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[摘要]行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。而在目前“重实体，轻程序”观念的影响下，人们对程序违法的法律责任概念比较陌生，行政程序违法问题较之诉讼程序违法更加被忽视。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。本问试从违反行政程序法的主体，表现形态出发，来探讨行政程序违法的法律责任问题。
[关键词]行政程序 行政程序法 法律责任
行政程序，顾名思义，是行政过程中的次序。凡有行政管理活动出现就会有一定程序的行政管理的步骤、方式、方法、次序的存在。现代意义上的行政程序是行政主体行使行政权力、履行行政职责，实施行政行为或接受行政监督而产生的程序。而行政程序法就是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守这样的程序。一旦违反了行政程序，则应承担相应的责任，欧美主要国家已对此作了比较完备的规定。鉴于我国行政程序法尚未出台，笔者在此试对行政程序违法的法律责任作一些讨论。
一、行政程序违法的主体及重要表现形态
1.行政相对方违反法定程序的否定性法律后果
行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。一般来说，行政相对方在启动、参与行政过程中的程序方面违法，其行为的否定性效果比较容易确定。例如有关法律规定当事人提出申请许可的期限和书面形式，如果当事人逾期不提出，或者到时只以口头提出，那么申请不可能得到接受或被批准。
2.行政主体违反行政程序行为的法律责任
2.1行政程序，应首先并且重点确定行政主体的义务，这是确定行政主体法律责任的基础和前提。
2.2 行政主体行为的法律责任与行政相对方的救济权利有着密切的关系。只有行政主体对自己的行为负责，包括对自己程序违法行为负责，才能是使行政相对方在受到行政行为侵害，包括因行政主体行为程序违法而受到侵害时获得救济。这才符合现代行政法的宗旨。
2.3 行政主体违反行政程序法的法律后果在各国行政程序法中的规定不同。它是一个比较特殊、复杂的问题，也是目前各国行政法学者探讨的理论问题。
基于以上原因，笔者赞同这一观点：认为应该重点研究行政主体违反法定程序的法律后果，以及行政主体应负的相应的法律责任。
3.行政主体违反法定程序的重要表现形态
3.1步骤违法：任何行政行为必须按照法定步骤进行，如果跳越步骤构成程序违法。例如我国《行政处罚法》规定，行政处罚普遍程序包括立法、调查取证、陈述与申辩、决定和执行等步骤，如果缺少任何一个步骤，这一行政处罚决定的作出将发生程序违法问题。
3.2方式违法：行政行为一定会以相应方式作出行政行为。如书面方式、口头方式等，如果不按法律规定的方式作出行政行为，则构成程序违法。如《行政处罚法》规定行政机关极其执法人员当当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。如果未出具罚款收据的，应作为违反法定程序行为处理。
3.3顺序违法：行政主体的行政行为必须按顺序进行，不能倒置，例如先取证，后裁决是对所有行政处理决定的普遍要求，如果先裁决后取证，必定构成程序违法。
3.4 超过实效及违反时间要求：行政机关的行政行为必须在法定期限内作出，如果超过期限，或违反时间要求将导致行政程序违法。例如《行政处罚法》规定了必要情况下的听证程序，要求行政机关在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。如果行政机关在3日前才通知当事人，则违反了法定时间要求，构成程序违法。
二、前国内学者对行政程序违法的法律责任的讨论
1.目前法律中的规定，在“重实体，轻程序”观念的影响下，人们对程序违法的法律责任概念还很陌生，行政程序违法问题较之诉讼程序违法更加被忽视。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。1989颁布、1990年10月1日开始实施的《行政诉讼法》从司法审查的高度对具体行政行为提出了程序要求，并把行政行为“违反法定程序”作为撤消该行为的法定依据，另外，行政诉讼法》其他条款也都包括了行政行为的程序要求，例如第33条明确规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”表明行政机关作出具体行政行为时，必须严格遵循先取证、后裁决的顺序要求。
对程序违法的法律责任进一步作出严格规定的是1996年《行政出发法》，该法总则中规定，行政处罚必须遵照法定程序实施，不遵守行政法定程序的，行政处罚无效。 该法第55条还规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分。这是对行政程序违法的法律后果和法律责任更进一步的规定。
2.目前国内学者的讨论
在我国，如果要制定一部统一的行政程序法，对于违反法定程序的法律责任必须作出明确系统 的规定。目前国内学者对此有不少的讨论，主要观点有：
2.1罗豪才、应松年认为，法律、法规规定的行政程序，即为法定程序，行政机关必须遵循，否则将导致行政行为无效，即使这一行为对行政相对方的实体权利不发生损害或损害很小，也应当撤消 ——反法定程序无效论。应松年教授后来又发展了此观点，认为对于严重违反法定程序的应归入行政行为无效领域，而对于有轻微程序瑕疵的行政行为则应追认、转换或补正。
2.2 胡建淼认为，违反法定程序的行政行为损害行政相对方合法权益的，应当认定无效，并依法予以撤消；如果违反法定程序，并未损害或很少损害相对方，则不作无效处理， 即以是否损害相对人合法权益区分为有效、无效论。
2.3马怀德认为，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的行政行为当然无效，违反后者的行政行为可能无效。 这是一种区别对待的观点。
2.4 章剑生认为，可以把违反法定程序的行政行为作损害行政相对方权益和有利于相对方权益的区分，对前者法院应判决撤消、但未造成损害则予以维持，可向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意；对后者则可作出判决维持（但附条件），同时向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意。
2.5皮纯协把违反法定程序无效作为一项基本原则，同时也认为严重违反法定程序的导致行政行为无效；程序違法又不能补正的，应导致行政行为的撤消。
2.6王万华认为，应区分不同程序来确定不同的法律后果。主要有五种标准：第一，区分程序违法的情节轻重，如，违反行政公开、回避、听取意见、说明理由等对相对人权利影响较大的程序制度的，应被撤消，而对于违法情节较轻的，则不必撤消，可建议行政机关追究直承办人员的责任；第二，区分程序对行政决定内容的影响，如，违反“先取证后裁决”规则将对行政决定的内容造成直接影响，应撤消；对于那些不直接影响行政决定内容的程序违法，则不必撤消；第三，区分强制性程序和自主性程序；第四，区分内部程序和外部程序。内部程序违法的，一般不产生被撤消的后果，但因内部程序与外部程序的划分是相对的，涉及到相对人的内部行政程序违法时，应被撤消；第五，区分羁束行政行为和自由裁量行为。对自由裁量行为程序违法的，可考虑维持具体行政行为。
2.7杨解君认等认为，对程序有一般违法情形的，予以撤消或补正；但对于如应告知而未告知的行政违法行为，其违反程序的程度重于对一般程序的违反，则应宣告或确认其无效。
以上是国内学者对违反行政程序的法律责任的观点和看法，他们是从各个不同的方面和角度来论述的，对违反行政程序法的后果有着一定的认识和把握。这有利于促进我国行政程序法的发展和进步。
三、对我国行政程序违法法律责任的思考
通过以上几位学者的分析，笔者认为，根据多数国家行政程序法的立法经验，一般而言，明显违反法定程序并造成行政相对方损害的行政行为应属无效行政行为，有权国家机关（包括司法机关）可以撤消，并具有溯及既往的效力。程序违法明显轻微的，可以要求法定期限予以补正的方法予以解决。
笔者在这里想对可撤消的行政行为做详细的分析。可撤消的行政行为可分为两种情况：
1.授益行政行为违反法定程序时的撤消
从依法行政原则考虑，违反法定程序的行政行为予以撤消，但给行政相对方带来利益的行政行为涉及到行政相对方对行政机关的信任，这就涉及到行政法上另一个原则——“信赖保护”原则的贯彻。德国行政程序法第48条中的规定值得借鉴：“如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤消行政行为时需要保护，则不得撤消。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般不需保护。”“行政机关撤消违法行政行为时，须应相对人申请，赔偿财产不利。该财产不利是因相对人相信行政行为的确定力而生，但以信赖依公益为限。”因此我们的看法是：违反法律程序的授益行政行为应以不撤消为原则，撤消为例外。撤消通常出于以下两种情况：第一，不可撤消可能对社会公共利益或第三人造成重大损害；第二，对行政相对方的信赖保护虽然经考虑，但衡量各种状况，尤其是考虑依法行政原则的贯彻，必须撤消这一类情况通过判例逐步确立。与此同时，撤消违法受益行政行为的，须相对方申请，对其作必要的补偿，但应以其信赖程度并依公益衡量需要，以适度为限。
2.对不利于行政行为违反法定程序的撤消
对行政相对方不利的行政行为如果违反法定程序应以撤消该行为为原则，不撤消为例外。不利于行政行为对相对方造成的损害应给予赔偿。但这并不绝对。在特定情况下，如果这种撤消行为可能对社会公共利益造成重大危害或影响，则 应由法院作出确认被诉行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取补救措施，依法判决承担赔偿责任。可适用我国行政诉讼法的司法解释第58条的有关规定。
另外没，行政程序违反在许多情况下还涉及内部行政行为及其法律责任问题。例如有些行政行为的作出要求某些行政机关工作人员回避，如果应回避而未回避，导致行政程序违法，则有可能追究未回避人员的内部行政法律责任。
行政程序违法的法律責任是一个比较复杂、需要进一步探讨的问题。我们的意见是：行政主体违反法定程序行为所承担的法律责任是一种成文的、严格的、适当的法律责任，而不应该是模糊的，过于苛刻或难以操作的法律责任。所谓严格的，是指法定的、强制性的、必须达到的程序要求。
以上是笔者对我国行政程序违法的法律责任的一些思考，由于笔者学识有限，又加上时间仓促，文章可能会有许多不足和缺点，敬请批评指正。
[关键词]行政程序 行政程序法 法律责任
行政程序，顾名思义，是行政过程中的次序。凡有行政管理活动出现就会有一定程序的行政管理的步骤、方式、方法、次序的存在。现代意义上的行政程序是行政主体行使行政权力、履行行政职责，实施行政行为或接受行政监督而产生的程序。而行政程序法就是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守这样的程序。一旦违反了行政程序，则应承担相应的责任，欧美主要国家已对此作了比较完备的规定。鉴于我国行政程序法尚未出台，笔者在此试对行政程序违法的法律责任作一些讨论。
一、行政程序违法的主体及重要表现形态
1.行政相对方违反法定程序的否定性法律后果
行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。一般来说，行政相对方在启动、参与行政过程中的程序方面违法，其行为的否定性效果比较容易确定。例如有关法律规定当事人提出申请许可的期限和书面形式，如果当事人逾期不提出，或者到时只以口头提出，那么申请不可能得到接受或被批准。
2.行政主体违反行政程序行为的法律责任
2.1行政程序，应首先并且重点确定行政主体的义务，这是确定行政主体法律责任的基础和前提。
2.2 行政主体行为的法律责任与行政相对方的救济权利有着密切的关系。只有行政主体对自己的行为负责，包括对自己程序违法行为负责，才能是使行政相对方在受到行政行为侵害，包括因行政主体行为程序违法而受到侵害时获得救济。这才符合现代行政法的宗旨。
2.3 行政主体违反行政程序法的法律后果在各国行政程序法中的规定不同。它是一个比较特殊、复杂的问题，也是目前各国行政法学者探讨的理论问题。
基于以上原因，笔者赞同这一观点：认为应该重点研究行政主体违反法定程序的法律后果，以及行政主体应负的相应的法律责任。
3.行政主体违反法定程序的重要表现形态
3.1步骤违法：任何行政行为必须按照法定步骤进行，如果跳越步骤构成程序违法。例如我国《行政处罚法》规定，行政处罚普遍程序包括立法、调查取证、陈述与申辩、决定和执行等步骤，如果缺少任何一个步骤，这一行政处罚决定的作出将发生程序违法问题。
3.2方式违法：行政行为一定会以相应方式作出行政行为。如书面方式、口头方式等，如果不按法律规定的方式作出行政行为，则构成程序违法。如《行政处罚法》规定行政机关极其执法人员当当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。如果未出具罚款收据的，应作为违反法定程序行为处理。
3.3顺序违法：行政主体的行政行为必须按顺序进行，不能倒置，例如先取证，后裁决是对所有行政处理决定的普遍要求，如果先裁决后取证，必定构成程序违法。
3.4 超过实效及违反时间要求：行政机关的行政行为必须在法定期限内作出，如果超过期限，或违反时间要求将导致行政程序违法。例如《行政处罚法》规定了必要情况下的听证程序，要求行政机关在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。如果行政机关在3日前才通知当事人，则违反了法定时间要求，构成程序违法。
二、前国内学者对行政程序违法的法律责任的讨论
1.目前法律中的规定，在“重实体，轻程序”观念的影响下，人们对程序违法的法律责任概念还很陌生，行政程序违法问题较之诉讼程序违法更加被忽视。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。1989颁布、1990年10月1日开始实施的《行政诉讼法》从司法审查的高度对具体行政行为提出了程序要求，并把行政行为“违反法定程序”作为撤消该行为的法定依据，另外，行政诉讼法》其他条款也都包括了行政行为的程序要求，例如第33条明确规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”表明行政机关作出具体行政行为时，必须严格遵循先取证、后裁决的顺序要求。
对程序违法的法律责任进一步作出严格规定的是1996年《行政出发法》，该法总则中规定，行政处罚必须遵照法定程序实施，不遵守行政法定程序的，行政处罚无效。 该法第55条还规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分。这是对行政程序违法的法律后果和法律责任更进一步的规定。
2.目前国内学者的讨论
在我国，如果要制定一部统一的行政程序法，对于违反法定程序的法律责任必须作出明确系统 的规定。目前国内学者对此有不少的讨论，主要观点有：
2.1罗豪才、应松年认为，法律、法规规定的行政程序，即为法定程序，行政机关必须遵循，否则将导致行政行为无效，即使这一行为对行政相对方的实体权利不发生损害或损害很小，也应当撤消 ——反法定程序无效论。应松年教授后来又发展了此观点，认为对于严重违反法定程序的应归入行政行为无效领域，而对于有轻微程序瑕疵的行政行为则应追认、转换或补正。
2.2 胡建淼认为，违反法定程序的行政行为损害行政相对方合法权益的，应当认定无效，并依法予以撤消；如果违反法定程序，并未损害或很少损害相对方，则不作无效处理， 即以是否损害相对人合法权益区分为有效、无效论。
2.3马怀德认为，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的行政行为当然无效，违反后者的行政行为可能无效。 这是一种区别对待的观点。
2.4 章剑生认为，可以把违反法定程序的行政行为作损害行政相对方权益和有利于相对方权益的区分，对前者法院应判决撤消、但未造成损害则予以维持，可向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意；对后者则可作出判决维持（但附条件），同时向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意。
2.5皮纯协把违反法定程序无效作为一项基本原则，同时也认为严重违反法定程序的导致行政行为无效；程序違法又不能补正的，应导致行政行为的撤消。
2.6王万华认为，应区分不同程序来确定不同的法律后果。主要有五种标准：第一，区分程序违法的情节轻重，如，违反行政公开、回避、听取意见、说明理由等对相对人权利影响较大的程序制度的，应被撤消，而对于违法情节较轻的，则不必撤消，可建议行政机关追究直承办人员的责任；第二，区分程序对行政决定内容的影响，如，违反“先取证后裁决”规则将对行政决定的内容造成直接影响，应撤消；对于那些不直接影响行政决定内容的程序违法，则不必撤消；第三，区分强制性程序和自主性程序；第四，区分内部程序和外部程序。内部程序违法的，一般不产生被撤消的后果，但因内部程序与外部程序的划分是相对的，涉及到相对人的内部行政程序违法时，应被撤消；第五，区分羁束行政行为和自由裁量行为。对自由裁量行为程序违法的，可考虑维持具体行政行为。
2.7杨解君认等认为，对程序有一般违法情形的，予以撤消或补正；但对于如应告知而未告知的行政违法行为，其违反程序的程度重于对一般程序的违反，则应宣告或确认其无效。
以上是国内学者对违反行政程序的法律责任的观点和看法，他们是从各个不同的方面和角度来论述的，对违反行政程序法的后果有着一定的认识和把握。这有利于促进我国行政程序法的发展和进步。
三、对我国行政程序违法法律责任的思考
通过以上几位学者的分析，笔者认为，根据多数国家行政程序法的立法经验，一般而言，明显违反法定程序并造成行政相对方损害的行政行为应属无效行政行为，有权国家机关（包括司法机关）可以撤消，并具有溯及既往的效力。程序违法明显轻微的，可以要求法定期限予以补正的方法予以解决。
笔者在这里想对可撤消的行政行为做详细的分析。可撤消的行政行为可分为两种情况：
1.授益行政行为违反法定程序时的撤消
从依法行政原则考虑，违反法定程序的行政行为予以撤消，但给行政相对方带来利益的行政行为涉及到行政相对方对行政机关的信任，这就涉及到行政法上另一个原则——“信赖保护”原则的贯彻。德国行政程序法第48条中的规定值得借鉴：“如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤消行政行为时需要保护，则不得撤消。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般不需保护。”“行政机关撤消违法行政行为时，须应相对人申请，赔偿财产不利。该财产不利是因相对人相信行政行为的确定力而生，但以信赖依公益为限。”因此我们的看法是：违反法律程序的授益行政行为应以不撤消为原则，撤消为例外。撤消通常出于以下两种情况：第一，不可撤消可能对社会公共利益或第三人造成重大损害；第二，对行政相对方的信赖保护虽然经考虑，但衡量各种状况，尤其是考虑依法行政原则的贯彻，必须撤消这一类情况通过判例逐步确立。与此同时，撤消违法受益行政行为的，须相对方申请，对其作必要的补偿，但应以其信赖程度并依公益衡量需要，以适度为限。
2.对不利于行政行为违反法定程序的撤消
对行政相对方不利的行政行为如果违反法定程序应以撤消该行为为原则，不撤消为例外。不利于行政行为对相对方造成的损害应给予赔偿。但这并不绝对。在特定情况下，如果这种撤消行为可能对社会公共利益造成重大危害或影响，则 应由法院作出确认被诉行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取补救措施，依法判决承担赔偿责任。可适用我国行政诉讼法的司法解释第58条的有关规定。
另外没，行政程序违反在许多情况下还涉及内部行政行为及其法律责任问题。例如有些行政行为的作出要求某些行政机关工作人员回避，如果应回避而未回避，导致行政程序违法，则有可能追究未回避人员的内部行政法律责任。
行政程序违法的法律責任是一个比较复杂、需要进一步探讨的问题。我们的意见是：行政主体违反法定程序行为所承担的法律责任是一种成文的、严格的、适当的法律责任，而不应该是模糊的，过于苛刻或难以操作的法律责任。所谓严格的，是指法定的、强制性的、必须达到的程序要求。
以上是笔者对我国行政程序违法的法律责任的一些思考，由于笔者学识有限，又加上时间仓促，文章可能会有许多不足和缺点，敬请批评指正。