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依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国对于经济社会发展具有重要的引领、规范和保障作用。随着我国经济社会发展和改革开放的深入，依法治国已经深入到社会发展的各个方面，区域与城市领域的依法治理显得尤为重要。
转型发展需要法治化的区域与城市治理体系
依法治国是中国经济社会转型发展的基本制度保障，对于全面深化改革、顺应中国经济新常态、释放区域与城市经济发展潜力和构筑区域城市治理体系具有重要意义。
目前，我国经济增长正在从“高速”模式向“中高速”模式转换，粗放刺激、“大水漫灌”式的发展方式已经不适应经济发展的新局面。随着供给侧改革的提出，挖掘和释放区域城市发展潜力、构筑区域维度的宏观调控体系、把供给侧改革落实到区域和城市层面，是“十三五”时期保持国民经济持续稳健增长的重要动力。
回顾中国改革开放的进程，我们看到，中国经济是由多区域构成的大国经济体，区域和城市经济是宏观经济的基本空间形式。通过区域间和城市群的经济合作与资源整合，实现经济增长是多年来我国经济发展的重要经验。同时，有效的区域政策和城市规划体系是优化区域间资源配置的重要手段，也是高效的宏观调控体系的重要组成部分。改革开放初期邓小平同志提出沿海开放战略的成功实施，使中国成为国际经济秩序的引领者，显示出区域发展战略的重要作用。当前中央实施的城市群战略和“一带一路”战略，将会进一步提升区域与城市发展战略的重要性，进一步巩固中国的大国地位。然而，在我国经济进入转型通道的形势下，区域和城市经济发展同样面临诸多矛盾和问题。
从区域层面看，我们面临区域政策落实不力、区域治理矛盾凸显和区域协调内容空泛三大矛盾：一是我国区域政策落实不力，政策“泛化”和“碎片化”倾向明显；二是區域发展差距仍然巨大，地区间发展机会的不均等仍然存在；三是通过区域协调均衡地方利益的难度很大。
从城市层面看，面临三方面问题：一是城市群大而不强，有些“城市群”其实就是“一群城市”，相互之间缺少必要的经济联系；二是大城市病的高发，交通、环境和住房等问题在百万人口以上的大城市几乎无处不在；三是城乡矛盾加剧，城市的繁荣与乡村的衰落为我们的发展敲响了警钟。
如何在转型发展中解决这些问题？实现区域发展的法治化治理，是一条必由之路。具体讲，区域发展离不开依法治国方略的支撑，只有运用法治思维才能切实破解区域与城市治理的难题。
我国区域与城市治理当前面临的最紧迫的问题，是区域治理和城市治理缺少法律依据的问题。例如，我国在近十年期间出台了近百个大大小小的区域规划，但并没有一个“区域规划法”作为依据；城市领域好一些，我们有《城乡规划法》作为城市规划的依据，但规划的落实缺少严格的治理手段，不遵守规划的事例随手拈来，更有甚者，在个别地区城市规划成为了地方政府圈地的工具。
缺乏有效应对新问题的制度化手段，限制了区域和城市改革发展的进程，并且容易滋生腐败。与干部任期相联系，很多地区为了追求任内的短期利益而采取危害地区长期发展利益的短视举措，只有法治化手段的长效性才能克服这种区域与城市经济的“短视化”行为。
构建制度化的区域与城市治理体系十分紧迫
新世纪以来，我国出台了一系列区域政策，取得了显著成果，也面临深层次问题。到目前为止，我国提出了区域发展总体战略、主体功能区制度、京津冀协同发展战略、“长江经济带”战略、“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略等区域战略，推出了数十部区域规划，实施了新区、改革试验区（包括综合配套改革试验区、金融改革试验区、产业转移示范区以及其他类型的改革试验区）等区域改革和发展政策，基本形成了完备的区域政策体系。
然而，这些区域政策在实践中却出现一系列问题。很多区域规划和政策文件只是停留在口头上而无法落实到区域发展中。部分地区将区域规划和区域政策单纯看成要政策、要资金、要土地指标的手段，忽视区域规划的定位和指导作用。众多区域政策出台使得原本具有鲜明空间倾向性的区域政策退化为均质化的一般性政策，造成政策“泛化”，“撒胡椒面”现象非常明显。各类政策调控缺乏一致的逻辑和系统性思路，政策之间存在一定的冲突。
区域政策法治化是破解政策落实的基本手段。途径就是加快推进区域政策的立法工作，尽快出台《区域规划法》，及时为国家重大区域战略、区域规划和有关改革的区域政策赋予法律效力，增长区域政策的权威性、连贯性和系统性。党的十八届四中全会提出，要制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。在区域治理层面，首先要通过将区域规划上升到法律层面，强化规划权威性和追责机制，依法保障区域规划落实。其次是衔接国家区域战略的宏观布局，要利用法律的长效性和稳定性实现各区域的空间定位，以避免区域的同质化竞争。再次，利用上升到法律层面的区域规划统领、整合区域调控的作用方向，避免区域发展中的投机性。第四，加快立法工作夯实已有区域改革和发展政策的法律基础。通过立法跟进和确认新区、试验区建设的积极成就与宝贵经验，为进一步改革发展提供法治基础。第五，加快区域政策“先行先试”的法治保障。通过加快推进对改革举措的法律授权，为区域改革和发展政策创新提供法律支撑。
我国城市规划实施得很早，实现城乡统一规划也已有一些时日。2014年末，全国就业人员达到7.7亿人，占全部人口的76%多。中国已经成为一个名副其实的城市社会。但是，城乡矛盾的加剧和大城市病的加深，已经严重困扰我们的城市发展。那种一味追求大城市经济效益而不关心城市环境、住房和城市社会发展与城市贫困的发展战略，需要尽快转型。因此，构建区域与城市治理体系，就是发挥依法治国的权威性，保障区域与城市治理的政策与机制落到实处，保障地方政府对区域规划和城市规划具有法制规定的执行力。 区域与城市治理体系构建的法制化方向
在中国经济目前的发展阶段和空间格局下，完善区域与城市治理是区域经济健康发展的必然选择。中国空间经济同时进入“区域化时代”和“城市群时代”，亟须通过推进区域与城市的空间规划和治理重塑空间格局。从秦汉之际到20世纪末，中国经济空间战略都是重点推进，国民经济即核心区域的区域经济，非核心区域只承担稳定和屏障的作用。1999年以来大量区域规划和区域政策的出台标志着中国空间经济进入“区域化”时代，“多极并起、全面推进”成为空间维度上经济发展新趋势。在创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指导下，要进一步将京津冀协同发展、“一带一路”和“长江经济带”三大战略推向前进，必须打造新型的管理方式，区域与城市治理成为必然选择。
区域与城市治理体系的构建和提升面临一系列问题。面对区域治理的诸多问题，实现区域与城市治理法治化是实现区域与城市有效治理的重要出路。
一是实现多元主体依法治理，有效规范政府权力。多元主体、多中心治理是“治理”与“管理”的关键差异。区域治理和城市治理的有效运转离不开多元治理主体的有效参与。在区域与城市治理体系中，政府、市场和社会是最主要的三元主体，有效发挥三者的积极作用是治理成功的关键所在。地方政府在区域治理当中天然具有规范行政权力边界的义務，同时高效的市场和积极的社会参与是解放和增强社会活力的必然要求。因此，坚持区域与城市的多元主体依法治理、规范地方政府权力，是破解区域与城市治理难题的关键。
改革开放以来，中国的转轨路径就是不断规范和约束政府权力、发挥市场配置资源能力和激发社会活力的进程。目前政府权力过大、管理“越位”和“缺位”并存的问题依然严重。在处理政府、市场和社会三者关系中，政府依法行政是关键。党的十八届四中全会指出，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，为规范政府权力边界指明了方向。市场化是中国改革的核心向度，区域治理的有效建构需要进一步发挥市场配置资源的能力。同时，随着我国经济社会的发展成熟，社会力量逐渐成为治理的重要主体。要有效发挥社会公众、非营利组织等利益相关者的积极作用，形成政府、市场和社会有效配合、差异互补的多元治理体系。
二是依法界定治理事权边界，强化基本公共服务均等化职责。有效界定区域治理的边界和权限对于区域经济社会发展意义重大。党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。只有通过法律明确划分中央和地方事权，才能明确地方发展任务、增强地方发展活力，为构建有效的区域治理、实现基本公共服务均等化奠定坚实的经济基础。
三是坚持“多层治理、重心下移”，妥善处理改革、发展和稳定的关系。区域与城市治理体系具有系统性和层次性，不同层次面临不同的任务。目前我国区域发展和城市发展都进入矛盾凸显期，面临一系列挑战。经济社会发展过程中各类矛盾频现且基本集中在基层，也说明了我国区域与城市治理的缺失。经济社会发展势必造成开发建设和社会管理领域出现一系列问题，越是基层越接近实际操作，出现的矛盾就越多。有效应对矛盾的规则和制度体系不健全、应对机制和处理手段的不完善，是造成问题处理不及时、不准确的重要原因。
通过法治化方法解决区域与城市治理的问题，首先要加快建立以法律为核心的区域与城市治理的规则和制度体系。要加强区域、城市矛盾治理的立法工作，为依法化解矛盾奠定法律基础。要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的作用，后者对区域与城市经济社会发展同样具有重要的意义。其次要推动地方基层管理和治理重心下移。妥善处理稳定与改革、发展的关系，通过治理重心下移提高矛盾处理的灵活性和针对性。最后要在立法先行的前提下，重启行政区划的改革，为区域与城市治理提供合理、优化的区域空间。
（作者：孙久文，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，区域与城市经济研究所所长；原倩，中国人民大学经济学院博士研究生）
责任编辑：高 斌
转型发展需要法治化的区域与城市治理体系
依法治国是中国经济社会转型发展的基本制度保障，对于全面深化改革、顺应中国经济新常态、释放区域与城市经济发展潜力和构筑区域城市治理体系具有重要意义。
目前，我国经济增长正在从“高速”模式向“中高速”模式转换，粗放刺激、“大水漫灌”式的发展方式已经不适应经济发展的新局面。随着供给侧改革的提出，挖掘和释放区域城市发展潜力、构筑区域维度的宏观调控体系、把供给侧改革落实到区域和城市层面，是“十三五”时期保持国民经济持续稳健增长的重要动力。
回顾中国改革开放的进程，我们看到，中国经济是由多区域构成的大国经济体，区域和城市经济是宏观经济的基本空间形式。通过区域间和城市群的经济合作与资源整合，实现经济增长是多年来我国经济发展的重要经验。同时，有效的区域政策和城市规划体系是优化区域间资源配置的重要手段，也是高效的宏观调控体系的重要组成部分。改革开放初期邓小平同志提出沿海开放战略的成功实施，使中国成为国际经济秩序的引领者，显示出区域发展战略的重要作用。当前中央实施的城市群战略和“一带一路”战略，将会进一步提升区域与城市发展战略的重要性，进一步巩固中国的大国地位。然而，在我国经济进入转型通道的形势下，区域和城市经济发展同样面临诸多矛盾和问题。
从区域层面看，我们面临区域政策落实不力、区域治理矛盾凸显和区域协调内容空泛三大矛盾：一是我国区域政策落实不力，政策“泛化”和“碎片化”倾向明显；二是區域发展差距仍然巨大，地区间发展机会的不均等仍然存在；三是通过区域协调均衡地方利益的难度很大。
从城市层面看，面临三方面问题：一是城市群大而不强，有些“城市群”其实就是“一群城市”，相互之间缺少必要的经济联系；二是大城市病的高发，交通、环境和住房等问题在百万人口以上的大城市几乎无处不在；三是城乡矛盾加剧，城市的繁荣与乡村的衰落为我们的发展敲响了警钟。
如何在转型发展中解决这些问题？实现区域发展的法治化治理，是一条必由之路。具体讲，区域发展离不开依法治国方略的支撑，只有运用法治思维才能切实破解区域与城市治理的难题。
我国区域与城市治理当前面临的最紧迫的问题，是区域治理和城市治理缺少法律依据的问题。例如，我国在近十年期间出台了近百个大大小小的区域规划，但并没有一个“区域规划法”作为依据；城市领域好一些，我们有《城乡规划法》作为城市规划的依据，但规划的落实缺少严格的治理手段，不遵守规划的事例随手拈来，更有甚者，在个别地区城市规划成为了地方政府圈地的工具。
缺乏有效应对新问题的制度化手段，限制了区域和城市改革发展的进程，并且容易滋生腐败。与干部任期相联系，很多地区为了追求任内的短期利益而采取危害地区长期发展利益的短视举措，只有法治化手段的长效性才能克服这种区域与城市经济的“短视化”行为。
构建制度化的区域与城市治理体系十分紧迫
新世纪以来，我国出台了一系列区域政策，取得了显著成果，也面临深层次问题。到目前为止，我国提出了区域发展总体战略、主体功能区制度、京津冀协同发展战略、“长江经济带”战略、“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略等区域战略，推出了数十部区域规划，实施了新区、改革试验区（包括综合配套改革试验区、金融改革试验区、产业转移示范区以及其他类型的改革试验区）等区域改革和发展政策，基本形成了完备的区域政策体系。
然而，这些区域政策在实践中却出现一系列问题。很多区域规划和政策文件只是停留在口头上而无法落实到区域发展中。部分地区将区域规划和区域政策单纯看成要政策、要资金、要土地指标的手段，忽视区域规划的定位和指导作用。众多区域政策出台使得原本具有鲜明空间倾向性的区域政策退化为均质化的一般性政策，造成政策“泛化”，“撒胡椒面”现象非常明显。各类政策调控缺乏一致的逻辑和系统性思路，政策之间存在一定的冲突。
区域政策法治化是破解政策落实的基本手段。途径就是加快推进区域政策的立法工作，尽快出台《区域规划法》，及时为国家重大区域战略、区域规划和有关改革的区域政策赋予法律效力，增长区域政策的权威性、连贯性和系统性。党的十八届四中全会提出，要制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。在区域治理层面，首先要通过将区域规划上升到法律层面，强化规划权威性和追责机制，依法保障区域规划落实。其次是衔接国家区域战略的宏观布局，要利用法律的长效性和稳定性实现各区域的空间定位，以避免区域的同质化竞争。再次，利用上升到法律层面的区域规划统领、整合区域调控的作用方向，避免区域发展中的投机性。第四，加快立法工作夯实已有区域改革和发展政策的法律基础。通过立法跟进和确认新区、试验区建设的积极成就与宝贵经验，为进一步改革发展提供法治基础。第五，加快区域政策“先行先试”的法治保障。通过加快推进对改革举措的法律授权，为区域改革和发展政策创新提供法律支撑。
我国城市规划实施得很早，实现城乡统一规划也已有一些时日。2014年末，全国就业人员达到7.7亿人，占全部人口的76%多。中国已经成为一个名副其实的城市社会。但是，城乡矛盾的加剧和大城市病的加深，已经严重困扰我们的城市发展。那种一味追求大城市经济效益而不关心城市环境、住房和城市社会发展与城市贫困的发展战略，需要尽快转型。因此，构建区域与城市治理体系，就是发挥依法治国的权威性，保障区域与城市治理的政策与机制落到实处，保障地方政府对区域规划和城市规划具有法制规定的执行力。 区域与城市治理体系构建的法制化方向
在中国经济目前的发展阶段和空间格局下，完善区域与城市治理是区域经济健康发展的必然选择。中国空间经济同时进入“区域化时代”和“城市群时代”，亟须通过推进区域与城市的空间规划和治理重塑空间格局。从秦汉之际到20世纪末，中国经济空间战略都是重点推进，国民经济即核心区域的区域经济，非核心区域只承担稳定和屏障的作用。1999年以来大量区域规划和区域政策的出台标志着中国空间经济进入“区域化”时代，“多极并起、全面推进”成为空间维度上经济发展新趋势。在创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指导下，要进一步将京津冀协同发展、“一带一路”和“长江经济带”三大战略推向前进，必须打造新型的管理方式，区域与城市治理成为必然选择。
区域与城市治理体系的构建和提升面临一系列问题。面对区域治理的诸多问题，实现区域与城市治理法治化是实现区域与城市有效治理的重要出路。
一是实现多元主体依法治理，有效规范政府权力。多元主体、多中心治理是“治理”与“管理”的关键差异。区域治理和城市治理的有效运转离不开多元治理主体的有效参与。在区域与城市治理体系中，政府、市场和社会是最主要的三元主体，有效发挥三者的积极作用是治理成功的关键所在。地方政府在区域治理当中天然具有规范行政权力边界的义務，同时高效的市场和积极的社会参与是解放和增强社会活力的必然要求。因此，坚持区域与城市的多元主体依法治理、规范地方政府权力，是破解区域与城市治理难题的关键。
改革开放以来，中国的转轨路径就是不断规范和约束政府权力、发挥市场配置资源能力和激发社会活力的进程。目前政府权力过大、管理“越位”和“缺位”并存的问题依然严重。在处理政府、市场和社会三者关系中，政府依法行政是关键。党的十八届四中全会指出，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，为规范政府权力边界指明了方向。市场化是中国改革的核心向度，区域治理的有效建构需要进一步发挥市场配置资源的能力。同时，随着我国经济社会的发展成熟，社会力量逐渐成为治理的重要主体。要有效发挥社会公众、非营利组织等利益相关者的积极作用，形成政府、市场和社会有效配合、差异互补的多元治理体系。
二是依法界定治理事权边界，强化基本公共服务均等化职责。有效界定区域治理的边界和权限对于区域经济社会发展意义重大。党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。只有通过法律明确划分中央和地方事权，才能明确地方发展任务、增强地方发展活力，为构建有效的区域治理、实现基本公共服务均等化奠定坚实的经济基础。
三是坚持“多层治理、重心下移”，妥善处理改革、发展和稳定的关系。区域与城市治理体系具有系统性和层次性，不同层次面临不同的任务。目前我国区域发展和城市发展都进入矛盾凸显期，面临一系列挑战。经济社会发展过程中各类矛盾频现且基本集中在基层，也说明了我国区域与城市治理的缺失。经济社会发展势必造成开发建设和社会管理领域出现一系列问题，越是基层越接近实际操作，出现的矛盾就越多。有效应对矛盾的规则和制度体系不健全、应对机制和处理手段的不完善，是造成问题处理不及时、不准确的重要原因。
通过法治化方法解决区域与城市治理的问题，首先要加快建立以法律为核心的区域与城市治理的规则和制度体系。要加强区域、城市矛盾治理的立法工作，为依法化解矛盾奠定法律基础。要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的作用，后者对区域与城市经济社会发展同样具有重要的意义。其次要推动地方基层管理和治理重心下移。妥善处理稳定与改革、发展的关系，通过治理重心下移提高矛盾处理的灵活性和针对性。最后要在立法先行的前提下，重启行政区划的改革，为区域与城市治理提供合理、优化的区域空间。
（作者：孙久文，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，区域与城市经济研究所所长；原倩，中国人民大学经济学院博士研究生）
责任编辑：高 斌