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编者按：马克思说，1871年建立的德意志帝国，实质是一个专制国家，代议制只是一个“门面”。但是，就在帝国时期，德国资本主义经济迅速发展，与此同时，社会福利制度逐渐完善。很多国家的工人阶级在20世纪还为争取八小时工作制而奋斗，而在德国，19世纪晚期已通过立法保护了劳动者各方面的基本权利。德意志帝国的政治制度与它建立的社会福利制度，似乎是个矛盾，然而却是事实。这不是用简单的上层建筑与经济基础的观点所能解释的。只有了解这个国家的历史和国情，才能解释其原因。王亚平教授专攻德国史，这篇论文虽然较长，但论证全面，极具说服力；仔细阅读，有助于教学。
[摘要]中世纪的德意志以保护为原则形成了个人联合的政治体制，王权通过特许权获得社会各阶层在政治上的支持，故而缺少完善的行政机制，形成了小政府的政治传统。在这种政治体制下，教会、行会等各种社会团体具有组织社会、救济社会的职能。进入近代以后，德意志的工业化和政治上的统一几乎同步进行，新兴的产业工人是各政党争取的政治力量，在政治角逐中催生了一系列给予工人社会保障的立法。正因为如此，德国在西欧最早建立了社会保险体系。德国特有的工业化的条件，和中世纪以来，各种社会团体原有的社会救助职能的延续，成为建立社会保障体系的社会基础。
[关键词]小政府，保护，行会，基督教，工业化，传统
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457－6241(2011)17－0003－08
在世界历史范围内，德国被视之为最早实现社会福利的国家。德国的社会保险体系、医疗保障体系、失业保障和退休保障体系以及救助贫穷和辅助病弱者的社会救助机构，免除了所有公民基本生存的担忧。德国不是最先实现现代化的国家，但却最先建立起较为完善的社会福利制度。德国的社会保障体系始建于工业化时代，这个时期的德意志依然处于政治分裂的状态，可以这样说，德意志的工业化与政治上的统一是同步进行的。进入近代以后，德意志依然保持着中世纪的政治传统，即：以保护为原则建立起来的个人联合的政治体制。这种政治体制通过特许权保护各个社会阶层，以此获得政治支持。中世纪的神圣罗马帝国是由大大小小在政治上独立的邦国和自由城市构成的具有联合性质的小政府的形态。19世纪中叶，在此基础上建立的德意志帝国也只是一个政治上的联合体，延续了小政府的政治传统。在这种小政府的政治体制下，教会、行会、同业公会等各种社会团体具有组织经济生产活动、社会救济等社会性的职能，形成了大社会自助和自救的社会传统，这种大社会的传统在工业化过程中得以继承和延续，关注工人的社会福利成为各政党之间进行政治角逐时的重要课题，也是以此获得在帝国议会中政治选票的重要筹码。因此，社会福利体系的建立也是政党之间政治角逐的产物。
一、“小政府”的政治传统
西欧各国都具有“小政府”的政治传统，这是因为它们都源自于中古早期同一个法兰克王国。欧洲中古社会是在巨大的社会动荡中开启的。4世纪中叶，居住在欧亚平原上的游牧民族受气候变化的影响，逐水草而居的流动性增大，这些游牧民族中较为强大的一支——匈奴人向东迁徙进入亚洲，但汉王朝成功地将其阻挡在秦长城之外，只有很小一部分匈奴人进入位于今天鄂伦春自治旗的鲜卑山区，在那里定居，史称鲜卑人，后来他们逐渐融入大中华的政治传统体系中。在亚洲受阻的大部分匈奴人转向欧洲平原，挤压居住在欧亚平原上的游牧民族集体向欧洲迁徙，史称：民族大迁徙。
早在1世纪前后，盘踞在欧洲的罗马帝国就与这些半游牧民族有了初步的接触。凯撒大帝在莱茵河右岸设立一个地域广袤的日耳曼尼亚行省，以和平方式移居在这里的哥特人、法兰克人、汪达尔人等，这些游牧部落被罗马人统称为日耳曼人。日耳曼人保持了游牧部落的习俗和传统，同时也向罗马人学习农耕技术，逐渐认识和接触了农耕文明的社会。在匈奴人把迁徙的方向从亚洲转向欧洲平原后，受到挤压的日耳曼人强制越过莱茵河进入高卢地区。这对于经历了3世纪危机、且已岌岌可危的罗马帝国是一个沉重的打击。在这场强制的武装大迁徙中，罗马帝国覆灭，整个西欧社会陷入无序、动乱的“黑暗”之中。处于半游牧社会状态的日耳曼人与处于农耕文明社会状态的罗马人，在政治机制和经济结构上的极大差异加剧了社会的不稳定性，因此，庇护制应运而生，成为动荡社会中人们生存的避风港。大量因罗马帝国苛刻赋税以及日耳曼人入侵而无法独善其身的自由农民，不得不把土地交给那些拥有军事实力，能够抵御外敌的罗马大贵族，放弃自己的自由身份以此获得军事上的保护；由此也可以规避苛重的赋税，成为罗马大贵族的隶农。罗马帝国晚期的社会为进入西欧的日耳曼人提供了一个他们所需要的大地产制的经济机制。
4世纪的日耳曼人仍处于游牧民族的社会结构。在这个社会结构中，占主导地位的是以军事首领为首的亲兵，他们的主要职责是保护自己部族的安全，尤其是保护妇女和儿童。罗马帝国晚期著名的历史学家塔西佗在其《日耳曼尼亚志》中曾这样描述日耳曼人的亲兵们：“他们行伍的排列不是由于人群偶然的聚合，而以家族亲属为单位，这便是他们的勇猛无前的重要原因。他们的亲属紧紧地站在他们的旁边，因之在作战中他们可以听到妇女的叫声，婴儿的啼哭。这些亲人们便是每个战士功绩的证人；也是他们最热烈的鼓舞者。”日耳曼人带着这种亲兵制度和保护的原则进入到西欧社会。
5世纪下半叶，最晚进入西欧的法兰克人在位于今天法国北部的罗马帝国的高卢行省建立起法兰克王国。在农耕世界中站稳脚跟的法兰克人用土地作为“战利品”，赏赐给那些勇敢战斗而获得战功的亲兵，罗马帝国晚期形成的大地产制由此得以保存下来。日耳曼人的军事民族制中含有的保护习俗，与罗马帝国晚期大地产制中所含有的庇护原则，一拍即合。这两个因素在法兰克王国的宫相查理·马特实行的采邑制改革中融合在一起，构成了以保护为原则的、封君和封臣之间权利和义务的政治关系。西方学者把法兰克王国定义为以保护为原则的个人联合的政体。这种政治体制的特点是缺乏完善、健全的政府行政机制，完全依靠国王与地方贵族之间建立的个人的采邑关系实行政治统治，从而形成了所谓的“小政府”的整体模式。在这种“小政府”的整体模式中，“保护”是不容忽视的一个重要政治因素。换句话说，“保护”某个社会等级或阶层，是君王获得政治力量支持、巩固王权统治的一个重要政治筹码。
君王为获得某个社会等级在政治上的支持，最通常采取的方法是给予其特许权。特许权在西欧中世纪的社会中是一种法律形式，它针对的是社会中特定的现象，给予某个特定的群体的豁免或者是保护性的权利。它既有法律权威又有政治统治权威，是西欧中世纪法律的一个重要组成部分。特许权首先是一种豁免权，豁免王室领地应该承担的纳租缴税及服徭役的义 务。法兰克王国在墨洛温王朝时期，这种豁免权逐渐扩大到给予个人、某个社会群体、或基督教教会，以授予证书的形式确定下来。通常给予豁免权的目的是对某个社会群体给予一种保护，较为典型的例子是，法兰克国王以及此后的德意志国王多次给予犹太商人特许权，以保证他们在基督教化的社会中生存，并从事贸易活动。10世纪中叶前后，德意志国王奥托为抑制世俗大贵族的势力，给予教会的主教和大主教“奥托特恩权”，使他们享有和世俗贵族同等的政治和经济权利，成为制衡世俗大贵族的一股强有力的政治力量。11世纪，西欧农业经济的发展催生了城市的复兴，德意志多位国王给予城市特许权，德意志的城市自治运动蓬勃发展起来，市民阶层逐渐成长为封建制度中一股新的政治力量。12世纪，在德意志皇帝与罗马教皇的政教斗争中，为了反驳罗马教皇“教权至上”的理论，意大利的教士学者获得皇帝给予的特许权，潜心研究罗马法，形成了一个专门研究罗马法的教会学术队伍，成为兴建中世纪大学的基础。13世纪以后，德国在政治上的分裂越演越烈，形成了邦国制。为了抑制地方封建分裂势力在经济上的强取豪夺，弗里德里希二世颁布了一系列的《帝国安全条例》，安全条例逐渐成为又一种重要的法律形式。安全条例依然是以保护为主要内容，与特许权不同的是，它所涉及的社会范围更宽泛，不再仅仅局限于某个城市，而是涵盖莱茵河流域，或者多瑙河流域，乃至更大区域范围的贸易活动。
14世纪之后，英国和法国在政治上相继踏上了议会君主制的道路，政治制度的转型日益明显。与之比较而言，缺少集权的德意志王权在很大程度上依然通过特许权或者颁布安全条例，获得政治上的有效支持。邦国诸侯的自主权、城市的自治权、教会的特恩权、市民的人身自由权、自由农民不受地方司法权管辖的特许权等等，依然存在。这些广泛的特许权使每个社会阶层都各归其位，较为安定地享有自己的社会地位和财产，社会结构相对比较稳定。一定程度的自主权使他们享有相当的自由度，可以因自我利益的需要联合起来，从而产生了诸如汉萨同盟、莱茵城市同盟和施瓦本城市同盟，这些跨国的且又独立的经济集团。这些集团彼此间没有交往，因为它们之间有不同的经济利益关系，又享有不同的特许权，更受各自所在地区政治局势的限制，所以不可能提出较为共同的政治要求。这些相对独立的经济集团同时构成了较为独立的社会群体，这些社会群体不仅仅是经济利益集团，而且还具有保护利益集团成员的职能。
二、政治角逐催生的社会保险体系
16世纪，席卷西欧的宗教改革运动加速了英国和法国向现代国家转型的步伐，但是德国尚不具备形成近代国家的主要条件。首先，德意志依然具有中世纪国家形态的各种因素，不论是帝国的议会，还是邦国的议会，都还是以封建家族的联合为基础，而不是以经济利益集团为主的社会阶层组成。效忠和保护的原则不但没有被否定反而得到加强，封建特权依然是法律的主体，不论是在所有制方面、在经营体制方面、在资本的积累方面，还是在交往和交换方面，封建主因特权的保护和支持都占据着垄断和支配地位。在英国和法国，宗教改革运动时期形成的新教教派与旧教教派的斗争，在很大程度上是新兴资产阶级与封建贵族的斗争；但在德国，新、旧教派的对立和斗争是封建主之间的斗争，是封建皇权的集权和诸侯分权的对抗。1555年颁布的《奥格斯堡宗教和约》是宗教信仰自由的一个胜利，对德意志乃至西方的基督教信仰和人的思想解放，都有大书特书的意义。但是，它对于当时德意志政体的发展却起到相反作用，和约中确立的“教随国定”为分权自治的邦国增加了新的宗教特权。
国家的不统一削弱了德意志帝国在国际事务中的地位，而且各自为政的邦君诸侯又都联合外部政治势力解决国内的政治纠纷。德意志内部的政治事务程度不同地转化为国际纠纷。起因于新旧教诸侯集团之间、诸侯与皇室之间的内战演变为国家间的冲突，德意志成为欧洲战争的大战场，引发了三十年战争，封建割据的政治格局更无法结束。如果说三十年战争之前的德意志神圣罗马帝国还貌似一个整体的话，那么三十年战争之后它已经完全被肢解了，由1800个大大小小的邦国领地和自治城市勉强地拼凑在一起，中央皇权再也无法找到政治上解决地方分裂割据的突破口。
18、19世纪之交的法国大革命荡涤了西欧延续千年的封建制度，德意志首当其冲，受到剧烈震动。此后，欧洲各地爆发的革命摧毁了德意志旧帝国的体制，1806年8月，“神圣罗马帝国”走到了历史的尽头，在中世纪欧洲国际事务中一直占有举足轻重地位的德意志被划分为四个部分，即：普鲁士、奥地利、“莱茵同盟”以及莱茵河左岸被法国占领的地区。1815年5月，德意志38个具有主权的邦国和自由城市联合起来组成了德意志联邦，然而这个德意志联邦只是一个松弛的联合机构，而不是一个民族统一的联邦国家。为此，这个时期德意志的各种政治力量都在努力为实现德意志民族的统一推行自己的道路，出现了德意志大学生联合会、自由主义反对派、激进民主派以及社会民主工人党，等等。换句话说，这些政治运动都与建立统一的德意志民族国家的政治主张结合在一起。
进入19世纪以后，德意志的社会结构发生了极大变化，首先是人口急剧增长，1816年至1850年期间大约增长了50％。德意志工业化快速发展的进程，改变了人口的社会结构，德意志的中部、西南部以及西里西亚地区，鲁尔和莱茵威斯特伐利亚形成了各自的工业区，大量农业人口从周边地区流入这些新兴的工业区，从事工业劳动人口的比例超过了从事农业劳动人口。根据1846年普鲁士的统计，全德意志有14余万家工厂，120余万工人，占德意志人口总数的4.44％。这些新的工业区常常是自由主义运动的中心，是一股不小的政治力量。1930年代以后，在德意志境内相继成立170多个手工业者联合会。
1848年，法国巴黎再次爆发了二月革命，迫使国王退位，成立了临时共和政府。柏林的工人、市民和学生在巴黎革命的震撼下举行起义，爆发了三月革命，并且很快席卷全德意志。3月，在法兰克福召开了国民大会，这是在全德意志范围内第一次由民众自由选举产生代表组成的议会。然而，这个议会确切地说更多的是代表那些受过大学教育的市民，在830名议员中有436人属于这个社会群体，他们中间有49位大学教授和讲师，110位法官和检察官，115位具有较高地位的地方官吏，农民代表仅有1人，工人和手工业者则完全被排斥在外。为了争取在国民议会中获得席位，同年7月15日，德意志的工人和手工业者在法兰克召开了手工业者和工场手工业者大会。在这次大会上，手工作坊的师傅和帮工们强烈表示出对资本主义和工业化已经取得一系列胜利的不满，对市场自由竞争和手工业自由化的不满，提出了“我们工人必须自 我救助”的口号。这次会议被看做是社会保守力量的一次聚集，在这次会议基础上，成立了德意志工人兄弟会(Arbeiterverbr u nderung)。三月革命之前成立的德意志手工业者联合会和工人兄弟会，构成了1863年成立的社会民主党的社会基础。
19世纪60年代中期之后，以普鲁士为首的北德意志联邦的政治力量日益上升，经过普奥战争和普法战争，最终实现了德意志民族的统一。1871年1月，在法国的王宫凡尔赛宣布成立了德意志帝国。这个新的大帝国依然保持着德意志的政治传统，是一个由25个邦国、4个王国、6个大公国、5个公国、7个侯国以及3个自由城市联合构成的联邦性质的帝国。主宰这个帝国的是普鲁士容克地主出身的“铁血宰相”俾斯麦。俾斯麦是德意志帝国中贵族等级的代表。尽管这个时期德意志的工业化快速发展，但贵族依然享有很多特权，他们依靠这些特权掌握着帝国行政机构中的各种权利。因此，在这个具有联邦性质的帝国议会中，依然把正在上升的工人排斥在外。然而，随着工业化程度的提升，工人的人数急剧增多，1871年德意志工人的人数占人口总数的五分之一，到了1882年已经上升到四分之一。以工人为主体的社会民主党也因此逐渐发展成为一个大党，在帝国的第一次国会选举时，社会民主党以12万选票获得2个议员席位，1873年则以35万2千张选票获得9个席位，1877年以50万选票获得12个席位。逐渐强大的社会民主党被俾斯麦看做是“帝国的敌人”，在他的力主下，帝国国会于1878年10月通过了《反社会党人非常法》，取缔了所有社会民主党以及社会主义或者共产主义的联合会。但是，在这个法案颁布之后，社会民主党人依然以工人的社会组织形式表述他们的政见，在社会中仍具有一定的政治影响，直至1889年该法案被废除。
在《反社会党人非常法》有效期间，德国工人的社会状况和境遇在帝国社会中越来越凸现出来，这不再仅仅是社会问题，更是一个政治问题，关系到帝国社会的稳定。进入19世纪以后，德意志的工业化速度加快，尤其是1834年德意志关税同盟的建立，在很大程度上克服了政治分立对工业化造成的难以克服的阻碍，为德意志在经济上的统一奠定了基础。与英国和法国不同，德意志的工业化是以采矿业为基点开始的，得天独厚的矿藏资源使德意志成为欧洲金属工业的重地。矿藏资源的开发带动了冶金业和冶金技术的发展，早在16世纪中叶，德意志就约有10万余人从事采矿业，年生产值达2百万古尔登。1560年，德意志人口的总数是1300～1500万，也就是说，16世纪上半叶德意志有1／130～1／150的人在从事采矿业。采矿业和冶金业的发展带动了交通业。采矿业、冶金业、交通业都是大工业，使用机器的比例远远超过类似纺织工业等轻工业。使用机器以及以蒸汽为动力的大工业的发展，改变了手工业行业的社会结构，原有手工业中的师傅总人数在下降，帮工和学徒的总人数在上升，他们是工业化进程中产业工人的后备军。在德国进入高度工业化时期的19世纪，从事采矿和冶金业的产业工人就多达950万，是从事农业人口的两倍。这些工人生存境况的好与恶关系到社会的稳定，1848年爆发的革命就是一个极好的例证。
1863年成立的社会民主党为工人提供了保障自身利益的理论和政党性的组织机制，俾斯麦在其执政时期不仅看到社会民主党在政治上的威胁，也看到了在政治上争取不断增长的工人队伍的必要性，因而他一方面通过《反社会党人非常法》压制社会民主党，另一方面则要消除该法案颁布后在社会中引起的重大反响，安抚工人可以使其脱离社会民主党，并在议会选举中获得工人选民的选票。为此，俾斯麦于1881年11月17日在柏林召开的帝国会议上颁布公告，要制定一系列法律，为工人，尤其是产业工人提供事故、疾病和年老的安全保障。1883年5月29日，德意志的帝国议会制定了第一部《工人医疗保险法》(Das Gesetz betreffend die Krankenver-sicherungderArbeiter)，于1884年6月15日颁布，同年11月1日生效。这部《保险法》中规定，包括医生的诊治费和药费在内的所有医疗费、工人家属的治疗费用、丧葬费以及女工的育儿救助费用要由工人自己和雇主共同承担，工人负担三分之一，雇主负担其余的三分之二。为了保证这部法令的实施，俾斯麦于次年建立了地方医疗保险基金会(简称OK)，为8千余没有任何保障的工人提供医疗保险，此后一些雇员以及家庭手工业者也投保于这个保险基金会。1884年，在俾斯麦的主持下颁布了“伤亡事故保险法”(unfallversicherungsgesetz)，该法律要求诸如矿山、选矿场、挖掘场、制盐场、采石场、造船厂以及建筑工地、工厂等易发生工伤事故的企业主，必须成立“职业联合会”(Berufsgenossen-schaft)，联合会的保险费由企业主支付，联合会帮助企业主承担事故发生后的一切责任，工人以及收入很低的企业职员也都可以通过联合会获得工伤保险，直至今天这个原则依然有效。1889年，在俾斯麦的主持下颁布了《残疾和养老保险法》，该法案于1891年生效，此后帝国政府又相继颁布了一些保险法，这些无疑都是对《工人医疗保险法》的补充和完善。1911年，所有这些保险法综合在一起构成了德意志帝国的保险法规。这个保险法规以地方保险基金会为依托，确实保障了工人利益。根据《工人医疗保险法》的原则，在地方保险基金会的管理会中，工人代表占三分之二，企业雇主代表占三分之一，尽管后者为基金会提供了三分之二的基金，但是基金会的管理大权则掌握在工人代表手中。这一系列的保险法规使德国在工业化的过程中，最先建立起行之有效的社会保障体系。1889年社会民主党恢复之后，更加重视资本主义体系内部的社会福利问题，社会福利问题成为各政党竞选时共同关注的一个重要问题。
三、工业化条件下延续的“大社会”救助职能
19世纪末期，德意志社会福利体系之所以能顺利地建立和实施，有着较为坚实的大社会自助自救的传统。构成这个传统有两个要素，一是基督教的教会救助机构，二是行会、手工业同业公会的社会救助职能。
早期基督教的教会虽然是一个宗教机构，但作为一个众人聚集的团体，与其他社会性的团体一样，是按照行业组织起来的，有着很实际的社会职能，例如基督徒之间在进行殡葬时的互帮。殡葬从来都是一种社会性的活动，设立教堂最初的目的也是为了举行葬礼的需要，因此罗马帝国时期乃至中世纪中期以前的教堂都是与墓地毗邻，也正是因为墓地基督教教会才能够获得土地。基督徒们在教堂里举行殡葬仪式，在精神上相互慰藉。罗马帝国时期，奴隶每日的食品通常是每天半公斤面饼和半公升葡萄酒，那些身为基督徒的奴隶们每天在一起共同用 膳，相互救济，称之为“爱筵”。罗马帝国晚期，基督教上升为帝国的正统宗教，教会获得来自皇帝、元老贵族以及社会各个等级给予的大量捐赠，迅速成为大地产主，然而教会的救助职能并没有因此而减弱。罗马帝国3世纪危机时期，教会用所捐的财产赈济那些不堪苛重赋税破产流亡到城市的自由小农民，因此而在城市中出现了一个无所事事的盲流群体。格里高利一世任教皇期间正值日耳曼人武装迁徙的动乱时期，教皇在自己建立的7个修道院中设立了救济站，赈济那些无家可归的贫困群体。
法兰克时期，基督教的教会成为查理大帝的一个重要政治支柱，教会的政治地位上升，与此同时教会也以法令的形式加强了社会救济职能。817年，在德意志亚琛举行的宗教会议上明确规定，每一个修道院或者按照教会原则建立的救济所都要有一个hospitalis，它的原意是能够供给食宿的接待所，接待过往的朝圣者以及患有疾病者。12世纪十字军东征时期组建的医院骑士团(The Knights Hospitaller)、条顿骑士团等，这些教会的军事组织建立的初衷是保护和救助前往耶路撒冷朝圣的基督徒，随着骑士团军事性质的增强、财产的增多，其承担社会福利的职能也在增大，骑士团团长的职责之一是负责骑士团必须履行的社会福利义务，救助病患、救济贫困。1312年，教皇克雷蒙五世颁布教会敕令，这类救护所可以不再仅仅是教会的财产或者由教会管理，任何人都可以为了拯救自己的灵魂而建立这样一所hospital，即：救护所，可以由建立者自己经营，前提条件是必须征得主教的同意，依然具有很强的宗教性质。可以这样说，西欧中世纪的所谓“医院”都是具有救济性质的，许多医院都是通过捐资建立起来的，具有社会福利性质，从法律的角度看是一个联合体形式的社会团体。这些社会团体的职责都是以慈善为基础，例如：为穷人提供食物、衣物、接待其留宿，照顾老年人和病患以及安葬死者，等等。1339年，位于今天德国下萨克森州的奥斯纳布吕克的市民约翰·特温特，用自己的财产在该城的城门外建立了第一所具有这样性质的救护所。直至今天，德国的天主教和新教组织依然延续了这个传统，关心健康、乐善好施、虔诚笃信是教会以及社会捐建开办的医院都必须遵守的三个基本原则。
在中世纪的西欧社会中，除了教会具有救助职能以外，行会以及同业公会也具有这样的社会福利和救助职能。中世纪的商业同业公会(Gild)最早出现于8世纪的法兰克社会，从事远程贸易的商人们以誓约的形式自愿组织起来，以便在长途贩运货物途中互相保护，共同规避因各种不可预见的事故造成的风险。在中世纪的德意志，最具代表性的同业公会是汉萨(Hanse)。汉萨这种互助社团自出现起就获得国王给予特许权的保护。进入12世纪，汉萨在北欧地区逐步发展成为一个垄断波罗的海和北海贸易的商业大帝国，加人汉萨的商人们不仅在贸易和关税方面互惠互利，而且在发生任何事故或遭遇灾难时互相资助。11世纪末期，手工业从农业生产活动中分离出来，各个城市的手工业者效仿商人同业公会联合起来成立行会(zunft)，迄今发现的最早的有关行会记载的文字史料是1149年成立的德国科隆的床上用品织工行会。行会由同一行业中手工作坊的师傅们以誓约的形式组织起来，行会不仅管理每个手工作坊的工作、产品质量、产品价格，而且还要监管他们的道德伦理。行会还规定，如果手工作坊的帮工、学徒发生工伤事故、有了疾病或者死亡，一切费用都要由师傅承担，包括为亡者灵魂的祈祷。
14世纪中叶，在纺织行会中逐渐出现一些有实力的家族，最典型的是奥格斯堡的富格尔家族。富格尔家族的创业者原是亚麻织工，通过贩卖亚麻织物起家，此后因多次与贵族联姻逐渐步入贵族上层集团。进入15世纪之后，富格尔家族的业务延伸到冶金业、采矿业，16世纪中叶，该家族几乎控制了欧洲的金属市场。不仅如此，富格尔家族还从事信贷业，财富剧增，是当时主宰欧洲金融业的银行巨头。尽管富格尔家族于1494年成立了公司，脱离了行会的束缚，但这个公司承袭了行会承担社会福利的传统。1521年8月，富格尔家族的雅各布斯在奥格斯堡为穷困者修建了一个居住区——富格尔区(Fuggerei)。他在捐建宣言中宣称，奥格斯堡城市中的居民、妇女、清白贫穷的日工和手工业者，如果需要都可以在此居住，年租金仅需一个莱茵古尔盾，仅相当于一个手工业者一周的工资。直至今天，富格尔区内依然居住着一些生活拮据的市民，每套居室的年租金依然与前一样低廉。
在西欧历史上，英国以纺织手工业最先开启了工业化的进程。纺织手工业实行包销分工制的经营方式，逐渐冲破了行会的各种禁忌和束缚。15世纪，英国手工业行会开始向公会转变。中世纪德意志的第一大手工业是采矿业和冶金业，英国纺织业的大发展时期正是德意志采矿业的大发展时期。采矿业、冶金业与纺织业不同，无法实现包销分工制的经营方式，手工业和工场工业长期共存，行会制度受到的冲击远不如英国。德意志的行会制度一直延续到19世纪。德意志的工业化首先在采矿业和冶金业中开始，采矿业、冶金业的劳动强度大，伤病的可能性也很大，矿工主以及矿工延续中世纪的商人行会、手工业同业公会的传统，普鲁士、萨克森和巴伐利亚等地相继出现了矿工联合会、互助储金会等形式的矿工疾病和养老保险机构。在德国工人运动中又相继出现了“全德雪茄工人联合会”、“德国印刷工人协会”以及“基督教工会”等工人组织。19世纪末20世纪初，工会会员的总数甚至高达300万人。在反社会民主党法案废止之前，这些工会是产业工人提出政治要求以保障社会权益的代言人，同时也承担了改善工人生活和对工人进行社会救助的职能。抑或可以这样说，在工业化的环境下，正是这些社会团体延续了社会救助的传统，为俾斯麦政府制定一系列社会保险法案的顺利实施奠定了社会基础。工人们通过行会等社会团体提出了自己的要求，在工业化时期享有了共决权；政党则为争取工人这股新的政治力量，抵制企业主对社会福利的反对；执政的党派则是为了巩固自己的政治地位，通过立法保证社会福利的实践。“企业主提供，工人要求，国家立法”，这就是“小政府、大社会”的内容，是德国在西欧最早成为社会福利国家的重要历史成因。也正因如此，今天德国各政党都必须把改革或者完善社会保险体系作为其竞选的一个非常重要的内容。
[责任编辑：任世江]
[摘要]中世纪的德意志以保护为原则形成了个人联合的政治体制，王权通过特许权获得社会各阶层在政治上的支持，故而缺少完善的行政机制，形成了小政府的政治传统。在这种政治体制下，教会、行会等各种社会团体具有组织社会、救济社会的职能。进入近代以后，德意志的工业化和政治上的统一几乎同步进行，新兴的产业工人是各政党争取的政治力量，在政治角逐中催生了一系列给予工人社会保障的立法。正因为如此，德国在西欧最早建立了社会保险体系。德国特有的工业化的条件，和中世纪以来，各种社会团体原有的社会救助职能的延续，成为建立社会保障体系的社会基础。
[关键词]小政府，保护，行会，基督教，工业化，传统
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457－6241(2011)17－0003－08
在世界历史范围内，德国被视之为最早实现社会福利的国家。德国的社会保险体系、医疗保障体系、失业保障和退休保障体系以及救助贫穷和辅助病弱者的社会救助机构，免除了所有公民基本生存的担忧。德国不是最先实现现代化的国家，但却最先建立起较为完善的社会福利制度。德国的社会保障体系始建于工业化时代，这个时期的德意志依然处于政治分裂的状态，可以这样说，德意志的工业化与政治上的统一是同步进行的。进入近代以后，德意志依然保持着中世纪的政治传统，即：以保护为原则建立起来的个人联合的政治体制。这种政治体制通过特许权保护各个社会阶层，以此获得政治支持。中世纪的神圣罗马帝国是由大大小小在政治上独立的邦国和自由城市构成的具有联合性质的小政府的形态。19世纪中叶，在此基础上建立的德意志帝国也只是一个政治上的联合体，延续了小政府的政治传统。在这种小政府的政治体制下，教会、行会、同业公会等各种社会团体具有组织经济生产活动、社会救济等社会性的职能，形成了大社会自助和自救的社会传统，这种大社会的传统在工业化过程中得以继承和延续，关注工人的社会福利成为各政党之间进行政治角逐时的重要课题，也是以此获得在帝国议会中政治选票的重要筹码。因此，社会福利体系的建立也是政党之间政治角逐的产物。
一、“小政府”的政治传统
西欧各国都具有“小政府”的政治传统，这是因为它们都源自于中古早期同一个法兰克王国。欧洲中古社会是在巨大的社会动荡中开启的。4世纪中叶，居住在欧亚平原上的游牧民族受气候变化的影响，逐水草而居的流动性增大，这些游牧民族中较为强大的一支——匈奴人向东迁徙进入亚洲，但汉王朝成功地将其阻挡在秦长城之外，只有很小一部分匈奴人进入位于今天鄂伦春自治旗的鲜卑山区，在那里定居，史称鲜卑人，后来他们逐渐融入大中华的政治传统体系中。在亚洲受阻的大部分匈奴人转向欧洲平原，挤压居住在欧亚平原上的游牧民族集体向欧洲迁徙，史称：民族大迁徙。
早在1世纪前后，盘踞在欧洲的罗马帝国就与这些半游牧民族有了初步的接触。凯撒大帝在莱茵河右岸设立一个地域广袤的日耳曼尼亚行省，以和平方式移居在这里的哥特人、法兰克人、汪达尔人等，这些游牧部落被罗马人统称为日耳曼人。日耳曼人保持了游牧部落的习俗和传统，同时也向罗马人学习农耕技术，逐渐认识和接触了农耕文明的社会。在匈奴人把迁徙的方向从亚洲转向欧洲平原后，受到挤压的日耳曼人强制越过莱茵河进入高卢地区。这对于经历了3世纪危机、且已岌岌可危的罗马帝国是一个沉重的打击。在这场强制的武装大迁徙中，罗马帝国覆灭，整个西欧社会陷入无序、动乱的“黑暗”之中。处于半游牧社会状态的日耳曼人与处于农耕文明社会状态的罗马人，在政治机制和经济结构上的极大差异加剧了社会的不稳定性，因此，庇护制应运而生，成为动荡社会中人们生存的避风港。大量因罗马帝国苛刻赋税以及日耳曼人入侵而无法独善其身的自由农民，不得不把土地交给那些拥有军事实力，能够抵御外敌的罗马大贵族，放弃自己的自由身份以此获得军事上的保护；由此也可以规避苛重的赋税，成为罗马大贵族的隶农。罗马帝国晚期的社会为进入西欧的日耳曼人提供了一个他们所需要的大地产制的经济机制。
4世纪的日耳曼人仍处于游牧民族的社会结构。在这个社会结构中，占主导地位的是以军事首领为首的亲兵，他们的主要职责是保护自己部族的安全，尤其是保护妇女和儿童。罗马帝国晚期著名的历史学家塔西佗在其《日耳曼尼亚志》中曾这样描述日耳曼人的亲兵们：“他们行伍的排列不是由于人群偶然的聚合，而以家族亲属为单位，这便是他们的勇猛无前的重要原因。他们的亲属紧紧地站在他们的旁边，因之在作战中他们可以听到妇女的叫声，婴儿的啼哭。这些亲人们便是每个战士功绩的证人；也是他们最热烈的鼓舞者。”日耳曼人带着这种亲兵制度和保护的原则进入到西欧社会。
5世纪下半叶，最晚进入西欧的法兰克人在位于今天法国北部的罗马帝国的高卢行省建立起法兰克王国。在农耕世界中站稳脚跟的法兰克人用土地作为“战利品”，赏赐给那些勇敢战斗而获得战功的亲兵，罗马帝国晚期形成的大地产制由此得以保存下来。日耳曼人的军事民族制中含有的保护习俗，与罗马帝国晚期大地产制中所含有的庇护原则，一拍即合。这两个因素在法兰克王国的宫相查理·马特实行的采邑制改革中融合在一起，构成了以保护为原则的、封君和封臣之间权利和义务的政治关系。西方学者把法兰克王国定义为以保护为原则的个人联合的政体。这种政治体制的特点是缺乏完善、健全的政府行政机制，完全依靠国王与地方贵族之间建立的个人的采邑关系实行政治统治，从而形成了所谓的“小政府”的整体模式。在这种“小政府”的整体模式中，“保护”是不容忽视的一个重要政治因素。换句话说，“保护”某个社会等级或阶层，是君王获得政治力量支持、巩固王权统治的一个重要政治筹码。
君王为获得某个社会等级在政治上的支持，最通常采取的方法是给予其特许权。特许权在西欧中世纪的社会中是一种法律形式，它针对的是社会中特定的现象，给予某个特定的群体的豁免或者是保护性的权利。它既有法律权威又有政治统治权威，是西欧中世纪法律的一个重要组成部分。特许权首先是一种豁免权，豁免王室领地应该承担的纳租缴税及服徭役的义 务。法兰克王国在墨洛温王朝时期，这种豁免权逐渐扩大到给予个人、某个社会群体、或基督教教会，以授予证书的形式确定下来。通常给予豁免权的目的是对某个社会群体给予一种保护，较为典型的例子是，法兰克国王以及此后的德意志国王多次给予犹太商人特许权，以保证他们在基督教化的社会中生存，并从事贸易活动。10世纪中叶前后，德意志国王奥托为抑制世俗大贵族的势力，给予教会的主教和大主教“奥托特恩权”，使他们享有和世俗贵族同等的政治和经济权利，成为制衡世俗大贵族的一股强有力的政治力量。11世纪，西欧农业经济的发展催生了城市的复兴，德意志多位国王给予城市特许权，德意志的城市自治运动蓬勃发展起来，市民阶层逐渐成长为封建制度中一股新的政治力量。12世纪，在德意志皇帝与罗马教皇的政教斗争中，为了反驳罗马教皇“教权至上”的理论，意大利的教士学者获得皇帝给予的特许权，潜心研究罗马法，形成了一个专门研究罗马法的教会学术队伍，成为兴建中世纪大学的基础。13世纪以后，德国在政治上的分裂越演越烈，形成了邦国制。为了抑制地方封建分裂势力在经济上的强取豪夺，弗里德里希二世颁布了一系列的《帝国安全条例》，安全条例逐渐成为又一种重要的法律形式。安全条例依然是以保护为主要内容，与特许权不同的是，它所涉及的社会范围更宽泛，不再仅仅局限于某个城市，而是涵盖莱茵河流域，或者多瑙河流域，乃至更大区域范围的贸易活动。
14世纪之后，英国和法国在政治上相继踏上了议会君主制的道路，政治制度的转型日益明显。与之比较而言，缺少集权的德意志王权在很大程度上依然通过特许权或者颁布安全条例，获得政治上的有效支持。邦国诸侯的自主权、城市的自治权、教会的特恩权、市民的人身自由权、自由农民不受地方司法权管辖的特许权等等，依然存在。这些广泛的特许权使每个社会阶层都各归其位，较为安定地享有自己的社会地位和财产，社会结构相对比较稳定。一定程度的自主权使他们享有相当的自由度，可以因自我利益的需要联合起来，从而产生了诸如汉萨同盟、莱茵城市同盟和施瓦本城市同盟，这些跨国的且又独立的经济集团。这些集团彼此间没有交往，因为它们之间有不同的经济利益关系，又享有不同的特许权，更受各自所在地区政治局势的限制，所以不可能提出较为共同的政治要求。这些相对独立的经济集团同时构成了较为独立的社会群体，这些社会群体不仅仅是经济利益集团，而且还具有保护利益集团成员的职能。
二、政治角逐催生的社会保险体系
16世纪，席卷西欧的宗教改革运动加速了英国和法国向现代国家转型的步伐，但是德国尚不具备形成近代国家的主要条件。首先，德意志依然具有中世纪国家形态的各种因素，不论是帝国的议会，还是邦国的议会，都还是以封建家族的联合为基础，而不是以经济利益集团为主的社会阶层组成。效忠和保护的原则不但没有被否定反而得到加强，封建特权依然是法律的主体，不论是在所有制方面、在经营体制方面、在资本的积累方面，还是在交往和交换方面，封建主因特权的保护和支持都占据着垄断和支配地位。在英国和法国，宗教改革运动时期形成的新教教派与旧教教派的斗争，在很大程度上是新兴资产阶级与封建贵族的斗争；但在德国，新、旧教派的对立和斗争是封建主之间的斗争，是封建皇权的集权和诸侯分权的对抗。1555年颁布的《奥格斯堡宗教和约》是宗教信仰自由的一个胜利，对德意志乃至西方的基督教信仰和人的思想解放，都有大书特书的意义。但是，它对于当时德意志政体的发展却起到相反作用，和约中确立的“教随国定”为分权自治的邦国增加了新的宗教特权。
国家的不统一削弱了德意志帝国在国际事务中的地位，而且各自为政的邦君诸侯又都联合外部政治势力解决国内的政治纠纷。德意志内部的政治事务程度不同地转化为国际纠纷。起因于新旧教诸侯集团之间、诸侯与皇室之间的内战演变为国家间的冲突，德意志成为欧洲战争的大战场，引发了三十年战争，封建割据的政治格局更无法结束。如果说三十年战争之前的德意志神圣罗马帝国还貌似一个整体的话，那么三十年战争之后它已经完全被肢解了，由1800个大大小小的邦国领地和自治城市勉强地拼凑在一起，中央皇权再也无法找到政治上解决地方分裂割据的突破口。
18、19世纪之交的法国大革命荡涤了西欧延续千年的封建制度，德意志首当其冲，受到剧烈震动。此后，欧洲各地爆发的革命摧毁了德意志旧帝国的体制，1806年8月，“神圣罗马帝国”走到了历史的尽头，在中世纪欧洲国际事务中一直占有举足轻重地位的德意志被划分为四个部分，即：普鲁士、奥地利、“莱茵同盟”以及莱茵河左岸被法国占领的地区。1815年5月，德意志38个具有主权的邦国和自由城市联合起来组成了德意志联邦，然而这个德意志联邦只是一个松弛的联合机构，而不是一个民族统一的联邦国家。为此，这个时期德意志的各种政治力量都在努力为实现德意志民族的统一推行自己的道路，出现了德意志大学生联合会、自由主义反对派、激进民主派以及社会民主工人党，等等。换句话说，这些政治运动都与建立统一的德意志民族国家的政治主张结合在一起。
进入19世纪以后，德意志的社会结构发生了极大变化，首先是人口急剧增长，1816年至1850年期间大约增长了50％。德意志工业化快速发展的进程，改变了人口的社会结构，德意志的中部、西南部以及西里西亚地区，鲁尔和莱茵威斯特伐利亚形成了各自的工业区，大量农业人口从周边地区流入这些新兴的工业区，从事工业劳动人口的比例超过了从事农业劳动人口。根据1846年普鲁士的统计，全德意志有14余万家工厂，120余万工人，占德意志人口总数的4.44％。这些新的工业区常常是自由主义运动的中心，是一股不小的政治力量。1930年代以后，在德意志境内相继成立170多个手工业者联合会。
1848年，法国巴黎再次爆发了二月革命，迫使国王退位，成立了临时共和政府。柏林的工人、市民和学生在巴黎革命的震撼下举行起义，爆发了三月革命，并且很快席卷全德意志。3月，在法兰克福召开了国民大会，这是在全德意志范围内第一次由民众自由选举产生代表组成的议会。然而，这个议会确切地说更多的是代表那些受过大学教育的市民，在830名议员中有436人属于这个社会群体，他们中间有49位大学教授和讲师，110位法官和检察官，115位具有较高地位的地方官吏，农民代表仅有1人，工人和手工业者则完全被排斥在外。为了争取在国民议会中获得席位，同年7月15日，德意志的工人和手工业者在法兰克召开了手工业者和工场手工业者大会。在这次大会上，手工作坊的师傅和帮工们强烈表示出对资本主义和工业化已经取得一系列胜利的不满，对市场自由竞争和手工业自由化的不满，提出了“我们工人必须自 我救助”的口号。这次会议被看做是社会保守力量的一次聚集，在这次会议基础上，成立了德意志工人兄弟会(Arbeiterverbr u nderung)。三月革命之前成立的德意志手工业者联合会和工人兄弟会，构成了1863年成立的社会民主党的社会基础。
19世纪60年代中期之后，以普鲁士为首的北德意志联邦的政治力量日益上升，经过普奥战争和普法战争，最终实现了德意志民族的统一。1871年1月，在法国的王宫凡尔赛宣布成立了德意志帝国。这个新的大帝国依然保持着德意志的政治传统，是一个由25个邦国、4个王国、6个大公国、5个公国、7个侯国以及3个自由城市联合构成的联邦性质的帝国。主宰这个帝国的是普鲁士容克地主出身的“铁血宰相”俾斯麦。俾斯麦是德意志帝国中贵族等级的代表。尽管这个时期德意志的工业化快速发展，但贵族依然享有很多特权，他们依靠这些特权掌握着帝国行政机构中的各种权利。因此，在这个具有联邦性质的帝国议会中，依然把正在上升的工人排斥在外。然而，随着工业化程度的提升，工人的人数急剧增多，1871年德意志工人的人数占人口总数的五分之一，到了1882年已经上升到四分之一。以工人为主体的社会民主党也因此逐渐发展成为一个大党，在帝国的第一次国会选举时，社会民主党以12万选票获得2个议员席位，1873年则以35万2千张选票获得9个席位，1877年以50万选票获得12个席位。逐渐强大的社会民主党被俾斯麦看做是“帝国的敌人”，在他的力主下，帝国国会于1878年10月通过了《反社会党人非常法》，取缔了所有社会民主党以及社会主义或者共产主义的联合会。但是，在这个法案颁布之后，社会民主党人依然以工人的社会组织形式表述他们的政见，在社会中仍具有一定的政治影响，直至1889年该法案被废除。
在《反社会党人非常法》有效期间，德国工人的社会状况和境遇在帝国社会中越来越凸现出来，这不再仅仅是社会问题，更是一个政治问题，关系到帝国社会的稳定。进入19世纪以后，德意志的工业化速度加快，尤其是1834年德意志关税同盟的建立，在很大程度上克服了政治分立对工业化造成的难以克服的阻碍，为德意志在经济上的统一奠定了基础。与英国和法国不同，德意志的工业化是以采矿业为基点开始的，得天独厚的矿藏资源使德意志成为欧洲金属工业的重地。矿藏资源的开发带动了冶金业和冶金技术的发展，早在16世纪中叶，德意志就约有10万余人从事采矿业，年生产值达2百万古尔登。1560年，德意志人口的总数是1300～1500万，也就是说，16世纪上半叶德意志有1／130～1／150的人在从事采矿业。采矿业和冶金业的发展带动了交通业。采矿业、冶金业、交通业都是大工业，使用机器的比例远远超过类似纺织工业等轻工业。使用机器以及以蒸汽为动力的大工业的发展，改变了手工业行业的社会结构，原有手工业中的师傅总人数在下降，帮工和学徒的总人数在上升，他们是工业化进程中产业工人的后备军。在德国进入高度工业化时期的19世纪，从事采矿和冶金业的产业工人就多达950万，是从事农业人口的两倍。这些工人生存境况的好与恶关系到社会的稳定，1848年爆发的革命就是一个极好的例证。
1863年成立的社会民主党为工人提供了保障自身利益的理论和政党性的组织机制，俾斯麦在其执政时期不仅看到社会民主党在政治上的威胁，也看到了在政治上争取不断增长的工人队伍的必要性，因而他一方面通过《反社会党人非常法》压制社会民主党，另一方面则要消除该法案颁布后在社会中引起的重大反响，安抚工人可以使其脱离社会民主党，并在议会选举中获得工人选民的选票。为此，俾斯麦于1881年11月17日在柏林召开的帝国会议上颁布公告，要制定一系列法律，为工人，尤其是产业工人提供事故、疾病和年老的安全保障。1883年5月29日，德意志的帝国议会制定了第一部《工人医疗保险法》(Das Gesetz betreffend die Krankenver-sicherungderArbeiter)，于1884年6月15日颁布，同年11月1日生效。这部《保险法》中规定，包括医生的诊治费和药费在内的所有医疗费、工人家属的治疗费用、丧葬费以及女工的育儿救助费用要由工人自己和雇主共同承担，工人负担三分之一，雇主负担其余的三分之二。为了保证这部法令的实施，俾斯麦于次年建立了地方医疗保险基金会(简称OK)，为8千余没有任何保障的工人提供医疗保险，此后一些雇员以及家庭手工业者也投保于这个保险基金会。1884年，在俾斯麦的主持下颁布了“伤亡事故保险法”(unfallversicherungsgesetz)，该法律要求诸如矿山、选矿场、挖掘场、制盐场、采石场、造船厂以及建筑工地、工厂等易发生工伤事故的企业主，必须成立“职业联合会”(Berufsgenossen-schaft)，联合会的保险费由企业主支付，联合会帮助企业主承担事故发生后的一切责任，工人以及收入很低的企业职员也都可以通过联合会获得工伤保险，直至今天这个原则依然有效。1889年，在俾斯麦的主持下颁布了《残疾和养老保险法》，该法案于1891年生效，此后帝国政府又相继颁布了一些保险法，这些无疑都是对《工人医疗保险法》的补充和完善。1911年，所有这些保险法综合在一起构成了德意志帝国的保险法规。这个保险法规以地方保险基金会为依托，确实保障了工人利益。根据《工人医疗保险法》的原则，在地方保险基金会的管理会中，工人代表占三分之二，企业雇主代表占三分之一，尽管后者为基金会提供了三分之二的基金，但是基金会的管理大权则掌握在工人代表手中。这一系列的保险法规使德国在工业化的过程中，最先建立起行之有效的社会保障体系。1889年社会民主党恢复之后，更加重视资本主义体系内部的社会福利问题，社会福利问题成为各政党竞选时共同关注的一个重要问题。
三、工业化条件下延续的“大社会”救助职能
19世纪末期，德意志社会福利体系之所以能顺利地建立和实施，有着较为坚实的大社会自助自救的传统。构成这个传统有两个要素，一是基督教的教会救助机构，二是行会、手工业同业公会的社会救助职能。
早期基督教的教会虽然是一个宗教机构，但作为一个众人聚集的团体，与其他社会性的团体一样，是按照行业组织起来的，有着很实际的社会职能，例如基督徒之间在进行殡葬时的互帮。殡葬从来都是一种社会性的活动，设立教堂最初的目的也是为了举行葬礼的需要，因此罗马帝国时期乃至中世纪中期以前的教堂都是与墓地毗邻，也正是因为墓地基督教教会才能够获得土地。基督徒们在教堂里举行殡葬仪式，在精神上相互慰藉。罗马帝国时期，奴隶每日的食品通常是每天半公斤面饼和半公升葡萄酒，那些身为基督徒的奴隶们每天在一起共同用 膳，相互救济，称之为“爱筵”。罗马帝国晚期，基督教上升为帝国的正统宗教，教会获得来自皇帝、元老贵族以及社会各个等级给予的大量捐赠，迅速成为大地产主，然而教会的救助职能并没有因此而减弱。罗马帝国3世纪危机时期，教会用所捐的财产赈济那些不堪苛重赋税破产流亡到城市的自由小农民，因此而在城市中出现了一个无所事事的盲流群体。格里高利一世任教皇期间正值日耳曼人武装迁徙的动乱时期，教皇在自己建立的7个修道院中设立了救济站，赈济那些无家可归的贫困群体。
法兰克时期，基督教的教会成为查理大帝的一个重要政治支柱，教会的政治地位上升，与此同时教会也以法令的形式加强了社会救济职能。817年，在德意志亚琛举行的宗教会议上明确规定，每一个修道院或者按照教会原则建立的救济所都要有一个hospitalis，它的原意是能够供给食宿的接待所，接待过往的朝圣者以及患有疾病者。12世纪十字军东征时期组建的医院骑士团(The Knights Hospitaller)、条顿骑士团等，这些教会的军事组织建立的初衷是保护和救助前往耶路撒冷朝圣的基督徒，随着骑士团军事性质的增强、财产的增多，其承担社会福利的职能也在增大，骑士团团长的职责之一是负责骑士团必须履行的社会福利义务，救助病患、救济贫困。1312年，教皇克雷蒙五世颁布教会敕令，这类救护所可以不再仅仅是教会的财产或者由教会管理，任何人都可以为了拯救自己的灵魂而建立这样一所hospital，即：救护所，可以由建立者自己经营，前提条件是必须征得主教的同意，依然具有很强的宗教性质。可以这样说，西欧中世纪的所谓“医院”都是具有救济性质的，许多医院都是通过捐资建立起来的，具有社会福利性质，从法律的角度看是一个联合体形式的社会团体。这些社会团体的职责都是以慈善为基础，例如：为穷人提供食物、衣物、接待其留宿，照顾老年人和病患以及安葬死者，等等。1339年，位于今天德国下萨克森州的奥斯纳布吕克的市民约翰·特温特，用自己的财产在该城的城门外建立了第一所具有这样性质的救护所。直至今天，德国的天主教和新教组织依然延续了这个传统，关心健康、乐善好施、虔诚笃信是教会以及社会捐建开办的医院都必须遵守的三个基本原则。
在中世纪的西欧社会中，除了教会具有救助职能以外，行会以及同业公会也具有这样的社会福利和救助职能。中世纪的商业同业公会(Gild)最早出现于8世纪的法兰克社会，从事远程贸易的商人们以誓约的形式自愿组织起来，以便在长途贩运货物途中互相保护，共同规避因各种不可预见的事故造成的风险。在中世纪的德意志，最具代表性的同业公会是汉萨(Hanse)。汉萨这种互助社团自出现起就获得国王给予特许权的保护。进入12世纪，汉萨在北欧地区逐步发展成为一个垄断波罗的海和北海贸易的商业大帝国，加人汉萨的商人们不仅在贸易和关税方面互惠互利，而且在发生任何事故或遭遇灾难时互相资助。11世纪末期，手工业从农业生产活动中分离出来，各个城市的手工业者效仿商人同业公会联合起来成立行会(zunft)，迄今发现的最早的有关行会记载的文字史料是1149年成立的德国科隆的床上用品织工行会。行会由同一行业中手工作坊的师傅们以誓约的形式组织起来，行会不仅管理每个手工作坊的工作、产品质量、产品价格，而且还要监管他们的道德伦理。行会还规定，如果手工作坊的帮工、学徒发生工伤事故、有了疾病或者死亡，一切费用都要由师傅承担，包括为亡者灵魂的祈祷。
14世纪中叶，在纺织行会中逐渐出现一些有实力的家族，最典型的是奥格斯堡的富格尔家族。富格尔家族的创业者原是亚麻织工，通过贩卖亚麻织物起家，此后因多次与贵族联姻逐渐步入贵族上层集团。进入15世纪之后，富格尔家族的业务延伸到冶金业、采矿业，16世纪中叶，该家族几乎控制了欧洲的金属市场。不仅如此，富格尔家族还从事信贷业，财富剧增，是当时主宰欧洲金融业的银行巨头。尽管富格尔家族于1494年成立了公司，脱离了行会的束缚，但这个公司承袭了行会承担社会福利的传统。1521年8月，富格尔家族的雅各布斯在奥格斯堡为穷困者修建了一个居住区——富格尔区(Fuggerei)。他在捐建宣言中宣称，奥格斯堡城市中的居民、妇女、清白贫穷的日工和手工业者，如果需要都可以在此居住，年租金仅需一个莱茵古尔盾，仅相当于一个手工业者一周的工资。直至今天，富格尔区内依然居住着一些生活拮据的市民，每套居室的年租金依然与前一样低廉。
在西欧历史上，英国以纺织手工业最先开启了工业化的进程。纺织手工业实行包销分工制的经营方式，逐渐冲破了行会的各种禁忌和束缚。15世纪，英国手工业行会开始向公会转变。中世纪德意志的第一大手工业是采矿业和冶金业，英国纺织业的大发展时期正是德意志采矿业的大发展时期。采矿业、冶金业与纺织业不同，无法实现包销分工制的经营方式，手工业和工场工业长期共存，行会制度受到的冲击远不如英国。德意志的行会制度一直延续到19世纪。德意志的工业化首先在采矿业和冶金业中开始，采矿业、冶金业的劳动强度大，伤病的可能性也很大，矿工主以及矿工延续中世纪的商人行会、手工业同业公会的传统，普鲁士、萨克森和巴伐利亚等地相继出现了矿工联合会、互助储金会等形式的矿工疾病和养老保险机构。在德国工人运动中又相继出现了“全德雪茄工人联合会”、“德国印刷工人协会”以及“基督教工会”等工人组织。19世纪末20世纪初，工会会员的总数甚至高达300万人。在反社会民主党法案废止之前，这些工会是产业工人提出政治要求以保障社会权益的代言人，同时也承担了改善工人生活和对工人进行社会救助的职能。抑或可以这样说，在工业化的环境下，正是这些社会团体延续了社会救助的传统，为俾斯麦政府制定一系列社会保险法案的顺利实施奠定了社会基础。工人们通过行会等社会团体提出了自己的要求，在工业化时期享有了共决权；政党则为争取工人这股新的政治力量，抵制企业主对社会福利的反对；执政的党派则是为了巩固自己的政治地位，通过立法保证社会福利的实践。“企业主提供，工人要求，国家立法”，这就是“小政府、大社会”的内容，是德国在西欧最早成为社会福利国家的重要历史成因。也正因如此，今天德国各政党都必须把改革或者完善社会保险体系作为其竞选的一个非常重要的内容。
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