论文部分内容阅读
摘 要：家庭寄养是替代传统机构养育、更有利于特殊儿童照料和身心发展的福利服务模式。《家庭寄养管理办法》将流浪未成年人纳入了家庭寄养的范围，但仍存在两方面的问题：①寄养准入标准过于苛刻；②寄养关系的确立和解除程序不明确。
关键词：流浪未成年人；社会政策；家庭寄养
民政部社会福利和社会事务司在2007年颁布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中，将流浪未成年人界定为18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠乞讨、捡拾等方式维持生活的未成年人。①由于家庭和社会的原因，流浪未成年人没有固定的住所，很容易受到侵害，也容易因为受到诱惑而走上犯罪道路。2014年12月1日起施行的《家庭寄养管理办法》（以下简称《办法》）将流浪未成年人纳入了家庭寄养的范围，这是一个巨大的进步，但对于流浪未成年人权利的维护、寄养家庭稳定性的维护仍存在缺陷。
一、问题的提出
民政部《家庭寄养管理办法》于2014年12月1日起施行。《办法》规定，未满十八周岁、监护权在县级以上地方人民政府民政部门的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童，可以被寄养。②相比于2003年颁布的《家庭寄养管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），《办法》第35条对寄养儿童的范围进行了扩展：规定对流浪乞讨等生活无着未成年人承担临时监护责任的未成年人救助保护机构开展家庭寄养，参照适用本办法③。在此之前，国家相关机构首先会帮助流浪未成年人回归家庭，但如果查找无果，大多会将他们安置在福利院。
在推进儿童福利社会化的进程中，出现了许多照料模式，其中包括收养、助养与寄养。三者的具体差别见表格1。有学者在研究中指出，寄养这一模式应成为目前孤残儿童养育的主要方式。家庭寄养有利于孤残儿童融入社会生活，体会家庭温暖，重塑健全人格，同时也减轻了政府的财政负担，实现了社会福利的社会化。④
孤残儿童家庭寄养就是经过法定程序，将民政部门监护的儿童委托在符合条件的家庭中养育的照料模式。⑤这一过程中，民政机关的职能发生转变，由原来包揽一切儿童福利事务转变为对寄养家庭和被寄养儿童的管理和服务。⑥《办法》将流浪未成年人纳入可寄养儿童的范围是一个进步。但法律规定仍存在不足，以下将从两个方面进行论述。
一、寄养准入标准过于苛刻
《办法》要求寄养家庭同时具备经济条件、受教育条件、家庭成员健康状况、年龄五个条件，这一准入标准在实际操作中存在困难。
首先，对寄养家庭的经济条件、受教育条件的限制使得农村寄养家庭很难达到标准。我国目前的家庭寄养一般分为三种模式：农村家庭寄养、城市社区寄养、机构内家庭寄养。农村家庭寄养指将原来由福利院照料的孤残儿童送到农村地区，由经过甄选的农村家庭负责养育的一种模式，是近几年来发展最快、效果最好、社会影响最大，而且符合中国实际情况的一种模式。⑦农村淳朴自然的寄养环境对孤残儿童的自理能力、劳动技能、身心健康发展有积极的意义⑧。此外还有利于调动农村闲散劳动力，减少政府财政投入。而《办法》对寄养家庭的经济收入、文化程度的规定很可能影响农村家庭寄养的开展。
再者，对寄养家庭成员年龄方面的规定使得亲属家庭寄养存在障碍。联合国人权理事会在《关于儿童的替代照料准则》中提出：鉴于家庭是社会的基本单元，是儿童成长、获得福祉和受到保护的自然环境，应特别努力地使儿童持续处于或重新回到其父母或（适当时候）其他近亲属的照料之下。⑨非亲属寄养的目的与亲属寄养存在差异，前者是一种“替代性”家庭照顾，而后者倾向于“家庭保留”，因此不容易中断，更可能延续对儿童的照顾直至成年。我国目前也大力推广亲属家庭寄养，由此产生了一个问题，若孤残儿童的寄养亲属是其祖父母或外祖父母，则有可能无法满足年龄限制。《办法》规定“寄养家庭主要照料人的年龄在三十周岁以上六十五周岁以下，身体健康，具有照料儿童的能力、经验。”这一情况在我国十分普遍——四川在线披露了一个真实案例，某流浪未成年人的唯一适格亲属寄养人是其改嫁的祖母，但祖母已经74岁，不符合《办法》规定的寄养人年龄标准。⑩
二、寄养关系的确立和解除程序不明确
流浪未成年人與福利院收养的儿童最大的区别在于监护权不确定，因而很可能造成安置的中断和变更。而频繁变换照料环境会造成儿童的行为和心理问题，?同时也会对寄养家庭造成不良影响。规范寄养关系的确立和解除程序，才能消除隐忧。为避免安置的不确定性，美国政府颁布了一系列政策，如1980年联邦政府颁布了《收养救助与儿童福利法案》（Adoption Assistance and Welfare Act， AACWA），首次将资金转向了预防性服务与维持家庭的完整，在延续联邦资金对寄养儿童支持的同时，更强调了“家庭”对于寄养儿童的重要意义。?
对于寄养关系的确立和解除，首先我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定对流浪乞讨人员的救助时间一般不超过10天，然而10天很难查清流浪未成年人的家庭状况，对于其回归原生家庭十分不利，对寄养关系的不确定性埋下了隐患。再者，《办法》针对寄养关系的确立，设置了申请—评估—审核—培訓—签约五个环节。一旦寄养儿童被依法收养（被亲生父母或其他监护人认领），或因就医、就学等特殊原因，家庭寄养关系就将解除。相比于《暂行办法》，这一规定的确对寄养程序进行了细化，但对于“永久性家庭安（下转第页）（上接第页）置”的目标相距甚远。
三、完善流浪未成年人家庭寄养政策的建议
首先，建立确实可行的寄养准入标准，适度扩大寄养制度涵盖的范围。对此，我们需要根据儿童的生理、心理状况和不同需求建立可操作的寄养准入标准，明确哪些儿童目前适合机构康复，哪些儿童适合家庭寄养。对于满足寄养准入标准的儿童或者那些通过机构康复后满足标准的儿童优先家庭寄养。?亲属寄养对永久安置的意义重大，我国可尝试将农村孤儿的亲属寄养纳入家庭寄养规范化管理和服务范围，加强农村孤儿的福利和保护。 其次，对寄养关系的确立和解除进行程序性规定，发展“终生关系”的寄养体系。由于一般家庭不愿收养残疾儿童，可以尝试“终生关系”的寄养，即儿童的监护权仍属于民政部门，政府始终对寄养家庭给予经济补偿，而儿童和寄养家庭建立终生的替代性亲子关系，类似有经济补偿却无监护权的收养。这是促进永久安置、减少安置中断的一种有效方法。同时，寄养关系的确立和解除应严格规范，避免国家的过度干预造成寄养关系的不确定。
注释：
①《流浪未成年人救助保护机构基本规范》第2条.
②《家庭寄养管理办法》第7条.
③《家庭寄养管理办法》第35条.
④王素英.《加速发展的孤残儿童福利事业》，载《社会福利》2002年第5期.
⑤《家庭寄养管理办法》第2条.
⑥吴鲁平，韩小雷，高鑫.《家庭寄养：动机与绩效——对“北京模式”的深度分析》，社会科学文献出版社2005年10月版，第16页.
⑦张洪霞.《孤残儿童农村家庭寄养模式研究——以济南唐王镇纸坊家庭寄养基地为个案》，山东大学，2009年，第3-4页.
⑧马玉卓.《农村家庭寄养模式中孤残儿童的社会适应性行为效果探析——以济南市Z村家庭寄养基地为例》，载《社会工作》2010年第8期.
⑨联合国人权理事会第十一届会议，决议 11/7. 关于儿童的替代照料准则，第3条.
⑩四川在线：流浪儿童家庭寄养还有多难http：//sichuan.scol.com.cn/ggxw/content/2014-12/15/content_9914318.htm？node=7220.
?周菊平，陈刚：《寄养家庭变更对孤残儿童的影响及对策》，载《中国康复》2008年第6期.
?Newton， R.R.， Litrownik， A.J.&Landsverk， J.A.ChildrenandYouthinfostercare： Disentanglingtherelationshipbetweenproblembehaviorsandnumberofplacement[s J].ChildAbuseandNeglect， 2000（24-10）： 1363-1374.
?民政部社会福利和慈善事业促进司：《〈儿童家庭寄养管理暂行办法〉实施中遇到的问题及政策建议》，载《社会福利（理论版）》2012年第1期.
参考文献：
[1] 尚晓援：《中国弱势儿童保护体制研究》，中国社科文献出版社，2008年版.
[2]安東尼·吉登斯：《社会学》（第四版），赵旭东等译，北京大学出版社，2003年版.
[3]吴鲁平，韩小雷，高鑫：《家庭寄养：动机与绩效——对“北京模式”的深度分析》，社会科学文献出版社，2005年版.
[4]王素英：《加速发展的孤残儿童福利事业》，载《社会福利》，2002年第5期.
[5] 张洪霞：孤残儿童农村家庭寄养模式研究——以济南唐王镇纸坊家庭寄养基地为个案，山东大学，2009年.
[6] 马玉卓：农村家庭寄養模式中孤残儿童的社会适应性行为效果探析——以济南市Z村家庭寄养基地为例，载《社会工作》，2010年第8期.
[7] 满小欧，李月娥：《美国儿童家庭寄养体系及其启示》，载《东北大学学报（社会科学版）》，2011年第6期.
[8] 乔东平，谢倩雯：《中美家庭寄养的比较及启示》，载《国外研究》，2013年第10期.
作者简介：
黄依心，武汉大学法学院2014级法理学硕士研究生。
关键词：流浪未成年人；社会政策；家庭寄养
民政部社会福利和社会事务司在2007年颁布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中，将流浪未成年人界定为18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠乞讨、捡拾等方式维持生活的未成年人。①由于家庭和社会的原因，流浪未成年人没有固定的住所，很容易受到侵害，也容易因为受到诱惑而走上犯罪道路。2014年12月1日起施行的《家庭寄养管理办法》（以下简称《办法》）将流浪未成年人纳入了家庭寄养的范围，这是一个巨大的进步，但对于流浪未成年人权利的维护、寄养家庭稳定性的维护仍存在缺陷。
一、问题的提出
民政部《家庭寄养管理办法》于2014年12月1日起施行。《办法》规定，未满十八周岁、监护权在县级以上地方人民政府民政部门的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童，可以被寄养。②相比于2003年颁布的《家庭寄养管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），《办法》第35条对寄养儿童的范围进行了扩展：规定对流浪乞讨等生活无着未成年人承担临时监护责任的未成年人救助保护机构开展家庭寄养，参照适用本办法③。在此之前，国家相关机构首先会帮助流浪未成年人回归家庭，但如果查找无果，大多会将他们安置在福利院。
在推进儿童福利社会化的进程中，出现了许多照料模式，其中包括收养、助养与寄养。三者的具体差别见表格1。有学者在研究中指出，寄养这一模式应成为目前孤残儿童养育的主要方式。家庭寄养有利于孤残儿童融入社会生活，体会家庭温暖，重塑健全人格，同时也减轻了政府的财政负担，实现了社会福利的社会化。④
孤残儿童家庭寄养就是经过法定程序，将民政部门监护的儿童委托在符合条件的家庭中养育的照料模式。⑤这一过程中，民政机关的职能发生转变，由原来包揽一切儿童福利事务转变为对寄养家庭和被寄养儿童的管理和服务。⑥《办法》将流浪未成年人纳入可寄养儿童的范围是一个进步。但法律规定仍存在不足，以下将从两个方面进行论述。
一、寄养准入标准过于苛刻
《办法》要求寄养家庭同时具备经济条件、受教育条件、家庭成员健康状况、年龄五个条件，这一准入标准在实际操作中存在困难。
首先，对寄养家庭的经济条件、受教育条件的限制使得农村寄养家庭很难达到标准。我国目前的家庭寄养一般分为三种模式：农村家庭寄养、城市社区寄养、机构内家庭寄养。农村家庭寄养指将原来由福利院照料的孤残儿童送到农村地区，由经过甄选的农村家庭负责养育的一种模式，是近几年来发展最快、效果最好、社会影响最大，而且符合中国实际情况的一种模式。⑦农村淳朴自然的寄养环境对孤残儿童的自理能力、劳动技能、身心健康发展有积极的意义⑧。此外还有利于调动农村闲散劳动力，减少政府财政投入。而《办法》对寄养家庭的经济收入、文化程度的规定很可能影响农村家庭寄养的开展。
再者，对寄养家庭成员年龄方面的规定使得亲属家庭寄养存在障碍。联合国人权理事会在《关于儿童的替代照料准则》中提出：鉴于家庭是社会的基本单元，是儿童成长、获得福祉和受到保护的自然环境，应特别努力地使儿童持续处于或重新回到其父母或（适当时候）其他近亲属的照料之下。⑨非亲属寄养的目的与亲属寄养存在差异，前者是一种“替代性”家庭照顾，而后者倾向于“家庭保留”，因此不容易中断，更可能延续对儿童的照顾直至成年。我国目前也大力推广亲属家庭寄养，由此产生了一个问题，若孤残儿童的寄养亲属是其祖父母或外祖父母，则有可能无法满足年龄限制。《办法》规定“寄养家庭主要照料人的年龄在三十周岁以上六十五周岁以下，身体健康，具有照料儿童的能力、经验。”这一情况在我国十分普遍——四川在线披露了一个真实案例，某流浪未成年人的唯一适格亲属寄养人是其改嫁的祖母，但祖母已经74岁，不符合《办法》规定的寄养人年龄标准。⑩
二、寄养关系的确立和解除程序不明确
流浪未成年人與福利院收养的儿童最大的区别在于监护权不确定，因而很可能造成安置的中断和变更。而频繁变换照料环境会造成儿童的行为和心理问题，?同时也会对寄养家庭造成不良影响。规范寄养关系的确立和解除程序，才能消除隐忧。为避免安置的不确定性，美国政府颁布了一系列政策，如1980年联邦政府颁布了《收养救助与儿童福利法案》（Adoption Assistance and Welfare Act， AACWA），首次将资金转向了预防性服务与维持家庭的完整，在延续联邦资金对寄养儿童支持的同时，更强调了“家庭”对于寄养儿童的重要意义。?
对于寄养关系的确立和解除，首先我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定对流浪乞讨人员的救助时间一般不超过10天，然而10天很难查清流浪未成年人的家庭状况，对于其回归原生家庭十分不利，对寄养关系的不确定性埋下了隐患。再者，《办法》针对寄养关系的确立，设置了申请—评估—审核—培訓—签约五个环节。一旦寄养儿童被依法收养（被亲生父母或其他监护人认领），或因就医、就学等特殊原因，家庭寄养关系就将解除。相比于《暂行办法》，这一规定的确对寄养程序进行了细化，但对于“永久性家庭安（下转第页）（上接第页）置”的目标相距甚远。
三、完善流浪未成年人家庭寄养政策的建议
首先，建立确实可行的寄养准入标准，适度扩大寄养制度涵盖的范围。对此，我们需要根据儿童的生理、心理状况和不同需求建立可操作的寄养准入标准，明确哪些儿童目前适合机构康复，哪些儿童适合家庭寄养。对于满足寄养准入标准的儿童或者那些通过机构康复后满足标准的儿童优先家庭寄养。?亲属寄养对永久安置的意义重大，我国可尝试将农村孤儿的亲属寄养纳入家庭寄养规范化管理和服务范围，加强农村孤儿的福利和保护。 其次，对寄养关系的确立和解除进行程序性规定，发展“终生关系”的寄养体系。由于一般家庭不愿收养残疾儿童，可以尝试“终生关系”的寄养，即儿童的监护权仍属于民政部门，政府始终对寄养家庭给予经济补偿，而儿童和寄养家庭建立终生的替代性亲子关系，类似有经济补偿却无监护权的收养。这是促进永久安置、减少安置中断的一种有效方法。同时，寄养关系的确立和解除应严格规范，避免国家的过度干预造成寄养关系的不确定。
注释：
①《流浪未成年人救助保护机构基本规范》第2条.
②《家庭寄养管理办法》第7条.
③《家庭寄养管理办法》第35条.
④王素英.《加速发展的孤残儿童福利事业》，载《社会福利》2002年第5期.
⑤《家庭寄养管理办法》第2条.
⑥吴鲁平，韩小雷，高鑫.《家庭寄养：动机与绩效——对“北京模式”的深度分析》，社会科学文献出版社2005年10月版，第16页.
⑦张洪霞.《孤残儿童农村家庭寄养模式研究——以济南唐王镇纸坊家庭寄养基地为个案》，山东大学，2009年，第3-4页.
⑧马玉卓.《农村家庭寄养模式中孤残儿童的社会适应性行为效果探析——以济南市Z村家庭寄养基地为例》，载《社会工作》2010年第8期.
⑨联合国人权理事会第十一届会议，决议 11/7. 关于儿童的替代照料准则，第3条.
⑩四川在线：流浪儿童家庭寄养还有多难http：//sichuan.scol.com.cn/ggxw/content/2014-12/15/content_9914318.htm？node=7220.
?周菊平，陈刚：《寄养家庭变更对孤残儿童的影响及对策》，载《中国康复》2008年第6期.
?Newton， R.R.， Litrownik， A.J.&Landsverk， J.A.ChildrenandYouthinfostercare： Disentanglingtherelationshipbetweenproblembehaviorsandnumberofplacement[s J].ChildAbuseandNeglect， 2000（24-10）： 1363-1374.
?民政部社会福利和慈善事业促进司：《〈儿童家庭寄养管理暂行办法〉实施中遇到的问题及政策建议》，载《社会福利（理论版）》2012年第1期.
参考文献：
[1] 尚晓援：《中国弱势儿童保护体制研究》，中国社科文献出版社，2008年版.
[2]安東尼·吉登斯：《社会学》（第四版），赵旭东等译，北京大学出版社，2003年版.
[3]吴鲁平，韩小雷，高鑫：《家庭寄养：动机与绩效——对“北京模式”的深度分析》，社会科学文献出版社，2005年版.
[4]王素英：《加速发展的孤残儿童福利事业》，载《社会福利》，2002年第5期.
[5] 张洪霞：孤残儿童农村家庭寄养模式研究——以济南唐王镇纸坊家庭寄养基地为个案，山东大学，2009年.
[6] 马玉卓：农村家庭寄養模式中孤残儿童的社会适应性行为效果探析——以济南市Z村家庭寄养基地为例，载《社会工作》，2010年第8期.
[7] 满小欧，李月娥：《美国儿童家庭寄养体系及其启示》，载《东北大学学报（社会科学版）》，2011年第6期.
[8] 乔东平，谢倩雯：《中美家庭寄养的比较及启示》，载《国外研究》，2013年第10期.
作者简介：
黄依心，武汉大学法学院2014级法理学硕士研究生。