“一事一议”的制度困境及完善举措

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  摘要:“一事一议”作为农村税费改革的配套政策,它主要用来解决“后税费时代”农村公共产品的供给问题。事实上,“一事一议”在解决农村农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村庄集体生产公益事业建设方面发挥了重大的作用。“一事一议”在实践中还面临很多问题,这些问题既有制度本身的,也有操作方面的。这些问题的存在制约了“一事一议”效力的发挥,因此必须加以解决。有鉴于此,文章主要从“一事一议”制度本身存在问题的角度对这一问题进行探讨。
  关键词:一事一议;税费改革;搭便车
  
  一、“一事一议”的制度困境
  
  (一)制度刚性
  《“一事一议”暂行办法》和《“一事一议”实施细则》都规定通过“一事一议”筹资不得超过人均15元的上限,并作为一项硬性要求,不得逾越。
  这样规定,本来是为了防止乡村两级乱收费,确保农民负担切实减轻,但也给“一事一议”的实践带来麻烦,使“一事一议”难以集中到足够的财力办大事。
  另外,“一事一议”项目往往是在年初议定的,但如果年中出现突发性事件需要资金如何处理?对这两个问题,《暂行办法》和《实施细则》都未明确说明。
  “一事一议”是一种民主化的村庄公共产品供给机制,民主化取向的制度设计,有利于促进村庄公共产品的有效供给。但是,能以“一事一议”解决的村庄公共产品是有限的。因为,任何制度都存在一个效力的问题,它只能解决部分问题。对此,“一事一议”的制度设计有明确的规定,“一事一议”主要是解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资筹劳问题。也就是说,“一事一议”不是什么东西都可以往里装的“收纳桶”,并不是说什么样的筹资筹劳都可以借“一事一议”之名进行。制度设计上做这样的限制,主要是防止乡村两级将“一事一议”当作大箩筐,没有钱或钱不够用的事项均往里装,进而使“一事一议”成为新的乱收费乱集资的口子,加重农民负担,但客观上规制了“一事一议”制度的效力。
  因此,要使农村公共产品供给,能够跟上农村发展的形势和村民的多元化需要,还必须在农村公共产品供给体制改革上下功夫,探索更为合理的农村公共产品供给模式。如在农村公共产品资金筹措上加大上级政府转移支付的力度,尝试市场化改革,积极鼓励社会力量参与公共产品的供给等。
  (二)非强制性不能排除“搭便车”行为
  曼瑟尔·奥尔森曾指出:“除非一个群体中人数相当少,或者除非存在着强制或某种其他的特别手段,促使个人为他们的共同利益行动,否则,理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的群体利益而采取行动。”公共产品消费的非排他性特征,导致“搭便车”行为的产生。这实际上给消费者提供了一种刺激,使他对公共产品的贡献尽可能小于(甚至为零)他从公共产品中获得的利益,而希望他人承担更多的成本。
  “一事一议”是一种自主供给的方式,不带有强制性。受小农意识的影响,从个体理性出发的村民很容易产生“搭便车”的心理,使得资金筹集不到位。
  (三)表决形式的规范化问题
  由于《暂行办法》和《实施细则》都没有对表决形式做出具体的规定,因而,在“一事一议”实践中,各地的表决形式各异。尽管我们不能苛求村民能自觉采用科学规范的表决形式,但是,从制度设计上来强调这一点应该是有积极意义的。
  
  二、“一事一议”有效实施的思考和建议
  
  (一)改革和完善“一事一议”制度
  1、根据受益主体和筹资主体相对应的原则,可适当缩小议事范围。以村民小组或自然村为单位议事的,可灵活制订筹资筹劳规则。例如在修筑一条或几条道路时,可以通过受益主体协商,有机动车的村民多缴到上限额,无车的可以减半征收等等,其具体实施方案可以经大家讨论决定。这样既可以充分提供小集体所需的公共品,又符合公平原则,皆大欢喜。
  2、适当灵活下放上限设置决定权。国家《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法》规定“一事一议”筹资筹劳实行上限管理,这样限制了村集体筹资筹劳的能力。本人认为应该考虑不同地区、不同发展程度的村庄的不同需求,不制订统一的筹资筹劳标准,无论从筹资额上还是所议的项目上,都可以放松。
  3、不宜硬性完全取消“两工”。在某些农村公共品的建设上,义务工和劳动积累工仍是必要的,一些农民也对此表示理解和支持,因此可以在村民自愿的情况下允许“两工”存在。如某些公共品的技术含量并不高,比如在农村修水泥路,由本村村民自己兴建显然可以使成本降低,能够部分减轻农民负担。由此可见,硬性地取消“两工”不尽合理,这样的制度显然不符合“激励相容”的原理,在实施中势必要被打折扣。离开了带有公有权利性质的法律或行政强制力,农田水利及其他公共产品供给中的“一事一议”制度,很难真正有效地实施下去。因此政府在认真贯彻落实《村民委员会组织法》的基础上,必须充分联系本地实际,制定《村民自治章程》和《村规民约》,把“一事一议”的议事规则写进去,以制度的形式固定下来,并在实践中认真贯彻执行。要尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规,做到“一事一议”有法可依,让“一事一议”逐步走上法制化轨道,不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力,确保“一事一议”规范运作。对擅自挪用、平调、挤占“一事一议”款项的要严肃查处,属私人贪污、挪用的追究刑事责任;对村民大会或村民代表大会表决同意并签字后,不按时缴纳款项的,按违反合同论处,申请乡镇农业承包合同纠纷仲裁委员会依法仲裁,也可依法起诉。
  (二)促进“一事一议”制度有效实施的相关配套改革
  “一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”。“农村公共产品供给机制不完善是农民负担难以减轻的主要原因,减轻农民负担光靠行政命令是不行的,必须进行机制改革”。
  农村“一事一议”能否顺利实施,一定程度上取决于农村税费相关配套改革能否到位。配套改革搞好了,既有利于农村税费主体改革成果的进一步巩固和发展,也有利于农村“一事一议”筹资筹劳的顺利实施。
  1、切实加强村民自治制度建设。说到底,“一事一议”是民主决策的一种实现形式,其实施有赖于村民自治的深入发展。村民自治包涵的民主理念、民主意识的一整套制度规范都有益于“一事一议”制度的实施,而且,村民自治实践奠定的民主基础,有利于“一事一议”的推行。当然,“一事一议”实践也会反过来促进村民自治的发展。而这种良性互动局面的出现,还得取决于政府(尤其是基层政府)所扮演的角色。从农民的视角来看,加强村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督的建设将更有利于村民自治的深入发展。从这个意义上来看,“一事一议”将有利于村民自治的发展。当前,“一事一议”筹资筹劳难以开展的一个关键原因在于村干部缺乏权威,村民对组织者缺乏信任与支持。因此必须开展以村民选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治工作。以此为突破口,建设起村两委与村民的沟通渠道,充分发扬村民民主,改变村民心中对会议“多年不开会,开会就要钱”的不良印象,让村民真正感到“一事一议”是在决策他们自己的事情,进而愿意为改善自己的生产生活条件而出工出资。
  2、改革城乡二元分治制度。如果一个国家是一个城乡二元社会,有一个分裂的双层社会结构,那么无论城市还是乡村,社会福利的提供,财富和福利的增长都会陷入窘境,但是民主化将阻止这种分裂,这正是福利国家产生的重要条件和社会后果。在没有对长期以来实行的城乡二元分治制度作根本性变革的情况下,在农民收入普遍偏低的现实下,“一事一议”制度不大可能完全解决农村公共产品供给,但我们不能因为“一事一议”在理论上和实践上的困难而放弃,因为我国城乡二元结构还将存在相当长的一段时期,“一事一议”至少在今后相当长的一段时期内还将发挥其应有的作用。不过,我们也应当承认,要最终解决包括村级公共品在内的农村公共品短缺问题,还得靠改革不合理的城乡二元分治制度,并采取“以工补农”的方式来扶持农村发展,加大财政对农村公共建设的投入,提高农民收入,关心农村的发展,使“一事一议”达到理论和实践上的圆满。
  3、推行“一事一议”必须深化公共财政体制改革。从根本上来看,国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新,加大向农村的转移支付力度,建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。目前,县乡两级财政基本上是吃饭财政,根本无钱兴办农村公益事业。因此,国家财政支出制度,要体现把财政增长主要用于农村教育、文化、科技以及其他基础设施建设的宗旨,逐步减少农民自己出资出劳兴办农村公益事业比例,使城乡经济和社会公益事业同步发展。同时,按照“谁投资、谁受益”的原则,鼓励企业和个人投资兴办公益事业,逐步减少“一事一议”筹资,让农民真正实现税费“零负担”,从而推进农村公益事业健康发展。
  
  参考文献:
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  (作者单位:桂林电子科技大学管理学院)
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