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摘要：我国在开展政府绿色采购过程中，政府采购目标之间出现了冲突和矛盾。在实施政府绿色采购过程中，要以达成政府采购的经济性目标为基本方向；以紧扣节能环保，协调多元政策目标为政策导向；以先易后难，从重点领域开始突破为实施方向。
关键词：绿色采购
一、研究背景
改革开放以来，快速工业化过程使我国形成了以大量消耗资源、能源和原材料，大量排放废弃物，造成严重环境污染为主要特征的生产、消费模式。我国的环境污染及资源能源浪费现象已十分严重。2005年10月，党的十六届五中全会把"加快建设资源节约型、环境友好型社会是今后经济发展的一项重要任务"写入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中。在这样的背景下，发挥具有巨大环保节能导向功能的政府绿色采购的作用意义重大。但是，我国在开展政府绿色采购过程中，政府采购的多元目标之间出现了冲突和矛盾，重点领域的选取出现了偏差。只有协调政府采购多元目标之间的关系，明确政府绿色采购方向选择，我国的资源节约型、环境友好型社会建设才能更好地向前发展。
二、政府采购目标之间的矛盾
政府采购目标作为政府采购制度的重要内容，可分为经济性目标、政策性目标等。在实施政府采购过程中，政府采购目标之间不免出现冲突和矛盾。
（一）政府采购经济性目标与绿色政策目标之间的矛盾
联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》序言中将首要的立法目标确定为"促使采购尽量节省开支和提高效率"。我国《政府采购法》第一条将"提高政府采购资金的使用效益"定为第一立法宗旨。可以说，政府采购的首要目标、基本目标就是节约采购资金和提高采购效率，这一目标也被称为政府采购的经济性目标。而政府采购的绿色政策目标则是政府采购的第二层次目标，属于间接目标。政府采购的经济性目标与绿色政策目标之间存在冲突，表现在绿色货物、服务、工程的设计、研发、生产需要高投入，在采购时缺乏价格优势；绿色政策目标的实现过程也会增加成本，包括在政策的研究制定、执行落实、评估监督中投入的财力、物力、人力，甚至还可能出现利用绿色旗帜为商业贿赂、商业欺诈、政府寻租提供机会的另类成本和其他机会成本[1]。似乎选择"绿色"就必然不经济，选择经济就无法保障"绿色"。
（二）政府采购多元政策目标之间的矛盾
我国《政府采购法》在规定政府采购应当有助于实现保护环境政策目标的同时，还规定了扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等国家经济和社会发展多元政策目标。财政部、国家发改委等部委发布的行政规章也规定了政府采购要实现扶持自主品牌、支持技术创新等政策目标。但是，这些法律法规并没有明确指明在政府采购中应当优先实现哪种政策目标，因此采购人员在遭遇政策目标冲突时往往无所适从，各种政策目标的实现效果也大打折扣。比如，由于国外的绿色产业更发达，产品更"绿色"，因此《环境标志产品政府采购清单》和《节能标志产品政府采购清单》中洋货多于国货，不利于支持我国自主品牌；由于我国东部地区的绿色产业发展较早，相关产业链和配套设施比较齐全，因此进入采购清单的绿色产品生产企业东部地区多于西部地区，不利于保护西部不发达地区等等。
三、实施政府绿色采购的方向选择
对实施政府绿色采购的方向选择建议如下：
（一）以达成政府采购的经济性目标为基本方向
事实上，政府采购的经济性目标与绿色政策目标虽有冲突，但也具有兼容性，表现在：首先，从经济周期角度看，特别是资源能源节约型绿色产品，虽然一次采购价格高一些，但使用过程中能耗少，污染小，从长远看节约了能源采购等采购资金[2]。其次，从社会收益角度看，"3E"（ Economics、Efficiency、Effectiveness，经济、效率、效益）标准已经成为对绩效评估的基本要求，环境友好型绿色产品会节省政府治理环境污染等环保支出，政府绿色采购的引导、示范效应又能带动提高供应商的上游材料供应商和下游消费者的环境意识，使政府财政支出的经济效益和社会效益得到平衡和协调。
因此，在政府绿色采购中要充分认识绿色政策目标与经济性目标之间的兼容性，充分发挥政府采购的规模效应和市场导向作用，追求政府绿色采购的经济性，为绿色政策目标的实现打下坚实基础；同时政府采购也要兼顾绿色政策目标，这样更长周期内的经济有效才是不以牺牲生态环境为代价的名副其实的经济有效，才具有长期的可持续性。
（二）以紧扣节能环保，协调多元政策目标为政策导向
1.以实现节能环保政策目标为核心
政府绿色采购的制度设计首先是为满足国家节能环保的政策目标要求的，在实施政府绿色采购过程中要时刻牢记这一使命，保证政府采购的货物、服务、工程持续满足环保节能要求，并且不仅要求末端产品是"绿色"的，还要保证产品从设计、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均符合"绿色"要求。政府在运用国家财政资金采购绿色产品的同时，应当制定适当有效的政策扶持绿色产业发展，引导绿色消费，培养绿色市场，助力资源节约型、环境友好型社会建设。
2.与政府采购多元政策目标相协调
实际上，各个政策目标的实现对促进我国社会经济健康稳定发展都很重要，在采购实践中，无论过于倾向哪个政策目标都是不合适的。因此，在进行政府绿色采购过程中，在坚持"绿色"要求的前提下，应该平衡、兼顾其他政策目标。
首先，我国《政府采购法》第十条明确规定"政府采购应当采购本国货物、工程和服务"，并规定只有需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，所采购产品为在中国境外使用，以及其他法律、行政法规有特别规定这三种情况下，才可以采购国外产品。事实上，为了扶持本国企业，国际上的很多国家都对本国政府采购必须购买国货作出严格规定。如早在1933年，美国国会就通过了《购买美国产品法》，要求国际采购至少必须购买50％的国内原材料和产品。并规定，在同等情况下，给予国内投标商10％至30％的价格优惠。还要求联邦政府采购必须采购在美国生产的增值达到50%以上本国产品。发达国家尚且如此，发展中国家更应该合理运用绿色壁垒对国内企业给予必要保护。
其次，政府还应该适当采取财政补贴和税收优惠政策，对不发达地区和少数民族地区开发、生产绿色产品的企业，开发及生产绿色产品的中小企业，致力于技术创新的绿色产品生产企业等企业进行经济扶持，在制定绿色产品政府采购清单时收集相关数据，科学统筹考虑，确保自主品牌、技术创新等因素在其中的影响。在坚持实现环保节能政策目标的同时，通过严密完善的制度设计，兼顾其他政策目标，减少甚至消除多元政策目标之间的冲突矛盾。
(三)以先易后难，从重点领域开始突破为实施方向
1.先易后难
必须充分认识我国国情，立足于现实条件，按照"先易后难"的方向实施政府绿色采购。首先，先货物采购后服务、工程采购。考虑到我国政府服务采购与工程采购尚处于探索阶段，而货物采购发展较为成熟的现状，应优先发展货物领域的绿色采购，完善货物绿色标准、绿色认证、绿色采购清单制度，培养起成熟的绿色货物市场，建立起成熟的绿色货物采购制度。在此基础上，借鉴国外经验加快制定绿色服务和绿色工程标准，建立绿色服务和绿色工程采购规范，从工程采购包含的设备和建材物资采购等领域进行突破，逐步拓宽我国政府绿色采购产品范围。
其次，充分发挥集中采购的优势。政府集中采购具有很多分散采购无法具备的优点，如因为限于采购限额以上的采购，因此有利于发挥规模优势；因为只有设区的市、自治州以上人民政府等较高层级的政府才能设立集中采购机构，因此有利于对其进行集中监督和管理等。我国实行以政府集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式，2008年，我国集中采购机构的采购规模为4050.7亿元，占全国采购规模的67.6%[3]。应该继续充分利用集中采购机构的执行力，优先选择适合集中采购的产品进行政府采购，对政府来说，更便于对采购进行监督管理，也利于减少采购成本；对企业来说，集中采购带来的大订单会带来较大利润，有利于企业扩大再生产，提高绿色产品竞争力。
2.从重点领域开始突破
第一，环境影响效果明显的产品。在环境影响方面，主要关注节约资源节能、使用可再生材料、使用清洁能源和可再生能源、无有毒化学物质、容易处置等。但在实施政府绿色采购过程中，"欲速则不达"，只有从环境影响效果明显的重点领域开始突破，着力加强对相关绿色产品的采购，才能减少推行政府绿色采购的难度。
考虑我国现实情况，对环境影响效果明显的产品类别有：①交通工具。在我国，汽车采购在政府采购中是一个十分巨大的市场，公务用车几乎涵盖了汽车行业所有的门类和车型。政府货物采购中订单最大是汽车采购，增幅最大的也是汽车采购。数据表明，2008年我国政府汽车采购金额已攀升至800亿元，占全国政府采购总规模的14%，目前我国公务车采购额已占到汽车消费市场总额的8%，且各地政府的汽车采购量正以每年20%以上的速度递增[4]。这一趋势对汽车企业无疑充满着巨大的诱惑力，倘若对庞大的公务车采购提出严格的"绿色"采购标准，必然能激发汽车生产企业的技术创新热情，促进我国低排量汽车及清洁能源汽车产业的发展，最终达到节能减排环保的综合目标。②办公设备。主要包括电脑、打印机、复印机等，大多为必备的耗电产品，鉴于我国大国的地位，政府部门办公室的数量惊人，对这些产品提出节能要求，对缓解我国的能源紧张现状有重要意义。③工程建设项目。数据显示，从2006年起，我国政府工程采购规模就超越货物采购与服务采购规模，成为政府采购中分量最重的部分。2009年政府工程采购规模达3858.4亿元，占全国政府采购总规模的52%[5]。虽然工程采购涉及范围广，既包含建材、设备、苗木等货物采购，又包含施工、维修等服务采购，在实际操作中可能会出现一些难题，但是，鉴于工程采购的巨大规模，对建筑材料、建筑设备等产品设定环保节能要求，已经刻不容缓。④办公家具。包括办公桌椅、保险柜、空调、灯具等，其中空调、灯具是节能潜力很大的产品，目前政府采购中对空调及灯具的节能要求已经相对成熟。
第二，采购规模较大的产品。我国目前采购规模最大的产品集中在建筑材料、交通工具、办公设备、办公家具等。政府采购规模越大，社会影响力越大，对节能环保的贡献也可能越大。对这些产品提出"绿化"要求实行政府绿色采购，有利于扩大我国的绿色采购份额，实现绿色采购的规模效应；有利于通过政府的影响力刺激企业进行技术改革，降低绿色产品的生产成本，形成更具竞争力的绿色产品市场。
第三，市场比较成熟的产品。在确定政府绿色采购重点领域时，产品市场的成熟程度也是必须考虑的重要因素，要考虑市场上是否已经存在相关绿色产品，国内或国际上是否已经制定相关绿色标准，是否已经存在相关绿色认证，相关信息发布是否顺畅真实准确，监督检查是否到位等等。我国目前有节能标志产品、环境标志产品、有机产品等绿色产品，这些通过第三方认证机构认证的产品在节能环保健康无毒等方面均有较好表现，同时也意味着形成了较为成熟的市场。政府绿色采购重点领域可从中进行参考和选择。
参考文献：
[1] 陈文娴，王寒.政府采购中的绿色政策目标[J].中国政府采购，2006(10)：52
[2] 陈文娴.从多元政策目标入手实现政府绿色采购[J].中国招标，2007(2)：11
[3] 许洪，雷炜，胡楠.集中采购兴衰事关政府采购成败[EB/OL]. http://www.chinabidding.com.cn/zbw/zxzx/zxzx_show.jsp?record_id=4049624. 2009-09-22.来源：政府采购信报
[4] 修宵云.政策领航 公务车市场7年6大变化[EB/OL]. http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-174783892.html. 2009-06-25.来源：政府采购信息报
[5] 政府采购亟待出台"实施条例"[EB/OL]. http://www.cnr.cn/allnews/201010/t20101029_507243020.html. 2010-10-29.来源：中国经济时报
作者简介：韦英华(1985-)，女，壮族，广西南宁人，上海大学国际工商与管理学院公共管理系2008级行政管理专业硕士研究生。
关键词：绿色采购
一、研究背景
改革开放以来，快速工业化过程使我国形成了以大量消耗资源、能源和原材料，大量排放废弃物，造成严重环境污染为主要特征的生产、消费模式。我国的环境污染及资源能源浪费现象已十分严重。2005年10月，党的十六届五中全会把"加快建设资源节约型、环境友好型社会是今后经济发展的一项重要任务"写入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中。在这样的背景下，发挥具有巨大环保节能导向功能的政府绿色采购的作用意义重大。但是，我国在开展政府绿色采购过程中，政府采购的多元目标之间出现了冲突和矛盾，重点领域的选取出现了偏差。只有协调政府采购多元目标之间的关系，明确政府绿色采购方向选择，我国的资源节约型、环境友好型社会建设才能更好地向前发展。
二、政府采购目标之间的矛盾
政府采购目标作为政府采购制度的重要内容，可分为经济性目标、政策性目标等。在实施政府采购过程中，政府采购目标之间不免出现冲突和矛盾。
（一）政府采购经济性目标与绿色政策目标之间的矛盾
联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》序言中将首要的立法目标确定为"促使采购尽量节省开支和提高效率"。我国《政府采购法》第一条将"提高政府采购资金的使用效益"定为第一立法宗旨。可以说，政府采购的首要目标、基本目标就是节约采购资金和提高采购效率，这一目标也被称为政府采购的经济性目标。而政府采购的绿色政策目标则是政府采购的第二层次目标，属于间接目标。政府采购的经济性目标与绿色政策目标之间存在冲突，表现在绿色货物、服务、工程的设计、研发、生产需要高投入，在采购时缺乏价格优势；绿色政策目标的实现过程也会增加成本，包括在政策的研究制定、执行落实、评估监督中投入的财力、物力、人力，甚至还可能出现利用绿色旗帜为商业贿赂、商业欺诈、政府寻租提供机会的另类成本和其他机会成本[1]。似乎选择"绿色"就必然不经济，选择经济就无法保障"绿色"。
（二）政府采购多元政策目标之间的矛盾
我国《政府采购法》在规定政府采购应当有助于实现保护环境政策目标的同时，还规定了扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等国家经济和社会发展多元政策目标。财政部、国家发改委等部委发布的行政规章也规定了政府采购要实现扶持自主品牌、支持技术创新等政策目标。但是，这些法律法规并没有明确指明在政府采购中应当优先实现哪种政策目标，因此采购人员在遭遇政策目标冲突时往往无所适从，各种政策目标的实现效果也大打折扣。比如，由于国外的绿色产业更发达，产品更"绿色"，因此《环境标志产品政府采购清单》和《节能标志产品政府采购清单》中洋货多于国货，不利于支持我国自主品牌；由于我国东部地区的绿色产业发展较早，相关产业链和配套设施比较齐全，因此进入采购清单的绿色产品生产企业东部地区多于西部地区，不利于保护西部不发达地区等等。
三、实施政府绿色采购的方向选择
对实施政府绿色采购的方向选择建议如下：
（一）以达成政府采购的经济性目标为基本方向
事实上，政府采购的经济性目标与绿色政策目标虽有冲突，但也具有兼容性，表现在：首先，从经济周期角度看，特别是资源能源节约型绿色产品，虽然一次采购价格高一些，但使用过程中能耗少，污染小，从长远看节约了能源采购等采购资金[2]。其次，从社会收益角度看，"3E"（ Economics、Efficiency、Effectiveness，经济、效率、效益）标准已经成为对绩效评估的基本要求，环境友好型绿色产品会节省政府治理环境污染等环保支出，政府绿色采购的引导、示范效应又能带动提高供应商的上游材料供应商和下游消费者的环境意识，使政府财政支出的经济效益和社会效益得到平衡和协调。
因此，在政府绿色采购中要充分认识绿色政策目标与经济性目标之间的兼容性，充分发挥政府采购的规模效应和市场导向作用，追求政府绿色采购的经济性，为绿色政策目标的实现打下坚实基础；同时政府采购也要兼顾绿色政策目标，这样更长周期内的经济有效才是不以牺牲生态环境为代价的名副其实的经济有效，才具有长期的可持续性。
（二）以紧扣节能环保，协调多元政策目标为政策导向
1.以实现节能环保政策目标为核心
政府绿色采购的制度设计首先是为满足国家节能环保的政策目标要求的，在实施政府绿色采购过程中要时刻牢记这一使命，保证政府采购的货物、服务、工程持续满足环保节能要求，并且不仅要求末端产品是"绿色"的，还要保证产品从设计、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均符合"绿色"要求。政府在运用国家财政资金采购绿色产品的同时，应当制定适当有效的政策扶持绿色产业发展，引导绿色消费，培养绿色市场，助力资源节约型、环境友好型社会建设。
2.与政府采购多元政策目标相协调
实际上，各个政策目标的实现对促进我国社会经济健康稳定发展都很重要，在采购实践中，无论过于倾向哪个政策目标都是不合适的。因此，在进行政府绿色采购过程中，在坚持"绿色"要求的前提下，应该平衡、兼顾其他政策目标。
首先，我国《政府采购法》第十条明确规定"政府采购应当采购本国货物、工程和服务"，并规定只有需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，所采购产品为在中国境外使用，以及其他法律、行政法规有特别规定这三种情况下，才可以采购国外产品。事实上，为了扶持本国企业，国际上的很多国家都对本国政府采购必须购买国货作出严格规定。如早在1933年，美国国会就通过了《购买美国产品法》，要求国际采购至少必须购买50％的国内原材料和产品。并规定，在同等情况下，给予国内投标商10％至30％的价格优惠。还要求联邦政府采购必须采购在美国生产的增值达到50%以上本国产品。发达国家尚且如此，发展中国家更应该合理运用绿色壁垒对国内企业给予必要保护。
其次，政府还应该适当采取财政补贴和税收优惠政策，对不发达地区和少数民族地区开发、生产绿色产品的企业，开发及生产绿色产品的中小企业，致力于技术创新的绿色产品生产企业等企业进行经济扶持，在制定绿色产品政府采购清单时收集相关数据，科学统筹考虑，确保自主品牌、技术创新等因素在其中的影响。在坚持实现环保节能政策目标的同时，通过严密完善的制度设计，兼顾其他政策目标，减少甚至消除多元政策目标之间的冲突矛盾。
(三)以先易后难，从重点领域开始突破为实施方向
1.先易后难
必须充分认识我国国情，立足于现实条件，按照"先易后难"的方向实施政府绿色采购。首先，先货物采购后服务、工程采购。考虑到我国政府服务采购与工程采购尚处于探索阶段，而货物采购发展较为成熟的现状，应优先发展货物领域的绿色采购，完善货物绿色标准、绿色认证、绿色采购清单制度，培养起成熟的绿色货物市场，建立起成熟的绿色货物采购制度。在此基础上，借鉴国外经验加快制定绿色服务和绿色工程标准，建立绿色服务和绿色工程采购规范，从工程采购包含的设备和建材物资采购等领域进行突破，逐步拓宽我国政府绿色采购产品范围。
其次，充分发挥集中采购的优势。政府集中采购具有很多分散采购无法具备的优点，如因为限于采购限额以上的采购，因此有利于发挥规模优势；因为只有设区的市、自治州以上人民政府等较高层级的政府才能设立集中采购机构，因此有利于对其进行集中监督和管理等。我国实行以政府集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式，2008年，我国集中采购机构的采购规模为4050.7亿元，占全国采购规模的67.6%[3]。应该继续充分利用集中采购机构的执行力，优先选择适合集中采购的产品进行政府采购，对政府来说，更便于对采购进行监督管理，也利于减少采购成本；对企业来说，集中采购带来的大订单会带来较大利润，有利于企业扩大再生产，提高绿色产品竞争力。
2.从重点领域开始突破
第一，环境影响效果明显的产品。在环境影响方面，主要关注节约资源节能、使用可再生材料、使用清洁能源和可再生能源、无有毒化学物质、容易处置等。但在实施政府绿色采购过程中，"欲速则不达"，只有从环境影响效果明显的重点领域开始突破，着力加强对相关绿色产品的采购，才能减少推行政府绿色采购的难度。
考虑我国现实情况，对环境影响效果明显的产品类别有：①交通工具。在我国，汽车采购在政府采购中是一个十分巨大的市场，公务用车几乎涵盖了汽车行业所有的门类和车型。政府货物采购中订单最大是汽车采购，增幅最大的也是汽车采购。数据表明，2008年我国政府汽车采购金额已攀升至800亿元，占全国政府采购总规模的14%，目前我国公务车采购额已占到汽车消费市场总额的8%，且各地政府的汽车采购量正以每年20%以上的速度递增[4]。这一趋势对汽车企业无疑充满着巨大的诱惑力，倘若对庞大的公务车采购提出严格的"绿色"采购标准，必然能激发汽车生产企业的技术创新热情，促进我国低排量汽车及清洁能源汽车产业的发展，最终达到节能减排环保的综合目标。②办公设备。主要包括电脑、打印机、复印机等，大多为必备的耗电产品，鉴于我国大国的地位，政府部门办公室的数量惊人，对这些产品提出节能要求，对缓解我国的能源紧张现状有重要意义。③工程建设项目。数据显示，从2006年起，我国政府工程采购规模就超越货物采购与服务采购规模，成为政府采购中分量最重的部分。2009年政府工程采购规模达3858.4亿元，占全国政府采购总规模的52%[5]。虽然工程采购涉及范围广，既包含建材、设备、苗木等货物采购，又包含施工、维修等服务采购，在实际操作中可能会出现一些难题，但是，鉴于工程采购的巨大规模，对建筑材料、建筑设备等产品设定环保节能要求，已经刻不容缓。④办公家具。包括办公桌椅、保险柜、空调、灯具等，其中空调、灯具是节能潜力很大的产品，目前政府采购中对空调及灯具的节能要求已经相对成熟。
第二，采购规模较大的产品。我国目前采购规模最大的产品集中在建筑材料、交通工具、办公设备、办公家具等。政府采购规模越大，社会影响力越大，对节能环保的贡献也可能越大。对这些产品提出"绿化"要求实行政府绿色采购，有利于扩大我国的绿色采购份额，实现绿色采购的规模效应；有利于通过政府的影响力刺激企业进行技术改革，降低绿色产品的生产成本，形成更具竞争力的绿色产品市场。
第三，市场比较成熟的产品。在确定政府绿色采购重点领域时，产品市场的成熟程度也是必须考虑的重要因素，要考虑市场上是否已经存在相关绿色产品，国内或国际上是否已经制定相关绿色标准，是否已经存在相关绿色认证，相关信息发布是否顺畅真实准确，监督检查是否到位等等。我国目前有节能标志产品、环境标志产品、有机产品等绿色产品，这些通过第三方认证机构认证的产品在节能环保健康无毒等方面均有较好表现，同时也意味着形成了较为成熟的市场。政府绿色采购重点领域可从中进行参考和选择。
参考文献：
[1] 陈文娴，王寒.政府采购中的绿色政策目标[J].中国政府采购，2006(10)：52
[2] 陈文娴.从多元政策目标入手实现政府绿色采购[J].中国招标，2007(2)：11
[3] 许洪，雷炜，胡楠.集中采购兴衰事关政府采购成败[EB/OL]. http://www.chinabidding.com.cn/zbw/zxzx/zxzx_show.jsp?record_id=4049624. 2009-09-22.来源：政府采购信报
[4] 修宵云.政策领航 公务车市场7年6大变化[EB/OL]. http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-174783892.html. 2009-06-25.来源：政府采购信息报
[5] 政府采购亟待出台"实施条例"[EB/OL]. http://www.cnr.cn/allnews/201010/t20101029_507243020.html. 2010-10-29.来源：中国经济时报
作者简介：韦英华(1985-)，女，壮族，广西南宁人，上海大学国际工商与管理学院公共管理系2008级行政管理专业硕士研究生。