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【摘要】 在住房保障大规模推进阶段，各地方政府在结合自身实际的基础上，创新性地提出并实践着一些住房保障新模式，如淮安共有产权住房保障模式、上海廉租住房实物配租新模式和香港“置安心计划”新政。这些住房保障新模式，不仅有效破解了当地居民住房困境，还丰富了已有的住房保障政策模式。
【关键词】 住房保障模式 案例 创新
中国是一个地域辽阔，发展差异大的发展中大国，每个地区在收入水平、人均居住面积、人口结构和财政能力等方面存在诸多差异，全国采用一种或几种相似的住房保障模式，显然不现实。在过去的几年中，部分地方创造性地提出并实践了几种住房保障新模式，本文以案例的形式进行解析。
一、淮安模式：共有产权住房保障模式
在传统的由廉租住房和经济适用住房构成的住房保障体系中，廉租住房的保障对象是城镇最低收入住房困难家庭，经济适用住房的保障对象是城镇低收入住房困难家庭，然而，经济适用住房是以成本加微利价格出售的，购买对象必须具备一定的购买能力。在实际政策执行过程中，势必有一部分住房困难家庭不符合廉租住房保障资格，但又买不起经济适用住房，我们称之为“内夹心层”。另外，经济适用住房与普通商品住房之间有一个价格差，这样就又有一部分住房困难家庭既不满足经济适用住房资格条件，又买不起普通商品住房，我们称之为“外夹心层”。“夹心层”住房困难问题是传统住房保障体系面临的制度障碍。更为重要的是，经济适用住房是一种“深度补贴”政策，保障对象获得的福利相当大，退出机制难于监控。退出成本高，极容易出现大量不符合条件的申购人弄虚作假。
1、淮安模式的主要内容。2008年江苏淮安在经济适用住房保障模式上做了一些有益探索，提出了共有产权住房保障模式。所谓共有产权住房保障模式，就是由保障对象和政府依据各自的出资比例，拥有相应比例的产权。实际操作中，淮安市确定保障对象和政府分别持有7∶3和5∶5两种产权比例结构，即一种是个人占70%产权，政府占30%；另一种两者各占50%。
共有产权住房保障的最大好处是可以梯次降低保障对象的支付门槛，有助于实现住房保障体系从廉租住房到经济适用住房、从经济适用住房到限价商品住房、限价商品住房到普通商品住房的“无缝”对接。
在退出机制上，原来的经济适用住房退出机制，就是原购房人退出时，把政府给予的优惠返还给政府。而淮安共有产权住房的退出机制为：个人可以购买政府产权部分形成完全产权，个人也可以直接通过市场转让，按比例与政府分成收益。当共有产权住房购买家庭收入高于政府规定标准时，只需交纳另外一部分属于政府产权的市场租金，无需向政府退回住房。
共有产权住房保障模式可以避免权力寻租，在出口上将利润分成在政府手中，即以“出口”反制“入口”，防止了“寻租”行为，也适应了保障对象支付能力逐步提高的实际情况
2、淮安模式的主要特点。第一，将市场和保障两只手有机地融合起来，解决“夹心层”群体住房问题。第二，量化产权，无缝对接。通过个人和政府分摊付款的办法量化有限产权，为满足“夹心层”群体的住房需求找到了有益的解决之道。这样，也给经济适用房的退出提供了操作性很强的办法，为克服经济适用房存在的弊端提供了新的出路。第三，形成了一种激励机制。量化经济适用房的有限产权，有利于激励经济适用住房购房人努力工作，积极创业，改善收入状况，改变家庭境遇，尽快拥有完全产权。
二、上海模式：廉租住房实物配租新模式
在大城市，特别是一线城市，住房供求矛盾十分突出，因此选择政府建造实物廉租住房（供给面保障政策）方式是合适的。但是，实际政策执行过程中，政府主要面临两方面的困难：一是前期建设资金投入多，财政压力相当大；二是如何满足保障对象对居住地点的差异化需求。为此，上海市进行了有益的尝试和探索。
1、主要内容。上海廉租住房实物配租新模式具体方法是：市住房保障机构提供廉租住房房源，交由第三方独立机构负责管理，限定配租面积，按市场价格的80%收取租金，承租家庭按其月收入的5%缴纳租金，不足部分由政府补贴，直接支付给出租人。在配租方法上，采取增租和套租两种方式，增租住房是配租家庭原住房仍保留自住使用，同时承租住房保障机构新提供的实物配租住房；套租住房是配租家庭原住房交由住房保障机构按市场价格代理出租后，才可承租住房保障机构新提供的实物配租住房，满足实际居住需要。
2、主要特点。上海市廉租住房实物配租新模式的主要特点表现在：跳出了过去公有住房低租金、难养护、缺管理的怪圈，租金参照市场价格征收，并考虑到政府筹集到的廉租住房在土地、税收等方面的优惠，实际租金略低于市场租金；实物配租住房在租金支付方面，主要由政府补贴，变“暗贴”为“明贴”，有利于形成保障和住房养护间的良性关系，特别是有利于形成退出清算机制；承租家庭按照收入的一定比例支付租金，既充分考虑到承租家庭的支付能力，又考虑到让承租户承担一定的住房责任；按照承租家庭的差异，采取不同的配租形式，增租住房主要考虑其住房困难深度、人口规模和代际结构，套租住房主要针对住房短缺面积相对较小、家庭人口少、代际结构简单的家庭，这样便于有效利用存量住房资源，体现分配的公平与公正。
三、香港住房政策新政：“置安心计划”
众所周知，香港是典型的人多地少地区之一，面积约1096平方千米，常住人口约700万人。在香港，居民住房条件历来不算宽敞，在私人房产市场上，超过100平米的住宅就称得上豪宅了；在公屋方面，一般情况下，4口之家只能申请到30多平米的一套公屋，7—8口之家才可以申请到60平米以上的3室公屋单元。基于严重的土地稀缺问题，香港政府不断创新和尝试各种有效的住房保障办法，近年来在原来公屋和居民的基础上，又提出“置安心计划”。
1、香港“置安心计划”的核心内容。2010年10月13日，香港政府宣布对住房政策进行改革，拟推行“置安心房屋计划”。“置安心计划”核心内容包括以下方面。 （1）计划概要。计划由政府提供土地，房协负责具体推行，兴建实而不华的中小型住宅单位，住宅单位以签订租约时的市场租金租给合格人士，租约最长为5年，租金不变。期间，租户可以随时通知房协解除租约。租户可以在规定时限内，以市场价格购买他们承租的住房单位或计划下的其他住房单位，亦可以选择购买私人市场上的住房单位，以获取等同于租户租住期间所缴纳的租金总额的一半作为置业资助，用于缴付部分首付款项。如果租户在规定时限内没有购买计划下或私人市场上的住房单位，那么他不会获得任何置业资助。
（2）时限规定。计划实施的第一年初，签订租赁合约，项目入伙；第一至第二年期间，计划下的住房单位只租不售，租户可以终止合约，但是不会获得置业资助；第三到第五年，租户可以选择购买住房单位，并获得置业资助；第五年年底，租约届满，租户必须搬出住房单位，但在其后两年内第一次置业可以获得相应的置业资助。
（3）申请资格。申请人个人收入上限为2.3万港元/月，资产上限为30万港元；家庭收入上限为3.9万港元/月，资产上限为60万港元。申请人在过去十年内不得曾今拥有物业。
（4）示范说明。为了进一步明晰“置安心计划”的主要内容，我们以一个假想的案例来进行说明（见表1）。
相对于居屋计划，“置安心计划”具有如下优点：是一种更加市场化的干预行为，比较符合香港的经济传统，尊重了私人地产市场的制度基础；租户选择更加灵活，租户能够依据自己的实际情况，随时做出调整决策；政府财政负担相对较小。不过，在目前香港住房价格处于高位的情况下，租金5年不变，对于租户而言承担的风险相对较大，如果住房价格出现大幅下跌，对租户十分不利。更为重要的是，上例中，政府实际给予的资助占购房款的8.6%，资助的力度并不大。因此，该计划的吸引力有待观察。
2、香港“置安心计划”对我国住房保障制度改革的启示。在我国住房保障产品中，经济适用房与香港居屋政策比较类似。依据《城镇经济适用住房建设管理办法》规定，经济适用房的价格按建设成本确定，建设成本包括征地拆迁费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费、贷款利息、税金、物业管理费。实践中，各级政府主要是采用成本加微利的办法定价。
近年来，为了帮助城镇中低收入家庭解决住房困难问题，国家明显加快了经济适用住房建设的规模和强度。但是，随着政策的推进，经济适用住房政策备受诟病，这些问题集中体现在：保不应保，即经济适用房分配给了不符合资格的家庭或个人；应保未保，符合资格的家庭或个人没有获得经济适用住房；相对于廉租住房，经济适用房给予保障对象的福利太多；经济适用房政策对房地产市场造成了直接冲击。
从制度设计的角度看，经济适用房制度存在两大缺陷，一是相关保障对象识别标准模糊，导致应保未保或保不应保等福利送达损失；二是经济适用房价格未对保障对象收入水平做适应性调整，“一刀切”方式显得十分粗糙，造成保障对象之间水平不平等。相对而言，“置安心计划”具有自我识别功能和梯度福利保障的特征，值得我们学习借鉴。
为此，可能的改革建议是：将现有的经济适用房政策和公共租赁房政策融合起来，实现先租后售的市场化补贴模式，保障的主要对象是处于廉租房和商品房之间的夹心阶层，特别是新就业大学生，这样不仅可以解决当前公共租赁住房建设初期的融资问题，还可以克服经济适用房政策中的居多弊端。当然，具体政策制定我们可以在参考香港“置安心计划”的基础上，适当提高租金返还额度，如返还80%，甚至是全额返还。
（注：本文系国家社科基金（10CJY021）的部分研究成果。）
【参考文献】
[1] 鲍磊：安得广厦千万间——共有产权的淮安模式[M].江苏人民出版社，2011.
[2] Alex Schwartz. Housing Policy in the United State：An Introduction[M]. Routledge，2010.
[3] David Mullins，Housing Policy in UK[M].Palgrave Macmillan，2006.
[4] Edward L. Glaeser.Rethinking Federal Housing Policy：How to Make Housing Plentiful and Affordable[M]. American Enterprise Institute Press，2008.
【关键词】 住房保障模式 案例 创新
中国是一个地域辽阔，发展差异大的发展中大国，每个地区在收入水平、人均居住面积、人口结构和财政能力等方面存在诸多差异，全国采用一种或几种相似的住房保障模式，显然不现实。在过去的几年中，部分地方创造性地提出并实践了几种住房保障新模式，本文以案例的形式进行解析。
一、淮安模式：共有产权住房保障模式
在传统的由廉租住房和经济适用住房构成的住房保障体系中，廉租住房的保障对象是城镇最低收入住房困难家庭，经济适用住房的保障对象是城镇低收入住房困难家庭，然而，经济适用住房是以成本加微利价格出售的，购买对象必须具备一定的购买能力。在实际政策执行过程中，势必有一部分住房困难家庭不符合廉租住房保障资格，但又买不起经济适用住房，我们称之为“内夹心层”。另外，经济适用住房与普通商品住房之间有一个价格差，这样就又有一部分住房困难家庭既不满足经济适用住房资格条件，又买不起普通商品住房，我们称之为“外夹心层”。“夹心层”住房困难问题是传统住房保障体系面临的制度障碍。更为重要的是，经济适用住房是一种“深度补贴”政策，保障对象获得的福利相当大，退出机制难于监控。退出成本高，极容易出现大量不符合条件的申购人弄虚作假。
1、淮安模式的主要内容。2008年江苏淮安在经济适用住房保障模式上做了一些有益探索，提出了共有产权住房保障模式。所谓共有产权住房保障模式，就是由保障对象和政府依据各自的出资比例，拥有相应比例的产权。实际操作中，淮安市确定保障对象和政府分别持有7∶3和5∶5两种产权比例结构，即一种是个人占70%产权，政府占30%；另一种两者各占50%。
共有产权住房保障的最大好处是可以梯次降低保障对象的支付门槛，有助于实现住房保障体系从廉租住房到经济适用住房、从经济适用住房到限价商品住房、限价商品住房到普通商品住房的“无缝”对接。
在退出机制上，原来的经济适用住房退出机制，就是原购房人退出时，把政府给予的优惠返还给政府。而淮安共有产权住房的退出机制为：个人可以购买政府产权部分形成完全产权，个人也可以直接通过市场转让，按比例与政府分成收益。当共有产权住房购买家庭收入高于政府规定标准时，只需交纳另外一部分属于政府产权的市场租金，无需向政府退回住房。
共有产权住房保障模式可以避免权力寻租，在出口上将利润分成在政府手中，即以“出口”反制“入口”，防止了“寻租”行为，也适应了保障对象支付能力逐步提高的实际情况
2、淮安模式的主要特点。第一，将市场和保障两只手有机地融合起来，解决“夹心层”群体住房问题。第二，量化产权，无缝对接。通过个人和政府分摊付款的办法量化有限产权，为满足“夹心层”群体的住房需求找到了有益的解决之道。这样，也给经济适用房的退出提供了操作性很强的办法，为克服经济适用房存在的弊端提供了新的出路。第三，形成了一种激励机制。量化经济适用房的有限产权，有利于激励经济适用住房购房人努力工作，积极创业，改善收入状况，改变家庭境遇，尽快拥有完全产权。
二、上海模式：廉租住房实物配租新模式
在大城市，特别是一线城市，住房供求矛盾十分突出，因此选择政府建造实物廉租住房（供给面保障政策）方式是合适的。但是，实际政策执行过程中，政府主要面临两方面的困难：一是前期建设资金投入多，财政压力相当大；二是如何满足保障对象对居住地点的差异化需求。为此，上海市进行了有益的尝试和探索。
1、主要内容。上海廉租住房实物配租新模式具体方法是：市住房保障机构提供廉租住房房源，交由第三方独立机构负责管理，限定配租面积，按市场价格的80%收取租金，承租家庭按其月收入的5%缴纳租金，不足部分由政府补贴，直接支付给出租人。在配租方法上，采取增租和套租两种方式，增租住房是配租家庭原住房仍保留自住使用，同时承租住房保障机构新提供的实物配租住房；套租住房是配租家庭原住房交由住房保障机构按市场价格代理出租后，才可承租住房保障机构新提供的实物配租住房，满足实际居住需要。
2、主要特点。上海市廉租住房实物配租新模式的主要特点表现在：跳出了过去公有住房低租金、难养护、缺管理的怪圈，租金参照市场价格征收，并考虑到政府筹集到的廉租住房在土地、税收等方面的优惠，实际租金略低于市场租金；实物配租住房在租金支付方面，主要由政府补贴，变“暗贴”为“明贴”，有利于形成保障和住房养护间的良性关系，特别是有利于形成退出清算机制；承租家庭按照收入的一定比例支付租金，既充分考虑到承租家庭的支付能力，又考虑到让承租户承担一定的住房责任；按照承租家庭的差异，采取不同的配租形式，增租住房主要考虑其住房困难深度、人口规模和代际结构，套租住房主要针对住房短缺面积相对较小、家庭人口少、代际结构简单的家庭，这样便于有效利用存量住房资源，体现分配的公平与公正。
三、香港住房政策新政：“置安心计划”
众所周知，香港是典型的人多地少地区之一，面积约1096平方千米，常住人口约700万人。在香港，居民住房条件历来不算宽敞，在私人房产市场上，超过100平米的住宅就称得上豪宅了；在公屋方面，一般情况下，4口之家只能申请到30多平米的一套公屋，7—8口之家才可以申请到60平米以上的3室公屋单元。基于严重的土地稀缺问题，香港政府不断创新和尝试各种有效的住房保障办法，近年来在原来公屋和居民的基础上，又提出“置安心计划”。
1、香港“置安心计划”的核心内容。2010年10月13日，香港政府宣布对住房政策进行改革，拟推行“置安心房屋计划”。“置安心计划”核心内容包括以下方面。 （1）计划概要。计划由政府提供土地，房协负责具体推行，兴建实而不华的中小型住宅单位，住宅单位以签订租约时的市场租金租给合格人士，租约最长为5年，租金不变。期间，租户可以随时通知房协解除租约。租户可以在规定时限内，以市场价格购买他们承租的住房单位或计划下的其他住房单位，亦可以选择购买私人市场上的住房单位，以获取等同于租户租住期间所缴纳的租金总额的一半作为置业资助，用于缴付部分首付款项。如果租户在规定时限内没有购买计划下或私人市场上的住房单位，那么他不会获得任何置业资助。
（2）时限规定。计划实施的第一年初，签订租赁合约，项目入伙；第一至第二年期间，计划下的住房单位只租不售，租户可以终止合约，但是不会获得置业资助；第三到第五年，租户可以选择购买住房单位，并获得置业资助；第五年年底，租约届满，租户必须搬出住房单位，但在其后两年内第一次置业可以获得相应的置业资助。
（3）申请资格。申请人个人收入上限为2.3万港元/月，资产上限为30万港元；家庭收入上限为3.9万港元/月，资产上限为60万港元。申请人在过去十年内不得曾今拥有物业。
（4）示范说明。为了进一步明晰“置安心计划”的主要内容，我们以一个假想的案例来进行说明（见表1）。
相对于居屋计划，“置安心计划”具有如下优点：是一种更加市场化的干预行为，比较符合香港的经济传统，尊重了私人地产市场的制度基础；租户选择更加灵活，租户能够依据自己的实际情况，随时做出调整决策；政府财政负担相对较小。不过，在目前香港住房价格处于高位的情况下，租金5年不变，对于租户而言承担的风险相对较大，如果住房价格出现大幅下跌，对租户十分不利。更为重要的是，上例中，政府实际给予的资助占购房款的8.6%，资助的力度并不大。因此，该计划的吸引力有待观察。
2、香港“置安心计划”对我国住房保障制度改革的启示。在我国住房保障产品中，经济适用房与香港居屋政策比较类似。依据《城镇经济适用住房建设管理办法》规定，经济适用房的价格按建设成本确定，建设成本包括征地拆迁费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费、贷款利息、税金、物业管理费。实践中，各级政府主要是采用成本加微利的办法定价。
近年来，为了帮助城镇中低收入家庭解决住房困难问题，国家明显加快了经济适用住房建设的规模和强度。但是，随着政策的推进，经济适用住房政策备受诟病，这些问题集中体现在：保不应保，即经济适用房分配给了不符合资格的家庭或个人；应保未保，符合资格的家庭或个人没有获得经济适用住房；相对于廉租住房，经济适用房给予保障对象的福利太多；经济适用房政策对房地产市场造成了直接冲击。
从制度设计的角度看，经济适用房制度存在两大缺陷，一是相关保障对象识别标准模糊，导致应保未保或保不应保等福利送达损失；二是经济适用房价格未对保障对象收入水平做适应性调整，“一刀切”方式显得十分粗糙，造成保障对象之间水平不平等。相对而言，“置安心计划”具有自我识别功能和梯度福利保障的特征，值得我们学习借鉴。
为此，可能的改革建议是：将现有的经济适用房政策和公共租赁房政策融合起来，实现先租后售的市场化补贴模式，保障的主要对象是处于廉租房和商品房之间的夹心阶层，特别是新就业大学生，这样不仅可以解决当前公共租赁住房建设初期的融资问题，还可以克服经济适用房政策中的居多弊端。当然，具体政策制定我们可以在参考香港“置安心计划”的基础上，适当提高租金返还额度，如返还80%，甚至是全额返还。
（注：本文系国家社科基金（10CJY021）的部分研究成果。）
【参考文献】
[1] 鲍磊：安得广厦千万间——共有产权的淮安模式[M].江苏人民出版社，2011.
[2] Alex Schwartz. Housing Policy in the United State：An Introduction[M]. Routledge，2010.
[3] David Mullins，Housing Policy in UK[M].Palgrave Macmillan，2006.
[4] Edward L. Glaeser.Rethinking Federal Housing Policy：How to Make Housing Plentiful and Affordable[M]. American Enterprise Institute Press，2008.