的部门体系。
目前，各地的城市执法机构属于各地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城市执法主管部门。可以说，城市执法机构目前处于无行业主管部门的执法机构。因此，各城市各行其是，城市执法机构的部门体系混乱一片。
只有建立完善周密的部门体系，才能协调统一。城市综合执法属于地方事务，但是因为涉及范围广泛，与多个部门之间存在业务衔接，为强化协调，只有在各层面设置较高的城市执法机构，作为城市执法的领头人，综合协调指挥各职能部门，推进城市综合执法工作的统一化，强化部门联动，形成城市执法合力，摆脱城市执法机构孤军奋战的尴尬局面。
注释：
王秉忱.中国城市化率现状调查报告.城市化网，最后访问时间2010-8-29
王敬波.城市管理与行政执法.研究出版社，2011年，第10页
关键词 城市执法 制度发展 价值背离 改进意见
中图分类号：D912-1 文献标识码：A
城市是现代人类的栖息地，城市化加快是社会转型期的一个基本特征，中国正处于社会转型期的这一特点在一定程度上决定了城市管理成为社会矛盾的“显示器”。尤其是在改革开放处于后期，经济调整与社会改革必然会出动不同的利益群体，在各种利益调整、博弈的过程中，必然会出现诸多的社会矛盾。而城市执法现代化进程中所出现的各种矛盾，正是这诸多矛盾中的一个生动体现。为了更好地了解城市执法的相关制度，有有必要对目前城市执法难的原因做一个简要论述。
一、城市执法难的原因
（一）我国的城市化进程先缓后快，落后的城市执法制度难以适应日新月异的城市发展。
我国在解放初期城市化进程缓慢，城市化比例较低，1949年城市化率只有17.43%，到1952年城市化率下降到14.42%。改革开放以来中国城市化进程发展迅速，城市化率也由1978年的15.82%提高至2009年的46.59%。 中国目前进入了城市化的快速发展阶段，快速城市化的趋势将保持相当一段时间，未来的5年中，中国城市化水平将达到并超过50%。
但是，相对于快速发展的城市化提出的新要求，各地城市执法的水平和能力还不能完全适应，在城市执法体制与传统的行政执法体制的衔接，相对集中的行政处罚权制度与过去单一的行政处罚制度的过渡，综合的城市执法权限与过去单一的行政执法权限的结合等方面还存在许多突出的问题。
（二）我国的城市化进程也具有自己独特的色彩，这主要体现在两方面。
1、郊区城市化。
城市化分为两种模式，一种是本土经济发展自然城市化，一种是原有城市化发展辐射带动周边地区城市化发展。在我国迅猛的经济发展带动下，城市迅速向周边郊区发展，例如城市用地。这种郊区城市化一方面带动了城市化的发展，一方面也造成了郊区地区被动城市化，使得大量拆迁、违建的事件发生，同时原住居民也被动的成为城市居民，降低了城市人口的整体素质。
2、农民工进城。
人口流动，是城与乡、发达地区和不发达地区都获得社会经济的过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。农村剩余劳动力向城市转移，在一定程度上缓解了城市劳动力的缺失，但不可否认的是，人口流动也进一步造成城市管理的难点增多。随着农村剩余劳动力异地就业不发的加快，使得我国城市化进程中本身所积累的诸多矛盾日益凸现出来。
（三）从根本上讲，城市执法难是城市经济发展滞后造成的。
随着城市化进程的加快，城市人口迅猛增长。对于本地市民来说，外来人口剧增，造成本地就业竞争加剧，城市社会治安每况愈下；对于城市的下岗职工、失业农民来说，相应的社会保障机制尚未建立，无法享受公共福利，面临着期待解决的生存和发展问题。城市中出现的环境污染、交通拥挤、违章建筑、垃圾围城等等问题的背后，都存在着社会各阶层利益的重新配置和整合，显示着社会需求的多元化和社会心理的多样化。面对着社会需求和生存的大问题，仅靠政府的一纸“拆除令”、几场取缔行为、几张罚单，解决不了根本问题。
二、关于城市执法现代化的制度探索
（一）相对分散、多头并进的城市执法制度。
在传统的管理模式中，城市执法力量分散在多个部门当中，由工商、税务、园林、规划、环保、市容等多个行政执法单位共同行使。多部门执法的优点在于职责分明，由各部门单独负责本部门的执法领域。但随着城市化的发展，城市生活也更加丰富多彩，多头执法制度难以适应新的社会需求。实践中，一方面执法机构林立，执法队伍臃肿，执法扰民现象相当严重，百姓斥之为“十来顶大盖帽，管了一个破草帽”，同时行政执法力量分散于各个部门，每个部门又感到执法力量单薄，难以形成有效的管理。这就造成了一方面执法队伍越来越庞大，另一方面执法效果却越来越差的怪圈。同时，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下，执法扯皮现象极其严重。有的执法部门把执法权当成部门牟利的手段，有利则争，无利则推，不仅造成重复出发或者是在执法中相互推诿，也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。例如，一个普通的老大也在路边摆摊，他要接受工商部门的营业检查，也要接受食品卫生部门的卫生检查，还要接受市容部门的形象检查等等，行政执法交叉显现可见一斑。
（二）相对集中的行政处罚权模式下的城市执法。
1、相对集中行政处罚权制度的基本含义。
相对集中行政处罚权制度，就是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使 。例如，有的地方根据开展相对集中行政处罚权的工作方案，相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化等方面的行政处罚权，将这些方面的行政处罚权集中至统一的城市行政执法单位。此外，城市执法单位还要履行法律、法规和规章以及省、市人民政府规定的其他职责。行政处罚权相对集中以后，有关部门不再行使已经统一由城市执法单位行使的行政处罚权。如果原部门继续行使被调整的行政处罚权，所做出的行政处罚决定一律无效，还要追究该部门的直接责任人以及部门主管人员的法律责任。
相对集中地行政处罚权制度的含义中主要包括以下几个要点：
（1）权限集中需要依法进行；
（2）若干行政机关的权力集中交由一个行政机关行使； （3）权限集中具有相对性；
（4）权限集中后具有特殊的法律效果。
2、相对集中行政处罚权制度的优点。
以往，在开展相对集中行政处罚权制度工作以前，行政处罚权分散于各个部门，尽管执法部门不少，但相对分散的执法力量难以胜任繁重的执法任务。因此执法部门只能靠雇用临时工执法，行政执法素质普遍低下，加之大多数执法单位没有经费保障，靠罚款和收费来养活执法队伍，这就必然导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款现象与日俱增，人民群众意见很大，斥之曰：“管理就是收费，执法就是罚款。”
在实行相对集中行政处罚权制度后，各级政府在调整有关部门行政职权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整鬼病了相关的行政管理职责，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有的执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员大幅缩小。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。一些多年来群众反映的“老大难”问题，在开展了相对集中行政处罚权制度的工作后都或多或少的得到了解决。相对集中行政处罚权制度作为推进城市执法现代化的实践，对现行行政体制作出了一定创新，取得了一定成果，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民的问题，提高了行政执法的质量和水平。
三、目前城市执法现状与现代化城市执法价值取向的背离
依法行政是行政主体应当遵守的基本原则。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。但是我国《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化城管执法相关法规。
（一）没有一部统一的高位阶实体法律作指导。
《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”目前实行的相对集中的行政处罚权制度，我们无法确定城市执法机关的行政处罚权是从何而来。集中后的行政处罚权究竟是委托而来，授权而来？城市执法机构在日常执法活动中又有多少行为时越权而使？我们不得而知。
（二）没有部统一的组织法作指导。
城市执法机构在设置上混淆一片。各地发展相对集中行政处罚权试点的时候，政府机构改革的情况不同，受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，目前我国各地城市执法机构性质不同意，法律地位不确定、不稳固。
（三）没有一部统一的程序法作指导。
城市执法机构的执法程序不够规范。在城市执法过程中，尤其是影响公民权利义务的具体行政行为，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中，程序违法、徇私枉法、剥夺当事人权利等现象比比皆是。例如一些执法人员不亮证执法；扣押物品不开设清单；不告知当事人享有听证的权利，甚至是举办暗箱操作听证会等等。
城市执法裁量权随意扩大。城市执法裁量范围过广，个人主观意见严重影响案件的公正性，同案不能得到同罚；行政行为任意无常，违反同一性和平等性，严重扰乱社会秩序的稳定；行政行为背离法定目的和利益，滋生官僚主义和地方保护主义。
四、对城市执法现代化的建议
（一）全国统一立法。
实施了城市综合执法以来，虽然一定程度上提高了执法效率，减少了多部门职权交叉引起的弊端，但因缺乏专门的城市执法综合法律法规，城市执法人员在执法时只能依据国发办【2000】63号文件、国发办【2002】17号文件等国务院文件以及一些部门规章和地方性规定，法律依据位阶过低。
因此，应当认真总结全国推进相对集中行政处罚权工作的经验，在此基础上，研究相对集中行政处罚权工作的全国统一立法问题，在条件成熟时，适时制定行政法规，对城市执法的主体资格、职能权限、执法协调机制、执法保障、执法手段和程序、执法监督等进行详细规定。
（二）改变单一的行政处罚模式。
现代行政执法是一个综合、全面的执法过程，通过实施不同的行政行为以实现行政执法目的。而目前，相对集中的行政处罚制度将行政处罚权集中于单一部门，城市执法机构仅仅是在其权限范围内实施行政处罚权，执法手段单一。
因此，应当重新定位城市综合执法部门的性质，城市执法部门不应当仅仅是实施行政处罚的处罚机构。只有赋予城市执法机构以完全的行政权限，综合运用多种有效地行政手段，实施多样化的行政行为才能使行政执法迈向现代化的第一步。
（三）转变城市执法的部门体系。
目前，各地的城市执法机构属于各地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城市执法主管部门。可以说，城市执法机构目前处于无行业主管部门的执法机构。因此，各城市各行其是，城市执法机构的部门体系混乱一片。
只有建立完善周密的部门体系，才能协调统一。城市综合执法属于地方事务，但是因为涉及范围广泛，与多个部门之间存在业务衔接，为强化协调，只有在各层面设置较高的城市执法机构，作为城市执法的领头人，综合协调指挥各职能部门，推进城市综合执法工作的统一化，强化部门联动，形成城市执法合力，摆脱城市执法机构孤军奋战的尴尬局面。
注释：
王秉忱.中国城市化率现状调查报告.城市化网，最后访问时间2010-8-29
王敬波.城市管理与行政执法.研究出版社，2011年，第10页