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国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》进一步明确了满洲里市的定位、功能和发展战略。指出满洲里市是“我国向北开放的重要桥头堡”，要“推进满洲里重点开发开放试验区建设”，“规划建设沿边开发开放经济带”，“大力实施沿边开放战略，依托重点口岸和合作园区，加快国际通道、对外窗口及沿边开发开放试验区建设。深化与俄罗斯、蒙古等国家的经贸合作与交流，发挥内引外联的枢纽作用，努力构建面向北方、服务内地的对外开放新格局。”现就对推进满洲里重点开发开放试验区建设提出以下几点建议。
一、要充分认识沿边开发开放的周边环境发生了历史性变化
今天的沿边开发开放，所处的周边环境、经济环境、政策环境和30年前东部沿海地区“划了一个圈”建特区，有很大的不同。放眼全国，从东部沿海先行一步，到中部崛起，东北振兴，再到西部大开发，政策成了各地角逐的对象。仅2010年一年，就有海峡西岸经济区、关中--天水经济区、海南国际旅游岛等11个“国”字号区域规划密集出台。直辖市中，继上海浦东新区、天津滨海新区之后，重庆国家级两江新区正式启动。再看沿边，以长吉图为开发开放先导区的中国图门江区域合作开发上升为国家战略，并被赋予了沿边开放先行先试的使命。西部，新疆喀什、霍尔果斯两个开发区将实行特殊的经济政策。还有，国内其它沿边口岸发展迅速，也给满洲里的发展从人口质量和数量同步提高方面带来竞争和挑战。比如，新疆阿拉山口依靠管道运输进口原油，2009年1-7月口岸运量超过满洲里；黑龙江绥芬河建立了综合保税区，2009年1-7月外贸进出口总额超过满洲里；广西凭祥率先实现口岸开放升级，建立了东盟自由贸易区。这是我国继苏州工业园综合保税区、天津滨海新区综合保税区、北京天竺综合保税区和海口综合保税区之后的第5个综合保税区。凭祥综合保税区是广西继钦州保税港区之后，再获国家批准设立的开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最便捷的特殊经济开放区域。如此看来，当政策优惠的空间释放不断扩大的情况下，政策效应的递减是客观存在的。
二、在先行先试上具有思维上的超前性、战略上的前瞻性、功能定位的科学性
（一）增加重点开发开放试验区管委会的管理权限相对独立性
满洲里市作为内蒙古自治区副地级的计划单列市，拥有省级经济管理权限，在财权和事权上与正地级的呼伦贝尔市关系并未完全理顺。在企业入驻时，考虑到利益关系，呼伦贝尔市很自然地更愿意将能交税的企业进驻到呼伦贝尔市的其他地区。按照《满洲里重点开发开放试验区建设实施方案》的要求，要“设立满洲里重点开发开放试验区管委会，为内蒙古自治区人民政府派出机构，与满洲里市人民政府合署办公，加挂两块牌子，一套人马，授予相应的行政管理和经济管理权限”。我们认为，为了实现国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中“把满洲里建成东北亚国际物流中心”的战略任务，就要贯彻大满洲里战略。既然它是个特殊经济开发区，就要赋予它权限，省级的还是地级的，都是下一步要确定的事情，副地级无论如何是太低了。
（二）大力发展基础设施建设
满洲里目前已经呈现出一派繁华似锦、蒸蒸日上的新面貌、新气象。但是，作为国家重点开发开放试验区，还需要进一步发展基础设施建设。《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中所指出的“内蒙古在发展中仍存在基础设施建设滞后、生态环境脆弱、产业结构单 一、区域发展不平衡、公共服务能力不强等突出困难和问题”一样适用于满洲里。
比如，随着中俄贸易和大陆桥运输不断扩大，满洲里口岸过货量大幅增长与老口岸站场长期满负荷、功能缺失的矛盾日益突出;老口岸站场主要对木材、石油等货物进行换装，缺乏仓储功能;新增的集装箱、化工、煤炭、矿产品、汽车等货物亟待建设专业货场;老口岸站场对原油、液体化工等易燃易爆品相邻作业，存在着极大的安全隐患，迫切要求建设新的安全作业站场。未来中俄贸易发展要求对进出口货物提供换装、仓储、中转、加工、维修、商品展示、采购分销和配送等全方位服务。基础设施建设应纳入现行国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息政策范围。在土地政策方面，国家在编制土地利用年度计划时，争取对满洲里用地计划指标适当倾斜，在土地使用上，对一些地广人稀的地方可以尝试“零地价”。
（三）改革政府管理，切实营造政策制度环境
目前，满洲里仍然存在行政服务效率不高，部分政府工作人员服务意识淡薄，工作效率不高等问题。完成国家重点开发开放试验区这一新的历史使命，需要一个与桥头堡先行区的优先地位和重点开发开放试验区的特殊地位相适应的政策和制度环境。没有完善的政策和制度环境，就不会产生有效的政策和制度安排，就会影响到包括经济、法律、政治、文化、社会等方面的环境建设。
“制度活力”决定制度环境，它是“环境也是生产力”构成因素中最活跃的非经济要素。它决定着一级党委、政府的工作效率以及法律、政治、经济等规则的实施，对提高人口质量和增加数量也将产生重大的影响。
改革开放以来，我国东部沿海发达地区与西部落后地区不断拉开人口质量和数量的差距，很大程度上是制度环境的差异。从这个意义上说，制度环境是竞争优势的集中体现。制度环境作为构成区域核心竞争力的核心要素，是一级党委、政府市场意识、法制观念、执政水平、创新能力的复杂集合。要营造廉洁高效的政务环境，加快推进政府职能转变，促进行政管理由强制型向服务型转变，由直接管理型向间接管理型转变，由权力导向型向规则导向型转变，切实解决好政府职能存在的“错位”、“越位”、“缺位”、“不到位”的问题。
（四）实现资本聚集、产业聚集和人口聚集
正确认识资本聚集、产业聚集、人口聚集三者的关系。满洲里常住人口由1988年的12万人到2009年的24万人，总人口数已近30万。按行政区划分，市区人口为66765人，满洲里扎赉诺尔区人口92468人，东湖区7735人。但是，目前的人口与重点开发开放试验区的地位仍然是不相称的。根据课题组调查，满洲里在一定程度上出现“用工荒”。同时，人口少对于刺激内需也非常不利。只有人口向满洲里聚集才能推动满洲里快速发展。人口的聚集会带来生活消费、住宅、能源、交通、通讯、文化教育、医疗卫生、金融、物流、咨询等基础产业的新需求与发展，从而形成一个良性循环。
首先，资本聚集和人口聚集关系密切。因此，要改革投资政策。中央投资要对满洲里符合条件的生产企业固定资产投资给予支持，加大对能够支持满洲里发展的重大基础设施建设的投入力度。对满洲里这个历史欠账较多的欠发达地区来说，投资就意味着增长，投资就意味着发展。只有投资才能破解地区经济社会发展面临的一些难题，促进地区经济社会发展，建立吸引人口的磁力场。目前的满洲里“融资难”问题突出，诚信体系和担保体系不完善，缺乏市场化融资渠道。要加大金融政策改革，设立“特区”产业投资基金，引导出口信用保险机构重点支持区内企业，鼓励和引导各类金融机构在“特区”内设立分支机构，建立“特区”金融监管协调机制，推进金融创新试点。比如，满洲里一部分养殖户在扩大规模、扩大生产上只能靠自身积累来完成，无外援资金帮助和扶持，只能小规模经营，经济效益低下，抵御市场风险的能力弱。企业普遍存在发展资金困难的问题，银行信贷难的现象较突出。
产业聚集是当今经济发展的必然趋势。当产业的快速发展与产业聚集带来的拉力占主导地位时，必然会引起人口大规模的流动与聚集。产业的集中,对人才、资本、技术等生产要素产生了强大的吸引力,形成了产业的加速发展效应。人口聚集是指人口在空间上由分散到集中、由稀疏到密集的一种社会经济现象。而人口的流动最终会带来人口的聚集。当不同区域和不同产业间形成比较收益差异，存在着流动收益大于流动成本潜在和现实的各种获利机会时，就会驱使人们由低收益领域向高收益领域流动。
经济发展对人口分布有决定性影响，人口分布的发展趋势是分散还是集中主要取决于经济发展。随着工业和第三产业的发展，地区间的经济发展不平衡使得人口呈现集中趋势。根据唐纳德.博格的“推力—拉力”理论，当某一产业某一区域的快速发展所带来的拉力占主导地位时，必然会引起人口在某一产业或某一区域的大规模的聚集。
满洲里一要实现由产业横向关联而形成的产业聚集。这类聚集通常以区域内某一主导产业为核心，通过企业间的横向联系，外部形成了多层次的产业群体。由于这些群体之间相互享受着彼此所带来的外部经济效应，因而充满活力。比如，满洲里经济合作区是全国最大的进口木材加工基地，2009年，木材加工业产值36.5亿元，占合作区工业总产值的48.7%。但是满洲里木材加工业并没有完全实现产业聚集效益，木材加工业集散地许多旁落他省，木材加工品批发交易不如沿海地区发达，很多本土客商反倒要从沿海去批发家具回来销售。木材家具客商看重了海路贸易关税相对较低的优势，更多选择了原料在满洲里采购后，到沿海地区加工。凭借着当地商人“抱团”的资金优势、较好的加工工艺以及当地税收政策的支持，沿海等地很快就建起了较大的家具集散地。今后要吸引木材加工人才来满洲里进行加工，而不是在外地加工。完善木材交易中心功能，不断扩大木材集散规模。满洲里要建立集木材原料进口、创意设计、加工制作、展览展示、批发零售、教育培训为一体的“一条龙”式产业发展体系。实现满洲里以“高科技信息业、旅游业”为主的第三产业的产业集群形成和引起人口聚集。
二要实现由产业纵向关联而形成的产业聚集。此类聚集中的企业同属于一个产业的上中下游， 企业间存在着生产过程的投入产出联系，产业链成为维系其生存和发展的动力，每个企业都在产业链上占据合适的位置，形成一种合理的分工和协作状态。在这类产业聚集中，通常还会产生为每一个生产环节提供服务的外围经济环境，如供水、供电、运输、社会服务和产业服务等，这可大大增加就业机会。
三要实现由区位优势指向而形成的产业集聚。通常是由某一产业或不同产业的众多中小企业组成，它们充分利用区位优势，如廉价劳动力集中地、信息和技术发达地、原料或燃料集中地、产品的主要市场地、交通运输枢纽地等，形成各类专业化的小型产业集群。
四要外商直接投资形成产业聚集。该产业集聚形成与资本流动有关,主要方法是吸引外资。在特定领域中吸引几家大型跨国企业进入，会引来更多外商为其配套，“串”起一批企业，形成跨国公司的客户链，进而带动当地各类产业的发展。根据《满洲里市2009年国民经济和社会发展统计公报》的数据，满洲里工业企业按登记注册类型分组：内资企业92个；港、澳、台商投资企业1个；外商投资企业7个；按经济组织类型分组：独资企业15个；合作、合伙企业1个；股份有限公司1个；有限责任公司83个。显然，外商直接投资形成产业太少，需要积极引进。
满洲里产业聚集和地方特色产业聚集的耦合，这种具有特色和竞争优势的企业空间聚集可形成本地化产业氛围和产业综合实力，是其他地方难以模仿的，对于经济的贡献也具有乘数效应。必然提供更多的就业机会，吸纳大批的农村牧区劳动力，带来人口的空间集中、聚集，人口增长。
（作者系内蒙古农业大学教授、博士生导师）
一、要充分认识沿边开发开放的周边环境发生了历史性变化
今天的沿边开发开放，所处的周边环境、经济环境、政策环境和30年前东部沿海地区“划了一个圈”建特区，有很大的不同。放眼全国，从东部沿海先行一步，到中部崛起，东北振兴，再到西部大开发，政策成了各地角逐的对象。仅2010年一年，就有海峡西岸经济区、关中--天水经济区、海南国际旅游岛等11个“国”字号区域规划密集出台。直辖市中，继上海浦东新区、天津滨海新区之后，重庆国家级两江新区正式启动。再看沿边，以长吉图为开发开放先导区的中国图门江区域合作开发上升为国家战略，并被赋予了沿边开放先行先试的使命。西部，新疆喀什、霍尔果斯两个开发区将实行特殊的经济政策。还有，国内其它沿边口岸发展迅速，也给满洲里的发展从人口质量和数量同步提高方面带来竞争和挑战。比如，新疆阿拉山口依靠管道运输进口原油，2009年1-7月口岸运量超过满洲里；黑龙江绥芬河建立了综合保税区，2009年1-7月外贸进出口总额超过满洲里；广西凭祥率先实现口岸开放升级，建立了东盟自由贸易区。这是我国继苏州工业园综合保税区、天津滨海新区综合保税区、北京天竺综合保税区和海口综合保税区之后的第5个综合保税区。凭祥综合保税区是广西继钦州保税港区之后，再获国家批准设立的开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最便捷的特殊经济开放区域。如此看来，当政策优惠的空间释放不断扩大的情况下，政策效应的递减是客观存在的。
二、在先行先试上具有思维上的超前性、战略上的前瞻性、功能定位的科学性
（一）增加重点开发开放试验区管委会的管理权限相对独立性
满洲里市作为内蒙古自治区副地级的计划单列市，拥有省级经济管理权限，在财权和事权上与正地级的呼伦贝尔市关系并未完全理顺。在企业入驻时，考虑到利益关系，呼伦贝尔市很自然地更愿意将能交税的企业进驻到呼伦贝尔市的其他地区。按照《满洲里重点开发开放试验区建设实施方案》的要求，要“设立满洲里重点开发开放试验区管委会，为内蒙古自治区人民政府派出机构，与满洲里市人民政府合署办公，加挂两块牌子，一套人马，授予相应的行政管理和经济管理权限”。我们认为，为了实现国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中“把满洲里建成东北亚国际物流中心”的战略任务，就要贯彻大满洲里战略。既然它是个特殊经济开发区，就要赋予它权限，省级的还是地级的，都是下一步要确定的事情，副地级无论如何是太低了。
（二）大力发展基础设施建设
满洲里目前已经呈现出一派繁华似锦、蒸蒸日上的新面貌、新气象。但是，作为国家重点开发开放试验区，还需要进一步发展基础设施建设。《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中所指出的“内蒙古在发展中仍存在基础设施建设滞后、生态环境脆弱、产业结构单 一、区域发展不平衡、公共服务能力不强等突出困难和问题”一样适用于满洲里。
比如，随着中俄贸易和大陆桥运输不断扩大，满洲里口岸过货量大幅增长与老口岸站场长期满负荷、功能缺失的矛盾日益突出;老口岸站场主要对木材、石油等货物进行换装，缺乏仓储功能;新增的集装箱、化工、煤炭、矿产品、汽车等货物亟待建设专业货场;老口岸站场对原油、液体化工等易燃易爆品相邻作业，存在着极大的安全隐患，迫切要求建设新的安全作业站场。未来中俄贸易发展要求对进出口货物提供换装、仓储、中转、加工、维修、商品展示、采购分销和配送等全方位服务。基础设施建设应纳入现行国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息政策范围。在土地政策方面，国家在编制土地利用年度计划时，争取对满洲里用地计划指标适当倾斜，在土地使用上，对一些地广人稀的地方可以尝试“零地价”。
（三）改革政府管理，切实营造政策制度环境
目前，满洲里仍然存在行政服务效率不高，部分政府工作人员服务意识淡薄，工作效率不高等问题。完成国家重点开发开放试验区这一新的历史使命，需要一个与桥头堡先行区的优先地位和重点开发开放试验区的特殊地位相适应的政策和制度环境。没有完善的政策和制度环境，就不会产生有效的政策和制度安排，就会影响到包括经济、法律、政治、文化、社会等方面的环境建设。
“制度活力”决定制度环境，它是“环境也是生产力”构成因素中最活跃的非经济要素。它决定着一级党委、政府的工作效率以及法律、政治、经济等规则的实施，对提高人口质量和增加数量也将产生重大的影响。
改革开放以来，我国东部沿海发达地区与西部落后地区不断拉开人口质量和数量的差距，很大程度上是制度环境的差异。从这个意义上说，制度环境是竞争优势的集中体现。制度环境作为构成区域核心竞争力的核心要素，是一级党委、政府市场意识、法制观念、执政水平、创新能力的复杂集合。要营造廉洁高效的政务环境，加快推进政府职能转变，促进行政管理由强制型向服务型转变，由直接管理型向间接管理型转变，由权力导向型向规则导向型转变，切实解决好政府职能存在的“错位”、“越位”、“缺位”、“不到位”的问题。
（四）实现资本聚集、产业聚集和人口聚集
正确认识资本聚集、产业聚集、人口聚集三者的关系。满洲里常住人口由1988年的12万人到2009年的24万人，总人口数已近30万。按行政区划分，市区人口为66765人，满洲里扎赉诺尔区人口92468人，东湖区7735人。但是，目前的人口与重点开发开放试验区的地位仍然是不相称的。根据课题组调查，满洲里在一定程度上出现“用工荒”。同时，人口少对于刺激内需也非常不利。只有人口向满洲里聚集才能推动满洲里快速发展。人口的聚集会带来生活消费、住宅、能源、交通、通讯、文化教育、医疗卫生、金融、物流、咨询等基础产业的新需求与发展，从而形成一个良性循环。
首先，资本聚集和人口聚集关系密切。因此，要改革投资政策。中央投资要对满洲里符合条件的生产企业固定资产投资给予支持，加大对能够支持满洲里发展的重大基础设施建设的投入力度。对满洲里这个历史欠账较多的欠发达地区来说，投资就意味着增长，投资就意味着发展。只有投资才能破解地区经济社会发展面临的一些难题，促进地区经济社会发展，建立吸引人口的磁力场。目前的满洲里“融资难”问题突出，诚信体系和担保体系不完善，缺乏市场化融资渠道。要加大金融政策改革，设立“特区”产业投资基金，引导出口信用保险机构重点支持区内企业，鼓励和引导各类金融机构在“特区”内设立分支机构，建立“特区”金融监管协调机制，推进金融创新试点。比如，满洲里一部分养殖户在扩大规模、扩大生产上只能靠自身积累来完成，无外援资金帮助和扶持，只能小规模经营，经济效益低下，抵御市场风险的能力弱。企业普遍存在发展资金困难的问题，银行信贷难的现象较突出。
产业聚集是当今经济发展的必然趋势。当产业的快速发展与产业聚集带来的拉力占主导地位时，必然会引起人口大规模的流动与聚集。产业的集中,对人才、资本、技术等生产要素产生了强大的吸引力,形成了产业的加速发展效应。人口聚集是指人口在空间上由分散到集中、由稀疏到密集的一种社会经济现象。而人口的流动最终会带来人口的聚集。当不同区域和不同产业间形成比较收益差异，存在着流动收益大于流动成本潜在和现实的各种获利机会时，就会驱使人们由低收益领域向高收益领域流动。
经济发展对人口分布有决定性影响，人口分布的发展趋势是分散还是集中主要取决于经济发展。随着工业和第三产业的发展，地区间的经济发展不平衡使得人口呈现集中趋势。根据唐纳德.博格的“推力—拉力”理论，当某一产业某一区域的快速发展所带来的拉力占主导地位时，必然会引起人口在某一产业或某一区域的大规模的聚集。
满洲里一要实现由产业横向关联而形成的产业聚集。这类聚集通常以区域内某一主导产业为核心，通过企业间的横向联系，外部形成了多层次的产业群体。由于这些群体之间相互享受着彼此所带来的外部经济效应，因而充满活力。比如，满洲里经济合作区是全国最大的进口木材加工基地，2009年，木材加工业产值36.5亿元，占合作区工业总产值的48.7%。但是满洲里木材加工业并没有完全实现产业聚集效益，木材加工业集散地许多旁落他省，木材加工品批发交易不如沿海地区发达，很多本土客商反倒要从沿海去批发家具回来销售。木材家具客商看重了海路贸易关税相对较低的优势，更多选择了原料在满洲里采购后，到沿海地区加工。凭借着当地商人“抱团”的资金优势、较好的加工工艺以及当地税收政策的支持，沿海等地很快就建起了较大的家具集散地。今后要吸引木材加工人才来满洲里进行加工，而不是在外地加工。完善木材交易中心功能，不断扩大木材集散规模。满洲里要建立集木材原料进口、创意设计、加工制作、展览展示、批发零售、教育培训为一体的“一条龙”式产业发展体系。实现满洲里以“高科技信息业、旅游业”为主的第三产业的产业集群形成和引起人口聚集。
二要实现由产业纵向关联而形成的产业聚集。此类聚集中的企业同属于一个产业的上中下游， 企业间存在着生产过程的投入产出联系，产业链成为维系其生存和发展的动力，每个企业都在产业链上占据合适的位置，形成一种合理的分工和协作状态。在这类产业聚集中，通常还会产生为每一个生产环节提供服务的外围经济环境，如供水、供电、运输、社会服务和产业服务等，这可大大增加就业机会。
三要实现由区位优势指向而形成的产业集聚。通常是由某一产业或不同产业的众多中小企业组成，它们充分利用区位优势，如廉价劳动力集中地、信息和技术发达地、原料或燃料集中地、产品的主要市场地、交通运输枢纽地等，形成各类专业化的小型产业集群。
四要外商直接投资形成产业聚集。该产业集聚形成与资本流动有关,主要方法是吸引外资。在特定领域中吸引几家大型跨国企业进入，会引来更多外商为其配套，“串”起一批企业，形成跨国公司的客户链，进而带动当地各类产业的发展。根据《满洲里市2009年国民经济和社会发展统计公报》的数据，满洲里工业企业按登记注册类型分组：内资企业92个；港、澳、台商投资企业1个；外商投资企业7个；按经济组织类型分组：独资企业15个；合作、合伙企业1个；股份有限公司1个；有限责任公司83个。显然，外商直接投资形成产业太少，需要积极引进。
满洲里产业聚集和地方特色产业聚集的耦合，这种具有特色和竞争优势的企业空间聚集可形成本地化产业氛围和产业综合实力，是其他地方难以模仿的，对于经济的贡献也具有乘数效应。必然提供更多的就业机会，吸纳大批的农村牧区劳动力，带来人口的空间集中、聚集，人口增长。
（作者系内蒙古农业大学教授、博士生导师）