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官商勾结治理之策
习近平总书记曾指出，“‘官’‘商’交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限”。然而，正如前述文章所谈到的，官商勾结仍旧是官员腐败的重要源头。中央巡视组曾直言不讳地指出，不少被巡视地区和单位存在官商利益链。四川被指“形成官官勾结、官商勾结，权权交易、权钱交易，政治利益与经济利益连环输送的利益链”，江苏被指“一些领导干部与老板之间保持相对稳定的关系圈子，进行封闭式权钱交易”， 等等。2015年中央巡视组第一轮专项巡视已拉开序幕，26家央企进入首轮巡视名单，巡视利剑直指国企腐败、官商勾结。
那么，究竟如何才能让“官商交往有道、不勾肩搭背”呢？有论者强调，必须完善企业的现代治理结构，打破国企经营的官僚化;也有论者强调，应继续加大反腐力度，强化高压线，让官员心中有敬畏，不敢与商人勾肩搭背;还有论者强调，关键在于干部自警自律，能够心怀百姓，利用手中的权力为人民造福，而不是谋求个人私利;另有论者强调，必须把权力关进法治的笼子里，才能防止权力滥用、“暗箱操作”……应该说，面对官商勾结这一官场痼疾，还应使出“组合拳”，上述治理措施都是题中应有之义。
【摘要】不仅国有企业的高管有政府背景，民营企业同样希望有更多的具有政府背景的人员担任公司高管，这反映了中国企业与政府难以割舍的关系。公司治理行政化是官商勾结的根本原因之一，而杜绝官商勾结必须强化公司治理。
【關键词】公司治理 官商勾结 高管腐败 【中图分类号】F276.6 【文献标识码】A
近两年的反腐透露出一个信号，即官商勾结触目惊心。为什么存在如此严重的官商勾结，一个明显的且公认的原因是政府权力过大，且不受法律约束，造成公权可以随意介入和侵害私权，导致创租和寻租盛行，进而导致腐败。显然，杜绝官商勾结和腐败，必须从依法治企、压缩公权入手，而依法治企的实质是强化公司治理。
政府介入公司治理的方式经常错位
公司治理是通过建立一套制度安排或制衡机制，以解决若干在公司中有重大利益关系的主体之间的关系，其实质是各利益相关者之间的权利安排和利益分配问题。换言之，公司治理是制度范畴，尤其是法律范畴，从这个角度，政府行政权力是不能介入公司治理的。但是，政府作为制度尤其是法律的制定者，以及作为国有财产所有者，又是可以介入公司治理的。前者适用于所有企业，政府作为财产保护者而存在，即政府要为企业发展提供规范、秩序和公平，其相应的收益是税收;后者只适用于国有企业，政府作为投资者（国有股东）而存在，它要通过监督（法律监督和经济监督）获取最大化投资收益。显然，不管是前者还是后者，政府的行为都限定在公司治理制度的框架内，而不是以自己掌握的行政权力介入。
然而，政府介入公司治理的方式却经常错位。现实中经常发生这样的情况，如果政府不是股东，则政府通过设租，让公司治理服从于自己的意志;如果政府是股东，尤其是大股东的情况下，则政府不仅派出代理人，而且必须让自己的代理人担任董事长，还可以越过董事会直接派人担任公司的总经理、副总经理、总经济师等高管人员。当然，对于派出的高管人员，可能通过了董事会，但其实通过仅仅是走形式，董事会实质上是被架空的。
在政府直接任命或聘用的情况下，高管出现问题的概率不仅高，而且无人对此负责。像中石化的陈同海、中石油的蒋洁敏等，由于聘任他们的主体实际上是国资委或上级组织部门，而不是仅仅走形式的董事会。因此，董事会是不可能对此负责的，而任命他们的国资委或上级组织部门由于是一个个集体组织，也无人对此负责，集体负责等于无人负责。
在中国的上市公司中，不仅国有企业的高管有政府背景，民营企业同样希望有更多的具有政府背景的人员担任公司高管，这反映了中国企业与政府难以割舍的关系。担任人大代表、政协委员，或聘请有政府背景的人进入企业，是很多民营企业的追求。
公司治理演化为行政治理
公司治理行政化，是对法律的背离。公司治理的核心问题是股东大会、董事会和经理班子（执行层）的关系。三者是什么关系？对此各国公司法都有明确的规定，且所有国家的公司法在这方面几乎没有什么差别。公司法的规定是：股东大会选举产生董事会，董事会选聘总经理（CEO）。很显然，股东（大会）、董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系（只有在经理班子领导的生产和经营系统，才是一个纵向的行政管理系统），而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到法规的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能越过边界，违反程序，滥用权力。如果股东大会和董事会被“架空”或“虚置”，则会出现股东对董事会，以及董事会对总经理的监督上的“真空”。
仅就董事会和总经理的关系来说，他们代表的是不同的主体。董事会（包括董事长）作为股东的代理人，代表的是股东利益（现在已演变为以股东为核心的众多利益相关者的代表，独立董事作为“中立者”，就是代表这些不同的利益相关者的利益的）;而总经理作为从市场上选聘来的职业经理人，代表的是个人利益，他通过与董事会的契约关系获得授权。董事会是会议体制，董事会成员代表不同的利益主体，在董事会中，每个成员是平等的，没有身份高低之分，他们通过契约联系在一起，董事会的决策通过讨价还价而形成，包括董事长在内的任何人都没有凌驾于其他人的权力，所不同的只是投票权多少的不同（其实在美英习惯法系发达国家里，由于公司董事会的构成发生了很大变化，绝大部分都是独立董事，这种投票权的差异正在大大缩小），而董事长则不过是董事会的召集人，并没有高于他人的权力。基于董事会和总经理的这种差异，为了保证公司决策的科学性和高效性，并形成相互制衡的机制，董事长与总经理两个职务应该是分开的。那么，公司治理是如何演化为行政治理的？这与对公司治理的错误认识有关，也许还存在着故意认知错误。行政治理实际上是沿用政府权力机构的“一把手”观念来治理公司，“一把手”被视作公司治理的核心，而董事长经常被作为“一把手”的不二人选，总经理则是董事长属下的“二把手”，甚至干脆由董事长直接兼任总经理，即使不兼任，总经理的目标也是“升任”董事长。这种“一把手”观念使得规范的公司治理变得扭曲，甚至成为董事长和总经理之间矛盾的根源。 本来，独立董事是可以在一定程度上化解这种矛盾的。然而，独立董事由于缺乏资本市场的支撑，在客观上和主观上都难以做到独立。加之独立董事人数太少，公司设立独立董事只满足于证监会1/3的要求（2013年，全部上市公司独立董事比例平均只有36.89%），这更进一步加剧了独立董事的非独立性。加之，董事长这个“一把手”又是政府任命的，因此，公司治理的行政化也就在所难免。
近些年接连发生的公司腐败（如窝案）和官商勾结，在很大程度上其实就是董事会（董事长）和经理层（总经理）两个角色混同，以及企业负责人任免掌握在政府手中的结果，本来的监督和授权关系变成了利益共同体关系。在这些丑闻中，我们不难发现，或者总经理和董事長合二为一，权力过大;或者在董事会中，经理层占据多数席位，而董事长也自认为是职业经理人。在这种情况下，董事长显然就不再是股东的代理人，而是演变为典型的追求自身利益的经理人。对政府，他们寻求租金;对投资者，他们制造信息不对称，侵害股东利益。尽管国企高管被政府作为“干部”来管理和监督，但由于信息不对称，内部人控制和企业资产流失仍普遍存在。
杜绝官商勾结必须强化公司治理
如何减少官商勾结以及由此产生的高管腐败？高管腐败曝光后，人们往往归因于高管的贪婪和无耻。无疑，高管的贪婪是官商勾结和腐败的推动力。但事实上，个体的贪婪不是官商勾结和腐败的根本原因，真正引起官商勾结和腐败的原因是公司治理制度的缺陷，更进一步说，就是公司治理的官僚化或行政化。个体的贪婪只是经济人的本性，在面对丰厚利益时，贪婪永远是理性经济人的最优选择。真正使这些经济人偏离正轨，铤而走险的，是人们对预期非法利益与惩戒风险的权衡，而这种权衡最终取决于公司治理制度的完善与否。因此，要从根本上杜绝官商勾结和腐败，最关键的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主体，何者是治理客体。股东大会和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者绝不能混同。其次要提高官商勾结和腐败行为被发现的概率，加大对官商勾结和腐败的惩罚力度，而这一点又是以治理主体和治理客体的区分作为前提的。
竞争性国企是市场化企业，其发展方向是混合所有制，因此，对企业负责人的基本监督体制是法律监督和市场监督。法律监督的核心是强化公司治理，实现依法治企;市场监督的核心是健全市场体系，促进自我约束，而市场监督也是建立在法律基础上的。
国企负责人可以分为政府董事（外部非独立董事）、独立董事、高管董事和非董事的高管。他们的来源不同，监督机制应有所不同。由于政府董事、独立董事、高管董事都是董事会成员，因此均应接受股东的监督和市场约束;对于高管董事和非董事的高管，则必须接受董事会的监督和市场约束。
（作者为北京师范大学经济与工商管理学院教授、博导，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任）
【参考文献】
①高明华：《公司治理：理论演进与实证分析——兼论中国公司治理改革》，经济科学出版社，2001年。
责编/周素丽 高骊 美编/李祥峰
习近平总书记曾指出，“‘官’‘商’交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限”。然而，正如前述文章所谈到的，官商勾结仍旧是官员腐败的重要源头。中央巡视组曾直言不讳地指出，不少被巡视地区和单位存在官商利益链。四川被指“形成官官勾结、官商勾结，权权交易、权钱交易，政治利益与经济利益连环输送的利益链”，江苏被指“一些领导干部与老板之间保持相对稳定的关系圈子，进行封闭式权钱交易”， 等等。2015年中央巡视组第一轮专项巡视已拉开序幕，26家央企进入首轮巡视名单，巡视利剑直指国企腐败、官商勾结。
那么，究竟如何才能让“官商交往有道、不勾肩搭背”呢？有论者强调，必须完善企业的现代治理结构，打破国企经营的官僚化;也有论者强调，应继续加大反腐力度，强化高压线，让官员心中有敬畏，不敢与商人勾肩搭背;还有论者强调，关键在于干部自警自律，能够心怀百姓，利用手中的权力为人民造福，而不是谋求个人私利;另有论者强调，必须把权力关进法治的笼子里，才能防止权力滥用、“暗箱操作”……应该说，面对官商勾结这一官场痼疾，还应使出“组合拳”，上述治理措施都是题中应有之义。
【摘要】不仅国有企业的高管有政府背景，民营企业同样希望有更多的具有政府背景的人员担任公司高管，这反映了中国企业与政府难以割舍的关系。公司治理行政化是官商勾结的根本原因之一，而杜绝官商勾结必须强化公司治理。
【關键词】公司治理 官商勾结 高管腐败 【中图分类号】F276.6 【文献标识码】A
近两年的反腐透露出一个信号，即官商勾结触目惊心。为什么存在如此严重的官商勾结，一个明显的且公认的原因是政府权力过大，且不受法律约束，造成公权可以随意介入和侵害私权，导致创租和寻租盛行，进而导致腐败。显然，杜绝官商勾结和腐败，必须从依法治企、压缩公权入手，而依法治企的实质是强化公司治理。
政府介入公司治理的方式经常错位
公司治理是通过建立一套制度安排或制衡机制，以解决若干在公司中有重大利益关系的主体之间的关系，其实质是各利益相关者之间的权利安排和利益分配问题。换言之，公司治理是制度范畴，尤其是法律范畴，从这个角度，政府行政权力是不能介入公司治理的。但是，政府作为制度尤其是法律的制定者，以及作为国有财产所有者，又是可以介入公司治理的。前者适用于所有企业，政府作为财产保护者而存在，即政府要为企业发展提供规范、秩序和公平，其相应的收益是税收;后者只适用于国有企业，政府作为投资者（国有股东）而存在，它要通过监督（法律监督和经济监督）获取最大化投资收益。显然，不管是前者还是后者，政府的行为都限定在公司治理制度的框架内，而不是以自己掌握的行政权力介入。
然而，政府介入公司治理的方式却经常错位。现实中经常发生这样的情况，如果政府不是股东，则政府通过设租，让公司治理服从于自己的意志;如果政府是股东，尤其是大股东的情况下，则政府不仅派出代理人，而且必须让自己的代理人担任董事长，还可以越过董事会直接派人担任公司的总经理、副总经理、总经济师等高管人员。当然，对于派出的高管人员，可能通过了董事会，但其实通过仅仅是走形式，董事会实质上是被架空的。
在政府直接任命或聘用的情况下，高管出现问题的概率不仅高，而且无人对此负责。像中石化的陈同海、中石油的蒋洁敏等，由于聘任他们的主体实际上是国资委或上级组织部门，而不是仅仅走形式的董事会。因此，董事会是不可能对此负责的，而任命他们的国资委或上级组织部门由于是一个个集体组织，也无人对此负责，集体负责等于无人负责。
在中国的上市公司中，不仅国有企业的高管有政府背景，民营企业同样希望有更多的具有政府背景的人员担任公司高管，这反映了中国企业与政府难以割舍的关系。担任人大代表、政协委员，或聘请有政府背景的人进入企业，是很多民营企业的追求。
公司治理演化为行政治理
公司治理行政化，是对法律的背离。公司治理的核心问题是股东大会、董事会和经理班子（执行层）的关系。三者是什么关系？对此各国公司法都有明确的规定，且所有国家的公司法在这方面几乎没有什么差别。公司法的规定是：股东大会选举产生董事会，董事会选聘总经理（CEO）。很显然，股东（大会）、董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系（只有在经理班子领导的生产和经营系统，才是一个纵向的行政管理系统），而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到法规的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能越过边界，违反程序，滥用权力。如果股东大会和董事会被“架空”或“虚置”，则会出现股东对董事会，以及董事会对总经理的监督上的“真空”。
仅就董事会和总经理的关系来说，他们代表的是不同的主体。董事会（包括董事长）作为股东的代理人，代表的是股东利益（现在已演变为以股东为核心的众多利益相关者的代表，独立董事作为“中立者”，就是代表这些不同的利益相关者的利益的）;而总经理作为从市场上选聘来的职业经理人，代表的是个人利益，他通过与董事会的契约关系获得授权。董事会是会议体制，董事会成员代表不同的利益主体，在董事会中，每个成员是平等的，没有身份高低之分，他们通过契约联系在一起，董事会的决策通过讨价还价而形成，包括董事长在内的任何人都没有凌驾于其他人的权力，所不同的只是投票权多少的不同（其实在美英习惯法系发达国家里，由于公司董事会的构成发生了很大变化，绝大部分都是独立董事，这种投票权的差异正在大大缩小），而董事长则不过是董事会的召集人，并没有高于他人的权力。基于董事会和总经理的这种差异，为了保证公司决策的科学性和高效性，并形成相互制衡的机制，董事长与总经理两个职务应该是分开的。那么，公司治理是如何演化为行政治理的？这与对公司治理的错误认识有关，也许还存在着故意认知错误。行政治理实际上是沿用政府权力机构的“一把手”观念来治理公司，“一把手”被视作公司治理的核心，而董事长经常被作为“一把手”的不二人选，总经理则是董事长属下的“二把手”，甚至干脆由董事长直接兼任总经理，即使不兼任，总经理的目标也是“升任”董事长。这种“一把手”观念使得规范的公司治理变得扭曲，甚至成为董事长和总经理之间矛盾的根源。 本来，独立董事是可以在一定程度上化解这种矛盾的。然而，独立董事由于缺乏资本市场的支撑，在客观上和主观上都难以做到独立。加之独立董事人数太少，公司设立独立董事只满足于证监会1/3的要求（2013年，全部上市公司独立董事比例平均只有36.89%），这更进一步加剧了独立董事的非独立性。加之，董事长这个“一把手”又是政府任命的，因此，公司治理的行政化也就在所难免。
近些年接连发生的公司腐败（如窝案）和官商勾结，在很大程度上其实就是董事会（董事长）和经理层（总经理）两个角色混同，以及企业负责人任免掌握在政府手中的结果，本来的监督和授权关系变成了利益共同体关系。在这些丑闻中，我们不难发现，或者总经理和董事長合二为一，权力过大;或者在董事会中，经理层占据多数席位，而董事长也自认为是职业经理人。在这种情况下，董事长显然就不再是股东的代理人，而是演变为典型的追求自身利益的经理人。对政府，他们寻求租金;对投资者，他们制造信息不对称，侵害股东利益。尽管国企高管被政府作为“干部”来管理和监督，但由于信息不对称，内部人控制和企业资产流失仍普遍存在。
杜绝官商勾结必须强化公司治理
如何减少官商勾结以及由此产生的高管腐败？高管腐败曝光后，人们往往归因于高管的贪婪和无耻。无疑，高管的贪婪是官商勾结和腐败的推动力。但事实上，个体的贪婪不是官商勾结和腐败的根本原因，真正引起官商勾结和腐败的原因是公司治理制度的缺陷，更进一步说，就是公司治理的官僚化或行政化。个体的贪婪只是经济人的本性，在面对丰厚利益时，贪婪永远是理性经济人的最优选择。真正使这些经济人偏离正轨，铤而走险的，是人们对预期非法利益与惩戒风险的权衡，而这种权衡最终取决于公司治理制度的完善与否。因此，要从根本上杜绝官商勾结和腐败，最关键的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主体，何者是治理客体。股东大会和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者绝不能混同。其次要提高官商勾结和腐败行为被发现的概率，加大对官商勾结和腐败的惩罚力度，而这一点又是以治理主体和治理客体的区分作为前提的。
竞争性国企是市场化企业，其发展方向是混合所有制，因此，对企业负责人的基本监督体制是法律监督和市场监督。法律监督的核心是强化公司治理，实现依法治企;市场监督的核心是健全市场体系，促进自我约束，而市场监督也是建立在法律基础上的。
国企负责人可以分为政府董事（外部非独立董事）、独立董事、高管董事和非董事的高管。他们的来源不同，监督机制应有所不同。由于政府董事、独立董事、高管董事都是董事会成员，因此均应接受股东的监督和市场约束;对于高管董事和非董事的高管，则必须接受董事会的监督和市场约束。
（作者为北京师范大学经济与工商管理学院教授、博导，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任）
【参考文献】
①高明华：《公司治理：理论演进与实证分析——兼论中国公司治理改革》，经济科学出版社，2001年。
责编/周素丽 高骊 美编/李祥峰