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征地是农村支持国家建设，交出农民集体土地权利的过程，是公民为了公共利益做出牺牲的过程。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了缩小征地范围的任务。在国土资源部的部署下，自2010年起，全国已有天津、重庆、沈阳等6个城市开展了以缩小征地范围为主要内容的征地制度改革试点工作，取得了很多宝贵的经验，也遇到了一些典型的问题。
一、缩小征地范围改革试点的主要内容
现行《中华人民共和国土地管理法》规定：除乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须使用国有土地，包括现状国有土地和国家征收的集体土地。也就是说，如果非农建设项目选址在集体土地上，只能实施征地，否则无法用地。对于一些经营性项目来讲，由于不符合征地的“公共利益”前提条件，因此陷入法律盲区。开展缩小征地范围改革试点，就是要在征地之外，创造一种新的用地模式，使经营性项目使用集体土地成为可能。此项改革的内容一是建立经营性项目性质的界定方式，二是开辟经营性项目使用集体土地的供应方式。关于项目性质界定，当前多采用专家评判法，待试点经验丰富后有望建立经营性用地目录。本文主要研究集体土地的供应问题。
二、集体土地供应的主要方式
既然是缩小征地范围，退出征地方式，那么经营性项目使用集体土地，应当保留集体土地所有权不变，只能是使用权的让渡，包括出让、出租、入股等形式。与国有土地类似，出让将是其中的主导形式。为了与国有土地出让相区别，不妨称之为“农村出让”，大体可以分为5个过程：
第一，村委会依照《村民委员会组织法》召开村民大会或村民代表会议，做出出让决定，乡镇政府负责监督；
第二，村委会与建设单位签订《集体土地使用协议》，并由公证机关公证；
第三，建设单位向国土资源部门提出用地申请；
第四，国土资源部门组织专家论证，界定项目性质；
第五，国土资源部门办理农用地转用审批，颁发《集体土地使用证》。
三、缩小征地范围改革试点的成效
与先实施集体土地征收、再实施国有土地出让的传统方式相比，农村出让方式减少了中间环节，缩短了办理周期。对于一些急需开工的项目，新的用地方式更能保证工期要求。但是缩小征地范围的更大优势还在于土地价格的变化。
（一）建设单位的用地成本降低，有利于中小企业的创业发展
根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格通常比同条件国有土地的出让价格低50%左右，有些还可以分期缴纳。对于流动资金并不充裕的中小企业来说，采用农村出让方式具有很大的吸引力。反之可证，如果农村出让与国有土地出让价格相当，建设单位当然倾向于选择同条件的国有土地。可以说农村出让之所以价格低，是因为降低了土地产权的可靠性、基础设施配套的完整性等方面的一些要求。至于建设单位如何选择，还要结合自身的实际情况，但无论如何选择的余地确实增大了。
（二）农民集体的土地收益提高，保障了农民的土地财产权利
很多专家曾经指出，当前的征地补偿标准偏低，集体土地征为国有土地后，土地的增值收益应当返还一部分给被征地农民。采用农村出让方式后，这个问题迎刃而解，因为农民直接获得了土地的增值收益。根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格与征地补偿费用相比高出2～3倍。最重要的是农民没有失去土地，将来土地使用权到期后，是继续出让还是收回自用，农民自主决定。一次性的征地补偿，变成周期性的固定收益，对于农民增收、农村的长期稳定发展具有重要促进意义。
可见，通过缩小征地范围这一制度创新，实现了建设单位和农民集体的双赢，改革试点的成效是显著的，是有生命力的。
四、缩小征地范围改革中的问题和建议
笔者通过对试点相关材料的分析以及与试点工作人员的座谈，认为积极稳妥开展缩小征地范围试点工作，有下列四个方面需要进一步研究。
（一）农用地转用与出让的操作顺序问题
农村出让的对象应当是集体建设用地，对于项目选址涉及农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，转为建设用地后再签订用地协议，否则土地只能用于农业用途。然而有的试点地区在审批农用地转用过程中，要求提供用地协议作为审批要件，将转用与出让的先后关系颠倒了，不符合土地用途管制的要求，今后有必要在政策上加以调整。
（二）城乡统一的土地市场制度建设问题
实行缩小征地范围、农村出让之后，城乡统一的土地市场开始形成，国有土地的一些管理制度需要延伸到农村，包括土地供应计划管理制度、地价评估确认制度、土地有形市场制度等，制度到位才能保证市场有序运行。另一方面，由于建设单位普遍担心村委会的信用弱于政府的信用，一旦发生纠纷难以保证土地权益，因此需要通过制度建设增强集体土地使用权的物权性，达到与国有土地同等的水平，这样建设单位才能放心用地。
（三）农民的利益比较问题
受到农业生产的艰辛、收成的不稳定、机械材料价格上涨等因素的影响，农民从事农业生产的热情已不如前，如今可以通过出让土地获的更高、更稳定的收益，有可能形成利益冲动和惰性依赖，短期内争相大量出让土地，造成本身无地少地的后果，不利于农村稳定。另外，与征地补偿相比，出让收益更高，农民可能会对征地产生更多的抵触情绪，造成公益项目征地难度加大。为此乡镇政府应当加强宣传引导，提高农民的思想觉悟，同时增加农业投入和补贴水平，促进农村可持续发展。
（四）社会公平问题
农村出让集体土地的收益十分可观，这部分农民坐地收钱，陡然而富，享受到了政策的实惠。城市居民却没有土地可以出让，一些边远村庄虽然有地，也不能取得同等水平的出让收益，不可避免出现心理失衡问题，对于整个社会诚实劳动的风气也会造成破坏。其结果与小部分人在近郊征地拆迁中大发横财的现象别无二致。为此必须按照“涨价归公”的原则，采取税收或收益分成等方式，提取一部分农村出让收益归于政府，避免引发新的社会矛盾。
缩小征地范围是党和政府为完善农村土地制度、促进农民增收而作出的战略决策，事关亿万农民的切身利益和经济建设的顺利进行，需要精心谋划，周密部署。改革试点工作已经开展两三年，在沈阳召开过试点工作研讨会，对各试点城市的经验进行了交流，为制定《集体土地征收征用条例》进行调研。随着试点工作的深入，征地制度改革将稳步推进，农村土地制度将不断臻于完善，为解决三农问题开辟一条新路。
李求军/责任编辑
一、缩小征地范围改革试点的主要内容
现行《中华人民共和国土地管理法》规定：除乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须使用国有土地，包括现状国有土地和国家征收的集体土地。也就是说，如果非农建设项目选址在集体土地上，只能实施征地，否则无法用地。对于一些经营性项目来讲，由于不符合征地的“公共利益”前提条件，因此陷入法律盲区。开展缩小征地范围改革试点，就是要在征地之外，创造一种新的用地模式，使经营性项目使用集体土地成为可能。此项改革的内容一是建立经营性项目性质的界定方式，二是开辟经营性项目使用集体土地的供应方式。关于项目性质界定，当前多采用专家评判法，待试点经验丰富后有望建立经营性用地目录。本文主要研究集体土地的供应问题。
二、集体土地供应的主要方式
既然是缩小征地范围，退出征地方式，那么经营性项目使用集体土地，应当保留集体土地所有权不变，只能是使用权的让渡，包括出让、出租、入股等形式。与国有土地类似，出让将是其中的主导形式。为了与国有土地出让相区别，不妨称之为“农村出让”，大体可以分为5个过程：
第一，村委会依照《村民委员会组织法》召开村民大会或村民代表会议，做出出让决定，乡镇政府负责监督；
第二，村委会与建设单位签订《集体土地使用协议》，并由公证机关公证；
第三，建设单位向国土资源部门提出用地申请；
第四，国土资源部门组织专家论证，界定项目性质；
第五，国土资源部门办理农用地转用审批，颁发《集体土地使用证》。
三、缩小征地范围改革试点的成效
与先实施集体土地征收、再实施国有土地出让的传统方式相比，农村出让方式减少了中间环节，缩短了办理周期。对于一些急需开工的项目，新的用地方式更能保证工期要求。但是缩小征地范围的更大优势还在于土地价格的变化。
（一）建设单位的用地成本降低，有利于中小企业的创业发展
根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格通常比同条件国有土地的出让价格低50%左右，有些还可以分期缴纳。对于流动资金并不充裕的中小企业来说，采用农村出让方式具有很大的吸引力。反之可证，如果农村出让与国有土地出让价格相当，建设单位当然倾向于选择同条件的国有土地。可以说农村出让之所以价格低，是因为降低了土地产权的可靠性、基础设施配套的完整性等方面的一些要求。至于建设单位如何选择，还要结合自身的实际情况，但无论如何选择的余地确实增大了。
（二）农民集体的土地收益提高，保障了农民的土地财产权利
很多专家曾经指出，当前的征地补偿标准偏低，集体土地征为国有土地后，土地的增值收益应当返还一部分给被征地农民。采用农村出让方式后，这个问题迎刃而解，因为农民直接获得了土地的增值收益。根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格与征地补偿费用相比高出2～3倍。最重要的是农民没有失去土地，将来土地使用权到期后，是继续出让还是收回自用，农民自主决定。一次性的征地补偿，变成周期性的固定收益，对于农民增收、农村的长期稳定发展具有重要促进意义。
可见，通过缩小征地范围这一制度创新，实现了建设单位和农民集体的双赢，改革试点的成效是显著的，是有生命力的。
四、缩小征地范围改革中的问题和建议
笔者通过对试点相关材料的分析以及与试点工作人员的座谈，认为积极稳妥开展缩小征地范围试点工作，有下列四个方面需要进一步研究。
（一）农用地转用与出让的操作顺序问题
农村出让的对象应当是集体建设用地，对于项目选址涉及农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，转为建设用地后再签订用地协议，否则土地只能用于农业用途。然而有的试点地区在审批农用地转用过程中，要求提供用地协议作为审批要件，将转用与出让的先后关系颠倒了，不符合土地用途管制的要求，今后有必要在政策上加以调整。
（二）城乡统一的土地市场制度建设问题
实行缩小征地范围、农村出让之后，城乡统一的土地市场开始形成，国有土地的一些管理制度需要延伸到农村，包括土地供应计划管理制度、地价评估确认制度、土地有形市场制度等，制度到位才能保证市场有序运行。另一方面，由于建设单位普遍担心村委会的信用弱于政府的信用，一旦发生纠纷难以保证土地权益，因此需要通过制度建设增强集体土地使用权的物权性，达到与国有土地同等的水平，这样建设单位才能放心用地。
（三）农民的利益比较问题
受到农业生产的艰辛、收成的不稳定、机械材料价格上涨等因素的影响，农民从事农业生产的热情已不如前，如今可以通过出让土地获的更高、更稳定的收益，有可能形成利益冲动和惰性依赖，短期内争相大量出让土地，造成本身无地少地的后果，不利于农村稳定。另外，与征地补偿相比，出让收益更高，农民可能会对征地产生更多的抵触情绪，造成公益项目征地难度加大。为此乡镇政府应当加强宣传引导，提高农民的思想觉悟，同时增加农业投入和补贴水平，促进农村可持续发展。
（四）社会公平问题
农村出让集体土地的收益十分可观，这部分农民坐地收钱，陡然而富，享受到了政策的实惠。城市居民却没有土地可以出让，一些边远村庄虽然有地，也不能取得同等水平的出让收益，不可避免出现心理失衡问题，对于整个社会诚实劳动的风气也会造成破坏。其结果与小部分人在近郊征地拆迁中大发横财的现象别无二致。为此必须按照“涨价归公”的原则，采取税收或收益分成等方式，提取一部分农村出让收益归于政府，避免引发新的社会矛盾。
缩小征地范围是党和政府为完善农村土地制度、促进农民增收而作出的战略决策，事关亿万农民的切身利益和经济建设的顺利进行，需要精心谋划，周密部署。改革试点工作已经开展两三年，在沈阳召开过试点工作研讨会，对各试点城市的经验进行了交流，为制定《集体土地征收征用条例》进行调研。随着试点工作的深入，征地制度改革将稳步推进，农村土地制度将不断臻于完善，为解决三农问题开辟一条新路。
李求军/责任编辑