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摘 要：脱贫攻坚进行到了关键的阶段，最低生活保障制度作为社会保障制度中保障民生和扶贫攻坚的最后一道安全网，也在不断的变迁中满足居民需要保障居民生活。最低生活保障制度从1993年拉开序幕至今，制度经历了初建、普及、巩固和完善四个阶段，本研究通过新制度经济学的角度去分析最低生活保障制度变迁的内在逻辑，同时为最低生活保障制度的更好发展提出相应的对策，这对其今后的发展无疑是有帮助的。
关键词：最低生活保障制度;制度变迁;制度均衡;制度非均衡
贫困问题被世界各国所重视，因其关乎国家安定和社会进步。我国在经济改革的历程中，在我国经济得到发展的同时城市居民的收入差也进一步拉大，一些城市居民的生活水平下降，继而又不能很好的适应新的经济形势，城市居民的贫困问题逐渐浮到的社会的表层，成为了大家关注的焦点。
一、最低生活保障制度的变迁
（一）探索和建立阶段（1993-1997）
上世纪90 年代初开始的由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，使得相当多数量的人口偏离了原有的生活轨迹。上海在1993年推出的居民最低生活保障制度带领了我国社会救助改革进入新时代。1995年，民政部召开全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。1997年，短短4年，这项制度从上海一城扩展到约全国城市总数的1/3，206个城市。这也标志着最低生活保障制度的基本建立。
（二）普及阶段（1997-1999）
以1997年9月国务院发布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》为标志，城市低保制度从局部试点向全国推行。《通知》明确提出了实施低保制度“三步走”，加快了制度的推进速度。1999年9月底，我国共有668个城市1638个县政府所在地的镇全部建立起了低保制度，更是提前3个月完成了任务。自此，城市居民的最后防线即最低生活保障制度在全国范围内基本普及。
（三）巩固阶段（1999-2007）
1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），对城市居民最低生活保障制度进行了保障对象的界定、保障标准和保障资金的来源的确定。法制化和规范化管理的道路上，就此有了城市低保制度这一全国性的制度。2001年11月，国务院办公厅为进一步健全社会保障体系，尽力使“应保”的城市居民都能够享受到保障待遇颁布了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，这标志着城市低保制度又向前迈出了一步。 2002 年6月底城市低保制度已覆盖了约1930万人，这道城市居民最后的安全网也名副其实。
（四）完善阶段（2007年-至今）
最低生活保障制度建立以来取得了较好的成绩，全国城镇低保人数1996年底为84.9万，2007年底增加到2270.9万，年均增速达到了159.7%。财政投入逐年增加，最低生活保障标准不断提高，城市贫困居民的生活得到了保障。但在2007年之前，农村最低生活保障制度不仅没有受到人们的重视，而且还对城乡统筹、协调发展带来了一些消极影响。 2007年中，全国初步建立了农村低保制度，制度涵盖了2068万农村贫困人口。截至到2020年第二季度，城镇低保共覆盖833.3万人，农村低保覆盖3578.2万人。
二、最低生活保障制度变迁分析
制度变迁是一个循环往复的过程，从制度均衡到制度非均衡再到制度均衡不停地转化融合。从供求关系的角度来看，制度是否均衡多数取决于供是否平衡于求。当需求可以得到满足时就可以说是处于均衡状态，反之，供给不足或供给过多都是非均衡的表现。制度最优状态就是制度均衡。
（一）最低生活保障制度非均衡分析
制度非均衡的出现对制度变迁具有推动力。从制度的供需角度来看，制度非均衡就是制度供给和制度需求出现偏差，常表现为供给不足或过剩。依现有的制度安排，人们无法获得潜在的利益或利润，或者说人们发现一个可选择的制度能够帮其获得现有制度不能带给他的利益，人们产生了对于新的或潜在制度的向往和需求。
上世纪末我国处于经济和社会的转型期，大量人口下岗失业，通货膨胀和高物价使得生活水平下降，据《1997年社会蓝皮书》披露，物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，有的城市减收户高达65%。现有的社会保障制度经历过恢复和重建后并不能满足城市贫困人口的需求，继而出现了制度供给不足的现象。人们渴望有相应的制度来维持自己的基本生活，现有制度不能满足的情况下就会促使新的制度的形成。
（二）最低生活保障制度均衡分析
制度均衡则是制度变迁的追求目标。当制度供给与制度需求相切合时，便出现了制度均衡。国家和政府是制度的主体，所以制度供给离不开政府和国家的强力支持。最低生活保障制度从创建时期到发展时期，虽然存在不完善之处，但是城市贫困人口的生活问题基本解决。这部分人所得大于所费，使之就会选择这项制度并对其对态度也基本满意。国家是供给的主体，城市贫困人口无力改变现有的制度，他们选择最低生活保障制度满足对制度的需求，这种状态下就达到了制度均衡。
（三）最低生活保障制度非均衡与均衡的转化分析
诺斯认为，制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，其实质是高效制度对低效制度的替代过程。最低生活保障制度变迁的过程是制度非均衡和制度均衡融合转化的过程。
制度的供給一般情况下都处于不均衡状态，现行制度的效益低于另一种可选择制度效益的时候，就会产生新的制度需求，相应就会有制度供给的出现。最低生活保障制度建立初期，基本满足城市贫困人口的生活需求，随之制度供给与需求也处于平衡状态。但是制度不是静而不变的。上世纪末经济转型速度加快，企业减员增效使得多数城市贫困问题加剧，继而就会有更多人产生制度需求，与之相应最低社会保障制度就需要出台政策不断推广普及去追求供给与需求的平衡。在制度增加供给的时候难免违背一些人的利益，为了追求自身利益的最大化就会出现不规范行为，随之影响现有制度的供给和效率;加之最低生活保障实施难度较大，力度不够，实际效果并达不到预期，最低生活保障的供需仍然不平衡。这些问题的出现又会使得制度由均衡状态转化为非均衡状态。 三、推进最低生活保障制度均衡的对策建议
重大的制度变迁需要“小而多且具体”的变化质变而成的。需要不断的调整制度结构，进行修改等，不断地在制度均衡和不均衡中进行转化，这些微小变化在整体上构成了根本性的制度变迁。
（一）规范资金使用，合理确定保障标准
政府财政作为该项制度最主要甚至是唯一的资金来源，要调整好财政支出的结构，将钱用在刀刃上。同时还要根据经济环境的变化，及时调整确定最低生活保障线，使受保障者能维持基本生活，不至于因通货膨胀或物价上涨等原因导致自身的基本生活受到威胁。只有受保障者在现有的制度中得到需求的满足，才能体现出制度的追求的效益和价值。
（二）加强规范管理，降低管理成本
最低生活保障制度对保障对象有着明确的界定，审核申请关乎着城市居民能否享受此项制度，只有严格审查才能做到“应保尽保”，同时加强对资金使用的规范管理也刻不容缓。与此同时要保持相关机构的精简和救助管理的效率。制度追求均衡的变迁过程是不断向交易费用较少的，效率高的前进。各级政府加强监督，工作人员规范操作，自我管理是控制管理成本的有效途径。
（三）健全相关配套措施，提高效率
最低生活保障制度有相应的准入条件，这就使得部分不符合条件的居民被排除在制度之外。但是这些居民有着同样或者类似的制度需求，为了避免此类人群采取不规范的行为扰乱现有制度的正常运行，占用资源，所以要健全相关配套措施提供相关的制度供给，解决居民的制度需求。对于因疾病、意外事故等造成贫困的非“三无”人员提供相应的措施维持其基本生活。提供相关制度解决了被最低生活保障制度排除在外的居民的制度需求，就能更好的促进最低生活保障制度均衡。
参考文献：
[1]黄清峰，石静，蔡霞.建国60年中国社会保障制度变迁路径分析——基于新制度经济学视角[J].社会保障研究，2010（03）：60-68.
[2]王能.制度变迁理论对农村社会保障体制改革的启示[J].改革与战略略，2009，25（05）：10-13.
[3]黄少安.制度经济学中六个基本理论问题新解[J].学术月刊，2007（01）：79-83.
[4]刘喜堂.建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（04）：19-26.
[5]韩克庆，郭瑜.“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证研究[J].社会学研究，2012，27（02）：149-167+244-245.
[6]郑秉文，于环，高庆波.新中国60年社会保障制度回顾[J].当代中国史研究，2010，17（02）：48-59+125.
[7]刘峰.国内外农村最低生活保障制度变迁及其启示[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011，5（06）：19-21+25.
[8]董自雄. 中国城市最低生活保障制度分析[D].湘潭大学，2009.
[9]梅建明，秦颖，刘频频.中國城市居民最低生活保障制度研究评述[J].上海经济研究，2005（01）：50-56.
[10]张浩淼.中国最低生活保障：制度变迁的转折点与决定因素[J].改革与战略，2008（11）：15-17+22.
[11]黄爱芳. 中国城市新贫困人口的社会保障制度研究[D].武汉科技大学，2007.
首都经济贸易大学 劳动经济学院 王雅婷
关键词：最低生活保障制度;制度变迁;制度均衡;制度非均衡
贫困问题被世界各国所重视，因其关乎国家安定和社会进步。我国在经济改革的历程中，在我国经济得到发展的同时城市居民的收入差也进一步拉大，一些城市居民的生活水平下降，继而又不能很好的适应新的经济形势，城市居民的贫困问题逐渐浮到的社会的表层，成为了大家关注的焦点。
一、最低生活保障制度的变迁
（一）探索和建立阶段（1993-1997）
上世纪90 年代初开始的由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，使得相当多数量的人口偏离了原有的生活轨迹。上海在1993年推出的居民最低生活保障制度带领了我国社会救助改革进入新时代。1995年，民政部召开全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。1997年，短短4年，这项制度从上海一城扩展到约全国城市总数的1/3，206个城市。这也标志着最低生活保障制度的基本建立。
（二）普及阶段（1997-1999）
以1997年9月国务院发布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》为标志，城市低保制度从局部试点向全国推行。《通知》明确提出了实施低保制度“三步走”，加快了制度的推进速度。1999年9月底，我国共有668个城市1638个县政府所在地的镇全部建立起了低保制度，更是提前3个月完成了任务。自此，城市居民的最后防线即最低生活保障制度在全国范围内基本普及。
（三）巩固阶段（1999-2007）
1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），对城市居民最低生活保障制度进行了保障对象的界定、保障标准和保障资金的来源的确定。法制化和规范化管理的道路上，就此有了城市低保制度这一全国性的制度。2001年11月，国务院办公厅为进一步健全社会保障体系，尽力使“应保”的城市居民都能够享受到保障待遇颁布了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，这标志着城市低保制度又向前迈出了一步。 2002 年6月底城市低保制度已覆盖了约1930万人，这道城市居民最后的安全网也名副其实。
（四）完善阶段（2007年-至今）
最低生活保障制度建立以来取得了较好的成绩，全国城镇低保人数1996年底为84.9万，2007年底增加到2270.9万，年均增速达到了159.7%。财政投入逐年增加，最低生活保障标准不断提高，城市贫困居民的生活得到了保障。但在2007年之前，农村最低生活保障制度不仅没有受到人们的重视，而且还对城乡统筹、协调发展带来了一些消极影响。 2007年中，全国初步建立了农村低保制度，制度涵盖了2068万农村贫困人口。截至到2020年第二季度，城镇低保共覆盖833.3万人，农村低保覆盖3578.2万人。
二、最低生活保障制度变迁分析
制度变迁是一个循环往复的过程，从制度均衡到制度非均衡再到制度均衡不停地转化融合。从供求关系的角度来看，制度是否均衡多数取决于供是否平衡于求。当需求可以得到满足时就可以说是处于均衡状态，反之，供给不足或供给过多都是非均衡的表现。制度最优状态就是制度均衡。
（一）最低生活保障制度非均衡分析
制度非均衡的出现对制度变迁具有推动力。从制度的供需角度来看，制度非均衡就是制度供给和制度需求出现偏差，常表现为供给不足或过剩。依现有的制度安排，人们无法获得潜在的利益或利润，或者说人们发现一个可选择的制度能够帮其获得现有制度不能带给他的利益，人们产生了对于新的或潜在制度的向往和需求。
上世纪末我国处于经济和社会的转型期，大量人口下岗失业，通货膨胀和高物价使得生活水平下降，据《1997年社会蓝皮书》披露，物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，有的城市减收户高达65%。现有的社会保障制度经历过恢复和重建后并不能满足城市贫困人口的需求，继而出现了制度供给不足的现象。人们渴望有相应的制度来维持自己的基本生活，现有制度不能满足的情况下就会促使新的制度的形成。
（二）最低生活保障制度均衡分析
制度均衡则是制度变迁的追求目标。当制度供给与制度需求相切合时，便出现了制度均衡。国家和政府是制度的主体，所以制度供给离不开政府和国家的强力支持。最低生活保障制度从创建时期到发展时期，虽然存在不完善之处，但是城市贫困人口的生活问题基本解决。这部分人所得大于所费，使之就会选择这项制度并对其对态度也基本满意。国家是供给的主体，城市贫困人口无力改变现有的制度，他们选择最低生活保障制度满足对制度的需求，这种状态下就达到了制度均衡。
（三）最低生活保障制度非均衡与均衡的转化分析
诺斯认为，制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，其实质是高效制度对低效制度的替代过程。最低生活保障制度变迁的过程是制度非均衡和制度均衡融合转化的过程。
制度的供給一般情况下都处于不均衡状态，现行制度的效益低于另一种可选择制度效益的时候，就会产生新的制度需求，相应就会有制度供给的出现。最低生活保障制度建立初期，基本满足城市贫困人口的生活需求，随之制度供给与需求也处于平衡状态。但是制度不是静而不变的。上世纪末经济转型速度加快，企业减员增效使得多数城市贫困问题加剧，继而就会有更多人产生制度需求，与之相应最低社会保障制度就需要出台政策不断推广普及去追求供给与需求的平衡。在制度增加供给的时候难免违背一些人的利益，为了追求自身利益的最大化就会出现不规范行为，随之影响现有制度的供给和效率;加之最低生活保障实施难度较大，力度不够，实际效果并达不到预期，最低生活保障的供需仍然不平衡。这些问题的出现又会使得制度由均衡状态转化为非均衡状态。 三、推进最低生活保障制度均衡的对策建议
重大的制度变迁需要“小而多且具体”的变化质变而成的。需要不断的调整制度结构，进行修改等，不断地在制度均衡和不均衡中进行转化，这些微小变化在整体上构成了根本性的制度变迁。
（一）规范资金使用，合理确定保障标准
政府财政作为该项制度最主要甚至是唯一的资金来源，要调整好财政支出的结构，将钱用在刀刃上。同时还要根据经济环境的变化，及时调整确定最低生活保障线，使受保障者能维持基本生活，不至于因通货膨胀或物价上涨等原因导致自身的基本生活受到威胁。只有受保障者在现有的制度中得到需求的满足，才能体现出制度的追求的效益和价值。
（二）加强规范管理，降低管理成本
最低生活保障制度对保障对象有着明确的界定，审核申请关乎着城市居民能否享受此项制度，只有严格审查才能做到“应保尽保”，同时加强对资金使用的规范管理也刻不容缓。与此同时要保持相关机构的精简和救助管理的效率。制度追求均衡的变迁过程是不断向交易费用较少的，效率高的前进。各级政府加强监督，工作人员规范操作，自我管理是控制管理成本的有效途径。
（三）健全相关配套措施，提高效率
最低生活保障制度有相应的准入条件，这就使得部分不符合条件的居民被排除在制度之外。但是这些居民有着同样或者类似的制度需求，为了避免此类人群采取不规范的行为扰乱现有制度的正常运行，占用资源，所以要健全相关配套措施提供相关的制度供给，解决居民的制度需求。对于因疾病、意外事故等造成贫困的非“三无”人员提供相应的措施维持其基本生活。提供相关制度解决了被最低生活保障制度排除在外的居民的制度需求，就能更好的促进最低生活保障制度均衡。
参考文献：
[1]黄清峰，石静，蔡霞.建国60年中国社会保障制度变迁路径分析——基于新制度经济学视角[J].社会保障研究，2010（03）：60-68.
[2]王能.制度变迁理论对农村社会保障体制改革的启示[J].改革与战略略，2009，25（05）：10-13.
[3]黄少安.制度经济学中六个基本理论问题新解[J].学术月刊，2007（01）：79-83.
[4]刘喜堂.建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（04）：19-26.
[5]韩克庆，郭瑜.“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证研究[J].社会学研究，2012，27（02）：149-167+244-245.
[6]郑秉文，于环，高庆波.新中国60年社会保障制度回顾[J].当代中国史研究，2010，17（02）：48-59+125.
[7]刘峰.国内外农村最低生活保障制度变迁及其启示[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011，5（06）：19-21+25.
[8]董自雄. 中国城市最低生活保障制度分析[D].湘潭大学，2009.
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[10]张浩淼.中国最低生活保障：制度变迁的转折点与决定因素[J].改革与战略，2008（11）：15-17+22.
[11]黄爱芳. 中国城市新贫困人口的社会保障制度研究[D].武汉科技大学，2007.
首都经济贸易大学 劳动经济学院 王雅婷