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[内容提要] 中国成为南盟观察员，标志着中国与南亚国家间关系开始由传统的双边模式向多边模式扩展。但南盟内部多边合作机制存在结构性功能障碍，合作成效低下；南盟与观察员国家的多边合作机制尚不健全，无力推动与区外国家的多边合作。作为观察员中唯一与南盟相邻的大国，中国应根据不同层次的事务构建相应的合作机制，确定适当的合作进程。
[关键词] 中国 南盟 机制 进程
进入新世纪，南亚经济快速发展，但由于恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、能源安全、气候变化等全球性问题与地区传统矛盾相互交织，使南亚在战略地位提高的同时形势更加复杂。另一方面，尽管困难重重，南亚国家仍在努力推进区域合作进程，共同应对全球化和区域经济一体化的挑战。作为近邻，南亚对中国的重要性不言而喻，在坚持双边友好关系的基础上，中国还须通过南亚区域合作联盟这个地区多边机制拓展与南亚国家的友好合作关系。
一、中国与南亚关系向多边扩展
从传统上来讲，中国与南亚地区国家的交往局限于双边模式，具体是中国和南亚七国分别以“一对一”的模式互动，把阿富汗并归入南亚范围后，体现为八个“1+1”的关系。中印政治关系互信度较低，经贸规模最大；中巴政治关系高度互信，但经贸规模相对较小；中国与孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡等国政治关系较印度和谐，经济往来也较为密切。在当今地区共同事务日益增多、区域一体化加速发展的形势下，双边模式已无法涵盖中国与南亚关系的全貌，必须建立多边机制处理共同性地区事务。就中国而言，为维护西南部边疆地区的稳定与繁荣，发展睦邻友好的周边关系，也有必要通过多边机制加强与南亚国家的关系。特别是随着中国经济实力进一步增强，巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡等南亚国家认为“中国的参与将会提升南盟的重要性和影响力，促进南亚地区经济的增长和争议的解决”，①迫切希望通过南盟加强与中国的关系，甚至邀请中国作为正式成员加入南盟。
印度与中国经济贸易关系最为紧密，但在南盟已经做出与区外国家或组织建立对话合作关系的背景下，印度仍然不情愿中国参与南盟事务，可又找不到多少站得住脚的反对理由，转以拖延战术予以阻滞。②在2005年11月举行的南盟第13届峰会期间，印度外交国务秘书萨兰(Shyam Saran)坚持“南盟应该与中国签署谅解备忘录后再讨论接纳中国为观察员”，并建议把此议题推迟到下一年度召开的南盟常设部长理事会讨论，试图通过程序性的技术手段延缓中国成为南盟观察员的进程。③印度这一意图遭到了巴基斯坦、尼泊尔和孟加拉国的强力反制。由于印度在此次峰会的最大目标是确保阿富汗加入南盟，巴基斯坦等国就转而反对他们本已同意的阿富汗入盟，除非印度接受中国成为南盟观察员。④为避免峰会无果而终，对立双方最后才达成妥协，巴基斯坦和尼泊尔等国同意阿富汗成为南盟第八个正式成员，印度则接受中国为南盟观察员。2006年4月南盟部长级会议正式批准中国为观察员，这标志着中国正式参与南亚地区多边主义机制，与南亚各国关系开始向多边扩展。
巴基斯坦和尼泊尔支持中国成为南盟观察员，得到了孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫的支持；印度阻止中国成为南盟观察员，仅得到了不丹的支持(不丹自身并不反对)。两相对立，最终迫使印度妥协。这在印度国内引起了很大的震动，印度著名战略家拉贾·莫汉发表评论认为“中国撕碎了印度的门罗主义，中国没有参会却掌控了会议议程”，⑤印度还有学者认为“这是‘中国遏制印度战略’意图的又一体现”。⑥事实上，中国并无分化南亚、拉拢一方去孤立另一方的意图。中国希望在多边机制下一方面发展与南亚所有国家的友好合作关系，另一方面也尽可能消除印度对中国与南亚其他国家发展友好关系的抵触心理。这要求中国必须正确分析南亚各国对中国参与南盟的态度和意图，充分认识南盟内部的矛盾和地区多边机制存在的障碍，理性选择多边合作的方式与参与程度。
二、南亚地区多边合作机制的功能障碍与缺失
南亚地区多边机制包括两个层次，一是南亚地区内部建立的多边合作机制，即南亚区域合作联盟；二是南亚国家以南盟作为平台与区外国家的多边对话合作机制。但南亚内部的多边机制运行困难重重，也尚未建立健全观察员参与南盟的有效和可行的多边合作机制。
(一)南亚国家间的政治矛盾造成区内多边合作机制功能障碍。南盟八国中，印度在地理上处于中心位置，其余七国环拱周边，除巴基斯坦与阿富汗外均互不接壤。印度不管是领土面积、人口、经济总量还是军事实力都在南亚处于绝对优势，这决定了南亚国际关系格局为印度“一超对多弱”的结构。南亚其他国家在历史、文化、种族方面与印度有着密切的联系：巴基斯坦和孟加拉国都曾是英属印度的一部分；尼泊尔本身就是一个印度教国家；斯里兰卡北部泰米尔人与印度南部泰米尔人同属一个民族；不丹的外交至今依然接受印度的“指导”。因此，印度把南亚次大陆看成自己的势力范围，试图控制和支配其他小国，这让印度与其南亚邻国都存在较大矛盾。其中以克什米尔归属争端为核心的印巴矛盾最为尖锐，印巴之间每一次关系紧张都直接导致南亚区域合作的停滞和倒退。同时，印度担心南盟成为其他成员国对抗自己的平台，其他成员国也担心南盟成为印度控制整个南亚的工具，加之印巴双边关系长期尖锐对立，南盟宪章规定不在南盟多边架构下讨论双边问题，但恰恰正是双边矛盾严重地阻碍了地区多边合作的发展，连南盟宪章规定的每年一度的峰会也常常被推迟或取消，23年间只开了15次。南亚内部的矛盾不但使区内的多边合作没有取得预期成果，与区外国家的多边合作也长期受到阻碍，也使南盟在国际政治经济舞台上无足轻重。
(二)区内经济合作效率低下迫使南盟走向开放。由于地区经济总体发展水平落后，产业结构相似，外贸都以出口初级产品和进口制成品为主，“南盟优惠贸易安排”(sAPRA)和《南亚自由贸易协定》(SAFTA)两个贸易自由化措施都没能得到切实执行，加上政治矛盾的干扰，南盟建立以来区内贸易比重从未超过5％，相比之下，东盟区内贸易比重一直保持在20％以上的水平。最具讽刺意味的是新加坡和阿联酋是印度最大的两个成品油出口目的国，却是巴基斯坦和孟加拉国最大的成品油进口来源国。即使南盟成员国间的关税能在2016年削减到《南亚自由贸易协定》规定的O％～5％的水平。也会因wTO多边贸易关税届时可能削减至更低水平而失去意义。南亚国家认识到它们已不可能把南盟建成封闭式的区域合作组织，也很难从低效的区内经济合作中实现发展。正如肯尼思·华尔兹所言：“同病也许会相怜，但是，即便穷国与弱国合作，他们也很难获得多少力量或财富。”南盟还必须与其他发达的或快速增长的经济体建立起密切联系，才能从区域经济一体化和经济全球化进程中获益。南盟第十二届首脑会议决定“与其他国际和地区组织发展互利合作，与区外感兴趣的国家或实体建立对话伙伴关系”。 (三)务虚性观察高峰会不足以推动中国与南盟的多边合作。迄今为止，南盟还吸纳了日本、美国、欧盟、俄罗斯、韩国、毛里求斯和伊朗等为观察员，但南盟还没有就观察员如何参与其多边架构做出机制性安排，也没有确定具体的合作领域。由于南盟发展绩效不佳，部分观察员国家对南盟兴趣原本不浓，很大程度上是因为中国成为观察员后才跟进，南盟与观察员的关系仅仅表现在观察员派层级较低的官员出席其峰会的形式上。同时，南盟峰会通常都是谈意义、画蓝图、发表内容大同小异的宣言，务虚大于务实，实际作用并不大，近似“国际官僚主义”，中国在此平台上很难有大的作为。而中国是观察员中唯一与南盟相邻的大国，与南盟有更广泛的地区共同事务和利益，其地位与作用为所有南盟成员国所重视，这注定了中国不能只停留在形式上的参与，而必须在南盟多边架构下探寻现实可行的互动机制，推动有效可行的实质性合作。
(四)推动中国成为南盟正式成员不现实。巴基斯坦、孟加拉国和尼泊尔等都在积极推动中国加入南盟，成为南盟正式成员国。很明显，要求中国加入南盟除了对中国的友好和信任外，这些国家的主要目的是拉中国平衡印度对南盟的影响，摆脱印度在南盟内一家独大的局面，而这种状况正是印度所竭力避免发生的。印度有学者认为：“中国无论在地理、历史和文化上都属于东亚而非南亚，中国的领土面积比南亚各国领土总面积的两倍还大，中国加入会把南盟变成一个不以南亚为中心的跨区域组织，那将意味着打开‘潘多拉的盒子’，成为中国从各个方面在南亚次大陆遏制印度战略的一部分。如果中国作为一个规则制定者获得这个新舞台，那将改变南盟内部均势，印度在南盟的领导地位和主动权将被稀释，两国无休止的竞争将会延缓南盟实现其既定目标。”若中国在巴基斯坦等国的推动下谋求成为南盟正式成员，则肯定会遭到印度的反对而成为不可能。即便是勉强加入也会因印度的猜忌与不合作，难以有所作为，甚至可能卷入南盟内部的纷争与对抗，反而有损南盟的发展和中国与南盟关系。另一方面，如前所述，南盟区域合作本身乏善可陈，中国加入的实际作用也不大，相反以务实的态度推动实质性合作更有意义。
三、中国与南盟互动机制的构建与合作进程
从国际区域合作组织发展的实践和理论看，地区多边组织建立初期，成员国间由于主权观念的束缚，加之各种各样的矛盾和分歧，相互间防备和猜忌，合作进程缓慢，但成员国在一些共同的事务性与功能性领域合作分歧较小，政治敏感度低，合作利益却可以迅速直接地显现。因此，地区多边合作多先从功能性领域着手，通过功能性领域的合作探索合作机制，逐步建立信任，感知合作利益，从而为更高层次和更宽领域的合作打下基础，也就是产生了所谓的功能外溢或扩展。南盟在二十多年的实践中，也曾提出不少激动人心的目标和口号，制定了宏大的发展计划，但最后大都不了了之。相反，在诸如疾病防治、农业和粮食合作、消除贫困和打击跨国犯罪等领域还是取得了一些成果，呈现出高端务虚，低端务实的景象。中国与南盟的多边合作也可循此路径，优先拓展在功能性领域的合作，努力扩大经贸合作，适时涉及政治安全议题。因此，应从低端的功能性与技术性层面、中端的经济层面和高端的政治安全层面来分别构建中国与南盟八国的“8+1”合作机制，确定相应的合作内容和进程。
(一)中国以正式成员身份加入南盟功能性合作机构，构建功能性“8+1”机制。南盟建立了一系列地区中心，具体组织实施与协调成员国在功能领域的合作。由于功能领域政治敏感度低，南盟成员国分歧较小，也有加强合作的必要性，中国加入这些地区中心现实可行。具体说，中国派遣事务性官员参加这些地区中心的工作，还可以让专家学者加入南盟所属的非政府组织，共同协调中国与南盟在功能领域的合作。
农业和粮食合作。南盟成员国中，印度是世界第二人口大国，巴基斯坦和孟加拉国虽然国土面积不大，但均是世界级的人口大国。同中国一样，农业生产和粮食安全对这些国家有着特殊的重要性。因此，南盟成立之初便把农业和粮食合作列为优先的合作领域。在当今全球粮食供应紧张、价格大幅波动的情势下，南盟与中国的农业合作有着极为重要的现实意义。具体而言，一方面，中国可以通过加入南盟的农业发展合作机构，发挥中国农业科技的优势，向南盟各国提供农业技术援助，开展各项农业技术合作；另一方面，中国自身粮食供应充足，可以考虑向南盟粮食储备计划提供一定数量的粮食捐助。
环境、气象和自然灾害防治合作。中国与南亚山水相连，也都是自然灾害频发的地区，但南亚大多数国家经济发展水平低，科学技术不发达，基础设施落后，应对自然灾害的能力较低。因此，中国加入南盟在这些领域的合作机构，发挥各自优势，实现情报互通、数据共享，加强技术交流与合作。跨国河流的治理应列为优先合作项目，如雅鲁藏布江(布拉马普特拉河)上游在中国西藏，中游在印度，下游经孟加拉国人海，这条河流一直水患不断，流域三国应建立联动合作机制，交换水文信息，就水患防治、水资源分配和共同开发等进行合作，让河流造福沿岸人民。
中国与南盟应加强在疾病特别是传染病防治、打击跨国犯罪方面进行信息互通、人员培训及技术合作。作为世界人口最稠密也是世界贫困人口最集中的地区，中国与南盟也需要在人口增长控制、人力资源开发和消除贫困等方面分享经验与吸取教训；中国政府应申请加入南盟发展银行；还可以设立南盟“中国基金”以资助中国与南盟各国学者间的交流，就南盟及中国与南盟关系的发展开展学术研究，推动地区教育交流与合作；向筹建中的南亚大学提供适当捐助。
(二)经济领域的合作较功能层面的合作影响更大、成效更加显著，且较政治层面少争议和多共同利益。中国负责经贸事务的代表参与南盟讨论经济合作的部长级会议，加上各方专家学者和企业界人士，“一轨”、“二轨”共进构建经济“8+1”机制，探讨扩大中国与南盟间区域经济合作和贸易自由化问题。南盟成员国迫切希望从与中国的经济合作中谋求更大的利益。有南亚学者指出：“南盟欢迎中国参与纯粹是出于促进南盟经济增长的考量，而与政治没有丝毫关系，南盟也把经济合作列为其最优先的步骤。”
近些年来中国与南盟贸易高速增长，随着南亚自由贸易区的逐步推进，中国与南盟的区域经济合作应朝着建立“中国一南盟自由贸易区”的方向过渡。中巴已经签署以建立自由贸易区为目标的“早期收获协定”，印度、孟加拉国、斯里兰卡和中国都是亚洲多边优惠贸易安排《曼谷协定》的成员，中印贸易关系安排正在谈判当中。这些安排表明中国和南盟在双边和多边贸易自由化合作机制方面已经具备良好基础。南盟商会主席塔里奇·萨义德(Tariq Sayeed)就曾正式建议建立“中国一南亚自由贸易区”。考虑到中国经济发展水平较南亚高，中国可考虑给予南盟最不发达成员国单方面的贸易优惠待遇，既可以帮助这些国家的经济发展，又体现了中国的友好和大国责任，还可以提升中国与南盟最不发达成员的双边关系，符合中国在南亚的长 远利益。
方便和快捷的交通是加强中国与南盟经济合作的前提。中国与南亚陆地交通仅有少许山口可供通行，且时常遭遇大雪阻隔，大宗商品贸易必须绕道南中国海经马六甲海峡进入印度洋。因此，有关国家政府和学者提出了不少加强中国与南亚交通联系的方案。首先，由“孟中印缅”次区域合作论坛提出的“重开史迪威公路”，在泛亚铁路计划中也提出建设从中国云南到印度东北部的铁路规划。其次，青藏铁路开通后，中国政府计划将其继续从拉萨延伸至靠近尼泊尔、印度和不丹的藏南重镇日喀则，尼泊尔表示希望将这条铁路延伸到加德满都，若印度愿意合作，这条铁路线最终将与印度铁路网汇合。再次，在扩大中巴喀喇昆仑公路运输能力的基础上，随着中国南疆铁路继续向南延伸，规划建设中巴铁路，这条铁路连通巴基斯坦铁路网后将直达卡拉奇和瓜达尔港，直至与伊朗铁路相连。中巴铁路不但有助于促进中国与巴基斯坦和阿富汗的贸易，而且将为中国商品进入中东地区提供一条便捷通道。
能源合作也是区域经济合作的重要内容。南亚地区经济增长迅速，其石油进口依存度不断升高，南盟已把能源列为重点合作领域，并组成了南盟能源部长会议机制，讨论地区能源合作。中国与南盟的能源合作主要有以下几方面的内容：首先，中国可以与南盟成员国合作开发石油来源渠道，保卫能源运输通道安全；其次，发挥巴基斯坦的枢纽作用，把海湾和中亚的石油天然气引入南亚与中国的西部；再次，合作开发南盟各国的水能资源，发挥中国在发电设备制造和电站建设领域的优势，促进南亚电站电网建设，将尼泊尔和不丹丰富的水电资源输送到电力紧缺的印度和盂加拉国。
中国与南盟经济“8+1”机制在推动地区贸易、交通和能源以及旅游、通讯合作和科学技术合作的基础上，还应积极协调立场与对策，以集体力量参与国际经济谈判，增强与发达国家讨价还价的能力。
(三)中国在以观察员身份出席南盟峰会的基础上，应将代表提升至政府首脑层级，在南盟峰会期间举行南盟八国与中国政府“8+1”峰会，逐步形成多边政治安全对话机制。各国首脑可以主要就地区及双边问题展开对话，为区域合作建立信任、确立原则和把握方向，也为中国与南盟在功能性领域和经济领域合作创造良好的宏观环境，还可以就某些重大国际问题协调立场，发出共同的声音。
双边层面，在成员国双边关系出现较大矛盾、沟通困难时，充分利用南盟多边平台，弥补双边外交的不足。对中国来讲，可以借以激活中国与不丹的双边关系。中国作为在南亚有重要影响的大国和南盟观察员，却与其成员国没有正式外交关系，这不能不说是一大缺憾。中国外交部长或政府首脑通过出席南盟峰会的场合，建立起与不丹领导人的高层定期会晤机制，增进交流与理解，为建立正式外交关系营造良好气氛。
地区层面，南盟多边机制一方面可以协调成员国间的争端，避免矛盾恶化引发动荡。另一方面，预防和打击恐怖主义应是中国与南盟政治安全“8+1”机制协调的优先领域。南亚是恐怖主义活动的高发区，各国都不同程度地受到恐怖主义危害。因此，南盟各国在1987年便签署了《南盟打击恐怖主义地区协定》，规定了成员国在反恐领域的合作。根据国际反恐的新形势，2004年南盟各国又签署了《南盟打击恐怖主义附加议定书》。印度、尼泊尔和不丹均有大量流亡藏人，其中的激进分子恐怖主义倾向日渐滋长；阿富汗和巴基斯坦很多宗教学校都有来自中国新疆的维吾尔族人，其中不少与“东突恐怖组织”有联系。尽管对恐怖主义的认识有差异，中国也应推动把“反对一切形式的恐怖主义”作为各方的共同原则，争取加入《南亚反恐公约》，签署南亚反恐附加议定书，通过建立地区反恐机制，预防和打击可能的恐怖活动。
全球层面，由于中国和南盟成员国都属发展中国家，对许多重大国际问题有着相同或相似的看法，“中国一南盟峰会”完全可以在全球气候变暖、世界贸易组织谈判、消除贫困等问题上发出共同声音，在防止大规模杀伤性武器扩散、联合国改革、打击恐怖主义等问题上协调立场。
总之，随着中国成为南盟观察员，中国与南亚国家关系开始向多边扩展，但目前南盟还没有制定出观察员参与其区域合作进程的具体模式与机制。而中国是与南盟相邻的大国，南盟大多数国家要求中国发挥积极作用，因此中国在南盟应较其他观察员更具进取心，推动建立“8+1”互动合作机制是现阶段发展中国与南盟关系的必要步骤，并本着先易后难的原则，渐进地拓展地区多边合作。优先通过功能性事务合作夯实多边合作基础，积极推动经济合作与贸易自由化让成员国获得更大的经济利益，在条件成熟的情况下逐步涉及可能的政治与安全领域。鉴于南盟自身存在着诸多短期难以克服的内在矛盾，中国可以展示主动积极的参与态度，但需要对存在的困难和可能的反复有清醒的认识，对短期合作成果不宜寄望过高。
(责任编辑 吴兆礼)
[关键词] 中国 南盟 机制 进程
进入新世纪，南亚经济快速发展，但由于恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、能源安全、气候变化等全球性问题与地区传统矛盾相互交织，使南亚在战略地位提高的同时形势更加复杂。另一方面，尽管困难重重，南亚国家仍在努力推进区域合作进程，共同应对全球化和区域经济一体化的挑战。作为近邻，南亚对中国的重要性不言而喻，在坚持双边友好关系的基础上，中国还须通过南亚区域合作联盟这个地区多边机制拓展与南亚国家的友好合作关系。
一、中国与南亚关系向多边扩展
从传统上来讲，中国与南亚地区国家的交往局限于双边模式，具体是中国和南亚七国分别以“一对一”的模式互动，把阿富汗并归入南亚范围后，体现为八个“1+1”的关系。中印政治关系互信度较低，经贸规模最大；中巴政治关系高度互信，但经贸规模相对较小；中国与孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡等国政治关系较印度和谐，经济往来也较为密切。在当今地区共同事务日益增多、区域一体化加速发展的形势下，双边模式已无法涵盖中国与南亚关系的全貌，必须建立多边机制处理共同性地区事务。就中国而言，为维护西南部边疆地区的稳定与繁荣，发展睦邻友好的周边关系，也有必要通过多边机制加强与南亚国家的关系。特别是随着中国经济实力进一步增强，巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡等南亚国家认为“中国的参与将会提升南盟的重要性和影响力，促进南亚地区经济的增长和争议的解决”，①迫切希望通过南盟加强与中国的关系，甚至邀请中国作为正式成员加入南盟。
印度与中国经济贸易关系最为紧密，但在南盟已经做出与区外国家或组织建立对话合作关系的背景下，印度仍然不情愿中国参与南盟事务，可又找不到多少站得住脚的反对理由，转以拖延战术予以阻滞。②在2005年11月举行的南盟第13届峰会期间，印度外交国务秘书萨兰(Shyam Saran)坚持“南盟应该与中国签署谅解备忘录后再讨论接纳中国为观察员”，并建议把此议题推迟到下一年度召开的南盟常设部长理事会讨论，试图通过程序性的技术手段延缓中国成为南盟观察员的进程。③印度这一意图遭到了巴基斯坦、尼泊尔和孟加拉国的强力反制。由于印度在此次峰会的最大目标是确保阿富汗加入南盟，巴基斯坦等国就转而反对他们本已同意的阿富汗入盟，除非印度接受中国成为南盟观察员。④为避免峰会无果而终，对立双方最后才达成妥协，巴基斯坦和尼泊尔等国同意阿富汗成为南盟第八个正式成员，印度则接受中国为南盟观察员。2006年4月南盟部长级会议正式批准中国为观察员，这标志着中国正式参与南亚地区多边主义机制，与南亚各国关系开始向多边扩展。
巴基斯坦和尼泊尔支持中国成为南盟观察员，得到了孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫的支持；印度阻止中国成为南盟观察员，仅得到了不丹的支持(不丹自身并不反对)。两相对立，最终迫使印度妥协。这在印度国内引起了很大的震动，印度著名战略家拉贾·莫汉发表评论认为“中国撕碎了印度的门罗主义，中国没有参会却掌控了会议议程”，⑤印度还有学者认为“这是‘中国遏制印度战略’意图的又一体现”。⑥事实上，中国并无分化南亚、拉拢一方去孤立另一方的意图。中国希望在多边机制下一方面发展与南亚所有国家的友好合作关系，另一方面也尽可能消除印度对中国与南亚其他国家发展友好关系的抵触心理。这要求中国必须正确分析南亚各国对中国参与南盟的态度和意图，充分认识南盟内部的矛盾和地区多边机制存在的障碍，理性选择多边合作的方式与参与程度。
二、南亚地区多边合作机制的功能障碍与缺失
南亚地区多边机制包括两个层次，一是南亚地区内部建立的多边合作机制，即南亚区域合作联盟；二是南亚国家以南盟作为平台与区外国家的多边对话合作机制。但南亚内部的多边机制运行困难重重，也尚未建立健全观察员参与南盟的有效和可行的多边合作机制。
(一)南亚国家间的政治矛盾造成区内多边合作机制功能障碍。南盟八国中，印度在地理上处于中心位置，其余七国环拱周边，除巴基斯坦与阿富汗外均互不接壤。印度不管是领土面积、人口、经济总量还是军事实力都在南亚处于绝对优势，这决定了南亚国际关系格局为印度“一超对多弱”的结构。南亚其他国家在历史、文化、种族方面与印度有着密切的联系：巴基斯坦和孟加拉国都曾是英属印度的一部分；尼泊尔本身就是一个印度教国家；斯里兰卡北部泰米尔人与印度南部泰米尔人同属一个民族；不丹的外交至今依然接受印度的“指导”。因此，印度把南亚次大陆看成自己的势力范围，试图控制和支配其他小国，这让印度与其南亚邻国都存在较大矛盾。其中以克什米尔归属争端为核心的印巴矛盾最为尖锐，印巴之间每一次关系紧张都直接导致南亚区域合作的停滞和倒退。同时，印度担心南盟成为其他成员国对抗自己的平台，其他成员国也担心南盟成为印度控制整个南亚的工具，加之印巴双边关系长期尖锐对立，南盟宪章规定不在南盟多边架构下讨论双边问题，但恰恰正是双边矛盾严重地阻碍了地区多边合作的发展，连南盟宪章规定的每年一度的峰会也常常被推迟或取消，23年间只开了15次。南亚内部的矛盾不但使区内的多边合作没有取得预期成果，与区外国家的多边合作也长期受到阻碍，也使南盟在国际政治经济舞台上无足轻重。
(二)区内经济合作效率低下迫使南盟走向开放。由于地区经济总体发展水平落后，产业结构相似，外贸都以出口初级产品和进口制成品为主，“南盟优惠贸易安排”(sAPRA)和《南亚自由贸易协定》(SAFTA)两个贸易自由化措施都没能得到切实执行，加上政治矛盾的干扰，南盟建立以来区内贸易比重从未超过5％，相比之下，东盟区内贸易比重一直保持在20％以上的水平。最具讽刺意味的是新加坡和阿联酋是印度最大的两个成品油出口目的国，却是巴基斯坦和孟加拉国最大的成品油进口来源国。即使南盟成员国间的关税能在2016年削减到《南亚自由贸易协定》规定的O％～5％的水平。也会因wTO多边贸易关税届时可能削减至更低水平而失去意义。南亚国家认识到它们已不可能把南盟建成封闭式的区域合作组织，也很难从低效的区内经济合作中实现发展。正如肯尼思·华尔兹所言：“同病也许会相怜，但是，即便穷国与弱国合作，他们也很难获得多少力量或财富。”南盟还必须与其他发达的或快速增长的经济体建立起密切联系，才能从区域经济一体化和经济全球化进程中获益。南盟第十二届首脑会议决定“与其他国际和地区组织发展互利合作，与区外感兴趣的国家或实体建立对话伙伴关系”。 (三)务虚性观察高峰会不足以推动中国与南盟的多边合作。迄今为止，南盟还吸纳了日本、美国、欧盟、俄罗斯、韩国、毛里求斯和伊朗等为观察员，但南盟还没有就观察员如何参与其多边架构做出机制性安排，也没有确定具体的合作领域。由于南盟发展绩效不佳，部分观察员国家对南盟兴趣原本不浓，很大程度上是因为中国成为观察员后才跟进，南盟与观察员的关系仅仅表现在观察员派层级较低的官员出席其峰会的形式上。同时，南盟峰会通常都是谈意义、画蓝图、发表内容大同小异的宣言，务虚大于务实，实际作用并不大，近似“国际官僚主义”，中国在此平台上很难有大的作为。而中国是观察员中唯一与南盟相邻的大国，与南盟有更广泛的地区共同事务和利益，其地位与作用为所有南盟成员国所重视，这注定了中国不能只停留在形式上的参与，而必须在南盟多边架构下探寻现实可行的互动机制，推动有效可行的实质性合作。
(四)推动中国成为南盟正式成员不现实。巴基斯坦、孟加拉国和尼泊尔等都在积极推动中国加入南盟，成为南盟正式成员国。很明显，要求中国加入南盟除了对中国的友好和信任外，这些国家的主要目的是拉中国平衡印度对南盟的影响，摆脱印度在南盟内一家独大的局面，而这种状况正是印度所竭力避免发生的。印度有学者认为：“中国无论在地理、历史和文化上都属于东亚而非南亚，中国的领土面积比南亚各国领土总面积的两倍还大，中国加入会把南盟变成一个不以南亚为中心的跨区域组织，那将意味着打开‘潘多拉的盒子’，成为中国从各个方面在南亚次大陆遏制印度战略的一部分。如果中国作为一个规则制定者获得这个新舞台，那将改变南盟内部均势，印度在南盟的领导地位和主动权将被稀释，两国无休止的竞争将会延缓南盟实现其既定目标。”若中国在巴基斯坦等国的推动下谋求成为南盟正式成员，则肯定会遭到印度的反对而成为不可能。即便是勉强加入也会因印度的猜忌与不合作，难以有所作为，甚至可能卷入南盟内部的纷争与对抗，反而有损南盟的发展和中国与南盟关系。另一方面，如前所述，南盟区域合作本身乏善可陈，中国加入的实际作用也不大，相反以务实的态度推动实质性合作更有意义。
三、中国与南盟互动机制的构建与合作进程
从国际区域合作组织发展的实践和理论看，地区多边组织建立初期，成员国间由于主权观念的束缚，加之各种各样的矛盾和分歧，相互间防备和猜忌，合作进程缓慢，但成员国在一些共同的事务性与功能性领域合作分歧较小，政治敏感度低，合作利益却可以迅速直接地显现。因此，地区多边合作多先从功能性领域着手，通过功能性领域的合作探索合作机制，逐步建立信任，感知合作利益，从而为更高层次和更宽领域的合作打下基础，也就是产生了所谓的功能外溢或扩展。南盟在二十多年的实践中，也曾提出不少激动人心的目标和口号，制定了宏大的发展计划，但最后大都不了了之。相反，在诸如疾病防治、农业和粮食合作、消除贫困和打击跨国犯罪等领域还是取得了一些成果，呈现出高端务虚，低端务实的景象。中国与南盟的多边合作也可循此路径，优先拓展在功能性领域的合作，努力扩大经贸合作，适时涉及政治安全议题。因此，应从低端的功能性与技术性层面、中端的经济层面和高端的政治安全层面来分别构建中国与南盟八国的“8+1”合作机制，确定相应的合作内容和进程。
(一)中国以正式成员身份加入南盟功能性合作机构，构建功能性“8+1”机制。南盟建立了一系列地区中心，具体组织实施与协调成员国在功能领域的合作。由于功能领域政治敏感度低，南盟成员国分歧较小，也有加强合作的必要性，中国加入这些地区中心现实可行。具体说，中国派遣事务性官员参加这些地区中心的工作，还可以让专家学者加入南盟所属的非政府组织，共同协调中国与南盟在功能领域的合作。
农业和粮食合作。南盟成员国中，印度是世界第二人口大国，巴基斯坦和孟加拉国虽然国土面积不大，但均是世界级的人口大国。同中国一样，农业生产和粮食安全对这些国家有着特殊的重要性。因此，南盟成立之初便把农业和粮食合作列为优先的合作领域。在当今全球粮食供应紧张、价格大幅波动的情势下，南盟与中国的农业合作有着极为重要的现实意义。具体而言，一方面，中国可以通过加入南盟的农业发展合作机构，发挥中国农业科技的优势，向南盟各国提供农业技术援助，开展各项农业技术合作；另一方面，中国自身粮食供应充足，可以考虑向南盟粮食储备计划提供一定数量的粮食捐助。
环境、气象和自然灾害防治合作。中国与南亚山水相连，也都是自然灾害频发的地区，但南亚大多数国家经济发展水平低，科学技术不发达，基础设施落后，应对自然灾害的能力较低。因此，中国加入南盟在这些领域的合作机构，发挥各自优势，实现情报互通、数据共享，加强技术交流与合作。跨国河流的治理应列为优先合作项目，如雅鲁藏布江(布拉马普特拉河)上游在中国西藏，中游在印度，下游经孟加拉国人海，这条河流一直水患不断，流域三国应建立联动合作机制，交换水文信息，就水患防治、水资源分配和共同开发等进行合作，让河流造福沿岸人民。
中国与南盟应加强在疾病特别是传染病防治、打击跨国犯罪方面进行信息互通、人员培训及技术合作。作为世界人口最稠密也是世界贫困人口最集中的地区，中国与南盟也需要在人口增长控制、人力资源开发和消除贫困等方面分享经验与吸取教训；中国政府应申请加入南盟发展银行；还可以设立南盟“中国基金”以资助中国与南盟各国学者间的交流，就南盟及中国与南盟关系的发展开展学术研究，推动地区教育交流与合作；向筹建中的南亚大学提供适当捐助。
(二)经济领域的合作较功能层面的合作影响更大、成效更加显著，且较政治层面少争议和多共同利益。中国负责经贸事务的代表参与南盟讨论经济合作的部长级会议，加上各方专家学者和企业界人士，“一轨”、“二轨”共进构建经济“8+1”机制，探讨扩大中国与南盟间区域经济合作和贸易自由化问题。南盟成员国迫切希望从与中国的经济合作中谋求更大的利益。有南亚学者指出：“南盟欢迎中国参与纯粹是出于促进南盟经济增长的考量，而与政治没有丝毫关系，南盟也把经济合作列为其最优先的步骤。”
近些年来中国与南盟贸易高速增长，随着南亚自由贸易区的逐步推进，中国与南盟的区域经济合作应朝着建立“中国一南盟自由贸易区”的方向过渡。中巴已经签署以建立自由贸易区为目标的“早期收获协定”，印度、孟加拉国、斯里兰卡和中国都是亚洲多边优惠贸易安排《曼谷协定》的成员，中印贸易关系安排正在谈判当中。这些安排表明中国和南盟在双边和多边贸易自由化合作机制方面已经具备良好基础。南盟商会主席塔里奇·萨义德(Tariq Sayeed)就曾正式建议建立“中国一南亚自由贸易区”。考虑到中国经济发展水平较南亚高，中国可考虑给予南盟最不发达成员国单方面的贸易优惠待遇，既可以帮助这些国家的经济发展，又体现了中国的友好和大国责任，还可以提升中国与南盟最不发达成员的双边关系，符合中国在南亚的长 远利益。
方便和快捷的交通是加强中国与南盟经济合作的前提。中国与南亚陆地交通仅有少许山口可供通行，且时常遭遇大雪阻隔，大宗商品贸易必须绕道南中国海经马六甲海峡进入印度洋。因此，有关国家政府和学者提出了不少加强中国与南亚交通联系的方案。首先，由“孟中印缅”次区域合作论坛提出的“重开史迪威公路”，在泛亚铁路计划中也提出建设从中国云南到印度东北部的铁路规划。其次，青藏铁路开通后，中国政府计划将其继续从拉萨延伸至靠近尼泊尔、印度和不丹的藏南重镇日喀则，尼泊尔表示希望将这条铁路延伸到加德满都，若印度愿意合作，这条铁路线最终将与印度铁路网汇合。再次，在扩大中巴喀喇昆仑公路运输能力的基础上，随着中国南疆铁路继续向南延伸，规划建设中巴铁路，这条铁路连通巴基斯坦铁路网后将直达卡拉奇和瓜达尔港，直至与伊朗铁路相连。中巴铁路不但有助于促进中国与巴基斯坦和阿富汗的贸易，而且将为中国商品进入中东地区提供一条便捷通道。
能源合作也是区域经济合作的重要内容。南亚地区经济增长迅速，其石油进口依存度不断升高，南盟已把能源列为重点合作领域，并组成了南盟能源部长会议机制，讨论地区能源合作。中国与南盟的能源合作主要有以下几方面的内容：首先，中国可以与南盟成员国合作开发石油来源渠道，保卫能源运输通道安全；其次，发挥巴基斯坦的枢纽作用，把海湾和中亚的石油天然气引入南亚与中国的西部；再次，合作开发南盟各国的水能资源，发挥中国在发电设备制造和电站建设领域的优势，促进南亚电站电网建设，将尼泊尔和不丹丰富的水电资源输送到电力紧缺的印度和盂加拉国。
中国与南盟经济“8+1”机制在推动地区贸易、交通和能源以及旅游、通讯合作和科学技术合作的基础上，还应积极协调立场与对策，以集体力量参与国际经济谈判，增强与发达国家讨价还价的能力。
(三)中国在以观察员身份出席南盟峰会的基础上，应将代表提升至政府首脑层级，在南盟峰会期间举行南盟八国与中国政府“8+1”峰会，逐步形成多边政治安全对话机制。各国首脑可以主要就地区及双边问题展开对话，为区域合作建立信任、确立原则和把握方向，也为中国与南盟在功能性领域和经济领域合作创造良好的宏观环境，还可以就某些重大国际问题协调立场，发出共同的声音。
双边层面，在成员国双边关系出现较大矛盾、沟通困难时，充分利用南盟多边平台，弥补双边外交的不足。对中国来讲，可以借以激活中国与不丹的双边关系。中国作为在南亚有重要影响的大国和南盟观察员，却与其成员国没有正式外交关系，这不能不说是一大缺憾。中国外交部长或政府首脑通过出席南盟峰会的场合，建立起与不丹领导人的高层定期会晤机制，增进交流与理解，为建立正式外交关系营造良好气氛。
地区层面，南盟多边机制一方面可以协调成员国间的争端，避免矛盾恶化引发动荡。另一方面，预防和打击恐怖主义应是中国与南盟政治安全“8+1”机制协调的优先领域。南亚是恐怖主义活动的高发区，各国都不同程度地受到恐怖主义危害。因此，南盟各国在1987年便签署了《南盟打击恐怖主义地区协定》，规定了成员国在反恐领域的合作。根据国际反恐的新形势，2004年南盟各国又签署了《南盟打击恐怖主义附加议定书》。印度、尼泊尔和不丹均有大量流亡藏人，其中的激进分子恐怖主义倾向日渐滋长；阿富汗和巴基斯坦很多宗教学校都有来自中国新疆的维吾尔族人，其中不少与“东突恐怖组织”有联系。尽管对恐怖主义的认识有差异，中国也应推动把“反对一切形式的恐怖主义”作为各方的共同原则，争取加入《南亚反恐公约》，签署南亚反恐附加议定书，通过建立地区反恐机制，预防和打击可能的恐怖活动。
全球层面，由于中国和南盟成员国都属发展中国家，对许多重大国际问题有着相同或相似的看法，“中国一南盟峰会”完全可以在全球气候变暖、世界贸易组织谈判、消除贫困等问题上发出共同声音，在防止大规模杀伤性武器扩散、联合国改革、打击恐怖主义等问题上协调立场。
总之，随着中国成为南盟观察员，中国与南亚国家关系开始向多边扩展，但目前南盟还没有制定出观察员参与其区域合作进程的具体模式与机制。而中国是与南盟相邻的大国，南盟大多数国家要求中国发挥积极作用，因此中国在南盟应较其他观察员更具进取心，推动建立“8+1”互动合作机制是现阶段发展中国与南盟关系的必要步骤，并本着先易后难的原则，渐进地拓展地区多边合作。优先通过功能性事务合作夯实多边合作基础，积极推动经济合作与贸易自由化让成员国获得更大的经济利益，在条件成熟的情况下逐步涉及可能的政治与安全领域。鉴于南盟自身存在着诸多短期难以克服的内在矛盾，中国可以展示主动积极的参与态度，但需要对存在的困难和可能的反复有清醒的认识，对短期合作成果不宜寄望过高。
(责任编辑 吴兆礼)