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摘 要：本文首先介绍了地方融资平台的产生及发展历程，然后通过地方融资平台的债务规模现状分析了其可能引发的债务风险，并提出了防范地方融资平台债务风险的对策建议。
关键词：地方融资平台；债务；风险；对策
一、地方融资平台概念的界定
地方政府融资平台的正式"名分"出现于2009年下半年，监管部门给出的一个定义：所谓地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。
二、地方融资平台产生的背景及发展历程
（一）产生的背景
地方融资平台产生的背景可以归为三个方面：1、城市化和工业化进程加快。改革开放以来，我国的城市化和工业化进入一个稳定的快速发展阶段，这就需要地方政府加大对基础设施建设的投资。然而，地方财力有限，地方财政远不能满足各项支出的需要。在这种情况下，地方融资平台的作用日益显现。2、分税制改革。1994年分税制改革以后，地方政府财权变小了，而地方政府负责的事务即事权并没有减少，这就造成了地方政府财权和事权不对等的局面，从而进一步加剧了地方政府可支配财力不足的局面。3、法律约束。我国预算法和担保法分别规定，地方政府不得发行地方政府债券，不能以地方财政收入作为还款承诺提供担保。这些法律约束了地方政府基础设施建设融资的渠道，使得地方政府不得不寻求其他的融资渠道，地方政府融资平台应运而生。
（二）地方政府融资平台的发展历程
地方融资平台的发展大致经历了三个阶段：
1、探索阶段（1991年-1996年）
地方融资平台最早产生于1991年。当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。于是，上海市率先成立了第一家地方政府融资平台--上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投）。
2、稳定发展阶段（1997年-2008年）
1997年亚洲金融危机爆发，为了尽快走出低迷的经济局势，我国政府采取宽松的财政政策和货币政策。国家开发银行响应政府号召发放贷款给地方政府融资平台用于基础设施项目的建设，以政府投资拉动内需。在重庆、广东等许多省市相继成立了地方政府融资平台，缓解了政府的财政压力，完成了地方政府承担基础设施的任务。
.3、快速膨胀阶段（2008年四季度至今）
2008年下半年，为应对金融危机，中央政府出台了4万亿的投资计划，其中70%的资金需要地方政府配套。为支持这一经济刺激计划的实行，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见要求"支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。于是，各级地方政府融资平台出现了井喷式的发展。根据中金公司的数据，截至2010年6月末，我国地方融资平台数量已达到8000多家，其中50%以上为县一级融资平台。其贷款余额从2009年的7.38万亿飙升至2010年的7.66万亿，而2010年我国GDP为39.8万亿，贷款余额占了当年GDP的19.2%。由此可见，融资平台快速发展的同时，债务规模也在迅速膨胀。
三、融资平台的规模现状
据中金公司有关数据统计，至2010年6月末，距离2009年底的调查数据仅半年的时间，贷款余额就从7.38万亿飘升到7.66万亿，而2010年我国的GDP为39.80万亿。融资平台的贷款余额占了当年GDP的19.2%；若仅仅将2010年中央代地方发行的4000亿地方债券、7.66万亿的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元。占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%，即便考虑其他收入，中央和地方整体债务率必将超过100%。在国际上，债务率指标欧盟为84%、美国为90%、日本为200%，数据表明大规模、无序、无质的地方融资平台债务很有可能崩发，造成政府的债务风险。从而为国家的发展埋下隐患，如今对于地方政府性债务由于偿债能力不足可能引发的风险，已引起了中央政府的高度重视。
四、融资平台的债务风险分析
随着地方融资平台的快速发展，尤其是2008年金融危机以后其井喷式的扩张，融资平台背后潜藏的债务风险逐渐暴漏出来。其风险可以归纳为以下三个方面：
（一）债务的违约风险
地方融资平台最主要的风险是债务的违约风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，造成了地方融资平台的高负债率。这类公司一般都缺少突出的主营业务收入和充足的现金流，一般主要依靠当地地方政府财政收入来偿还债务。如果地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务。一旦不能偿还到期债务，使政府形象遭受损害，同时会影响地方财政、经济的稳定和可持续发展。
（二）银行信贷风险
银行在与这些平台合作过程中，存在着信息不对称。在中国当前的预算会计体系下，银行很难较准确掌握地方政府融资或负债总量，预测融资平台的还款能力非常困难，现实中存在过度信任这些平台的偿债能力等现象， 使银行资金面临较大的风险。由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而这些项目，绝大多数都是道路灯基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有直接的收益。从目前地方财政的实际运行情况来看，主要通过土地运作，即提高卖地地价来偿还。但是，由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，可能难以满足偿债的需要，很多融资平台已出现了不能偿还到期银行债务的问题，使银行可能形成大量不良资产，从而可能形成银行信贷风险。 （三）社会稳定风险
地方政府融资平台的资产，绝大多数都是政府通过"画圈"注入的土地资产。这类公司的经营模式，以经营土地为核心，即通过举债进行地区基础设施的建设与完善，来提高土地价格，通过卖地来偿还债务。在地价不断上涨的情况下，这一运作模式不会产生问题；但如果情况发生变化，土地价格不上涨、土地转让出现问题，则会出现资金短缺；一旦资金链断裂，就会面临征地补偿不到位、拆迁资金不到位的问题，从而就会产生严重的社会不稳定因素；还会使银行贷款不能按期偿还，这就会使银行贷款产生大量不良资产，从而也会使得社会经济不稳定。而且，地方政府为了保证融资平台畅通，就需要以各种理由来拖住或推高房价，从而使房地产市场不能按照市场内在性需求进行调整，长期下去则房地产市场泡沫不可避免；同时也是导致目前中国房地产价格居高不下的重要原因之一，如果房地产价格上涨得不到有效控制，也会引发社会不稳定。
五、防范地方融资平台债务风险的对策建议
（一）完善相关法律法规，赋予地方政府合法的举债权
尽管我国法律禁止地方政府举债，但是并没有阻止地方政府的举债行为，并且其地方政府债务规模还呈现不断上升的趋势，举债形式多种多样，问题也越来越多，债务风险加大。从国际上来看，不管是集权制国家还是联邦制国家都纷纷开始了对地方政府的放权行为，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，因此，从法律上授予地方政府合法的举债权是完善我国分税制财政体制的主要内容。
（二）深化财政体制改革
一是优化地方税制体系。1994年的分税制改革造成了"财权上移，事权下移"的局面，使得地方政府不得不借助融资平台融资来进行基础设施建设，这也造成了如今融资平台过度负债的局面。因此，要想从根本上解决地方融资平台债务风险问题，就应当从优化地方税制体系入手。（1）建立科学合理的地方税税制结构。改革调整现行房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种，建立新的财产税体系。改革现行营业税，使之成为地方税系列的独立的税种，建立新型的营业税体系。将一些政府收费项目改为地方税种。通过这一系列改革、完善措施，形成以财产税和营业税为主体税种，其他辅助税为配合的地方税税制体系。（2）合理划分中央与地方税政权限。适度扩大地方政府税收管理权限，对于地方辅助性税种，应赋予地方开征、停征权。
二是规范转移支付制度。首先要进一步完善现行的上级政府对于下级政府的纵向转移支付，在合理划分中央政府与地方政府之间事权与税种的基础上，对地方政府事权大于税收的收支缺口，中央政府应该以转移支付方式给予一定的弥补。其次要探索建立横向转移支付，在特殊情况下，在不同地区政府之间进行横向的转移支付也是必要而且也是十分可行的。
（三）建立有效地偿债机制
从长期来看，解决地方政府债务问题的根本措施是建立有效的偿债机制来锁定债务风险，使更多的地方融资平台在非公益性经营项目上做大，引导城投公司完善自我输血功能。一方面，项目投资要与企业资金属性相匹配，对于运作资金来自资本市场融资的那部分地方投融资平台企业而言，其投资项目的收益风险要求在可控范围内，以保证还本付息，同时项目的投资回收期也必须能与融资的资金结构相一致。另一方面，要建立具备稳定回报的长期业务模式，进而减小项目管理成本，如果能够获得预期稳定的项目收益，地方投融资平台企业就可以从更长的时间跨度上规划资金的使用，或是选择投资一些风险较高的项目，以期获得更好的回报。
（四）强化地方政府的债务风险意识
政府要做到"有进有退"、"有所为有所不为"。对于那些竞争性的项目，政府要逐步退出，不再提供担保或出资，让社会资本充分发挥作用；对于那些非竞争性的项目，社会资本不能或不愿进入的领域，政府要提供担保或出资，弥补社会资本投入的不足。实践证明，政府退出竞争性领域，有利于发挥社会资金的作用，优化资源配置。在支持幼稚产业企业发展、培养地方财源的过程中，地方政府不应盲目提供担保，应该依靠银行等金融机构走正常的市场融资渠道，合适的时候可以引进商业担保为企业债务提供担保，从而最大限度减少地方政府的或有债务风险。
（五）建立地方融资平台债务规模和风险预警机制
为了防范地方政府融资平台债务风险，应当根据平台企业举债的现状，研究确定相对科学合理的债务监控指标体系。而要掌握真实可靠的地方政府融资平台债务信息，就首先要完善债务统计制度，例如从扩大财政负债核算范围、实行债务统一归口管理、债务核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制等方面进行改革，从而查清地方政府现有债务规模，以减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷。同时，还需建立一套既符合地方政府融资平台债务状况，又能反映融资平台企业财务风险程度及其发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生。
参考文献：
[1]刘煌辉,张样成.中国地方政府融资平台分析[J].银行家,2010,(6).
[2]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009,(9).
[3]陈均平.中国地方政府债务的确认、计量和报告[M].中国财政经济出版社,2010,(6).
[4]中国人民银行,中国银监会.关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见[Z].2009-03.
[5]吴思琼.地方正政府融资平台的债务风险研究[D].暨南大学,2011.
[6]吴琼.地方政府融资平台"热"中的"冷"思考[D].吉林大学,2010.
[7]郭励弘.投融资体制改革前瞻[J].中国投资,2003,(7).
[8]国家开发银行,中国人民大学(联合课题组).开发性金融论纲[M].北京:中国人民大学出版社,2006.
[9]封北麟.地方政府投融资平台与地方政府债务研究[J].中国财政,2009,(18).
[10]魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在[J].中国金融,2010,(16).
作者简介：焦菲，山东财经大学，财政税务学院财政学硕士研究生。
关键词：地方融资平台；债务；风险；对策
一、地方融资平台概念的界定
地方政府融资平台的正式"名分"出现于2009年下半年，监管部门给出的一个定义：所谓地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。
二、地方融资平台产生的背景及发展历程
（一）产生的背景
地方融资平台产生的背景可以归为三个方面：1、城市化和工业化进程加快。改革开放以来，我国的城市化和工业化进入一个稳定的快速发展阶段，这就需要地方政府加大对基础设施建设的投资。然而，地方财力有限，地方财政远不能满足各项支出的需要。在这种情况下，地方融资平台的作用日益显现。2、分税制改革。1994年分税制改革以后，地方政府财权变小了，而地方政府负责的事务即事权并没有减少，这就造成了地方政府财权和事权不对等的局面，从而进一步加剧了地方政府可支配财力不足的局面。3、法律约束。我国预算法和担保法分别规定，地方政府不得发行地方政府债券，不能以地方财政收入作为还款承诺提供担保。这些法律约束了地方政府基础设施建设融资的渠道，使得地方政府不得不寻求其他的融资渠道，地方政府融资平台应运而生。
（二）地方政府融资平台的发展历程
地方融资平台的发展大致经历了三个阶段：
1、探索阶段（1991年-1996年）
地方融资平台最早产生于1991年。当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。于是，上海市率先成立了第一家地方政府融资平台--上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投）。
2、稳定发展阶段（1997年-2008年）
1997年亚洲金融危机爆发，为了尽快走出低迷的经济局势，我国政府采取宽松的财政政策和货币政策。国家开发银行响应政府号召发放贷款给地方政府融资平台用于基础设施项目的建设，以政府投资拉动内需。在重庆、广东等许多省市相继成立了地方政府融资平台，缓解了政府的财政压力，完成了地方政府承担基础设施的任务。
.3、快速膨胀阶段（2008年四季度至今）
2008年下半年，为应对金融危机，中央政府出台了4万亿的投资计划，其中70%的资金需要地方政府配套。为支持这一经济刺激计划的实行，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见要求"支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。于是，各级地方政府融资平台出现了井喷式的发展。根据中金公司的数据，截至2010年6月末，我国地方融资平台数量已达到8000多家，其中50%以上为县一级融资平台。其贷款余额从2009年的7.38万亿飙升至2010年的7.66万亿，而2010年我国GDP为39.8万亿，贷款余额占了当年GDP的19.2%。由此可见，融资平台快速发展的同时，债务规模也在迅速膨胀。
三、融资平台的规模现状
据中金公司有关数据统计，至2010年6月末，距离2009年底的调查数据仅半年的时间，贷款余额就从7.38万亿飘升到7.66万亿，而2010年我国的GDP为39.80万亿。融资平台的贷款余额占了当年GDP的19.2%；若仅仅将2010年中央代地方发行的4000亿地方债券、7.66万亿的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元。占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%，即便考虑其他收入，中央和地方整体债务率必将超过100%。在国际上，债务率指标欧盟为84%、美国为90%、日本为200%，数据表明大规模、无序、无质的地方融资平台债务很有可能崩发，造成政府的债务风险。从而为国家的发展埋下隐患，如今对于地方政府性债务由于偿债能力不足可能引发的风险，已引起了中央政府的高度重视。
四、融资平台的债务风险分析
随着地方融资平台的快速发展，尤其是2008年金融危机以后其井喷式的扩张，融资平台背后潜藏的债务风险逐渐暴漏出来。其风险可以归纳为以下三个方面：
（一）债务的违约风险
地方融资平台最主要的风险是债务的违约风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，造成了地方融资平台的高负债率。这类公司一般都缺少突出的主营业务收入和充足的现金流，一般主要依靠当地地方政府财政收入来偿还债务。如果地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务。一旦不能偿还到期债务，使政府形象遭受损害，同时会影响地方财政、经济的稳定和可持续发展。
（二）银行信贷风险
银行在与这些平台合作过程中，存在着信息不对称。在中国当前的预算会计体系下，银行很难较准确掌握地方政府融资或负债总量，预测融资平台的还款能力非常困难，现实中存在过度信任这些平台的偿债能力等现象， 使银行资金面临较大的风险。由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而这些项目，绝大多数都是道路灯基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有直接的收益。从目前地方财政的实际运行情况来看，主要通过土地运作，即提高卖地地价来偿还。但是，由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，可能难以满足偿债的需要，很多融资平台已出现了不能偿还到期银行债务的问题，使银行可能形成大量不良资产，从而可能形成银行信贷风险。 （三）社会稳定风险
地方政府融资平台的资产，绝大多数都是政府通过"画圈"注入的土地资产。这类公司的经营模式，以经营土地为核心，即通过举债进行地区基础设施的建设与完善，来提高土地价格，通过卖地来偿还债务。在地价不断上涨的情况下，这一运作模式不会产生问题；但如果情况发生变化，土地价格不上涨、土地转让出现问题，则会出现资金短缺；一旦资金链断裂，就会面临征地补偿不到位、拆迁资金不到位的问题，从而就会产生严重的社会不稳定因素；还会使银行贷款不能按期偿还，这就会使银行贷款产生大量不良资产，从而也会使得社会经济不稳定。而且，地方政府为了保证融资平台畅通，就需要以各种理由来拖住或推高房价，从而使房地产市场不能按照市场内在性需求进行调整，长期下去则房地产市场泡沫不可避免；同时也是导致目前中国房地产价格居高不下的重要原因之一，如果房地产价格上涨得不到有效控制，也会引发社会不稳定。
五、防范地方融资平台债务风险的对策建议
（一）完善相关法律法规，赋予地方政府合法的举债权
尽管我国法律禁止地方政府举债，但是并没有阻止地方政府的举债行为，并且其地方政府债务规模还呈现不断上升的趋势，举债形式多种多样，问题也越来越多，债务风险加大。从国际上来看，不管是集权制国家还是联邦制国家都纷纷开始了对地方政府的放权行为，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，因此，从法律上授予地方政府合法的举债权是完善我国分税制财政体制的主要内容。
（二）深化财政体制改革
一是优化地方税制体系。1994年的分税制改革造成了"财权上移，事权下移"的局面，使得地方政府不得不借助融资平台融资来进行基础设施建设，这也造成了如今融资平台过度负债的局面。因此，要想从根本上解决地方融资平台债务风险问题，就应当从优化地方税制体系入手。（1）建立科学合理的地方税税制结构。改革调整现行房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种，建立新的财产税体系。改革现行营业税，使之成为地方税系列的独立的税种，建立新型的营业税体系。将一些政府收费项目改为地方税种。通过这一系列改革、完善措施，形成以财产税和营业税为主体税种，其他辅助税为配合的地方税税制体系。（2）合理划分中央与地方税政权限。适度扩大地方政府税收管理权限，对于地方辅助性税种，应赋予地方开征、停征权。
二是规范转移支付制度。首先要进一步完善现行的上级政府对于下级政府的纵向转移支付，在合理划分中央政府与地方政府之间事权与税种的基础上，对地方政府事权大于税收的收支缺口，中央政府应该以转移支付方式给予一定的弥补。其次要探索建立横向转移支付，在特殊情况下，在不同地区政府之间进行横向的转移支付也是必要而且也是十分可行的。
（三）建立有效地偿债机制
从长期来看，解决地方政府债务问题的根本措施是建立有效的偿债机制来锁定债务风险，使更多的地方融资平台在非公益性经营项目上做大，引导城投公司完善自我输血功能。一方面，项目投资要与企业资金属性相匹配，对于运作资金来自资本市场融资的那部分地方投融资平台企业而言，其投资项目的收益风险要求在可控范围内，以保证还本付息，同时项目的投资回收期也必须能与融资的资金结构相一致。另一方面，要建立具备稳定回报的长期业务模式，进而减小项目管理成本，如果能够获得预期稳定的项目收益，地方投融资平台企业就可以从更长的时间跨度上规划资金的使用，或是选择投资一些风险较高的项目，以期获得更好的回报。
（四）强化地方政府的债务风险意识
政府要做到"有进有退"、"有所为有所不为"。对于那些竞争性的项目，政府要逐步退出，不再提供担保或出资，让社会资本充分发挥作用；对于那些非竞争性的项目，社会资本不能或不愿进入的领域，政府要提供担保或出资，弥补社会资本投入的不足。实践证明，政府退出竞争性领域，有利于发挥社会资金的作用，优化资源配置。在支持幼稚产业企业发展、培养地方财源的过程中，地方政府不应盲目提供担保，应该依靠银行等金融机构走正常的市场融资渠道，合适的时候可以引进商业担保为企业债务提供担保，从而最大限度减少地方政府的或有债务风险。
（五）建立地方融资平台债务规模和风险预警机制
为了防范地方政府融资平台债务风险，应当根据平台企业举债的现状，研究确定相对科学合理的债务监控指标体系。而要掌握真实可靠的地方政府融资平台债务信息，就首先要完善债务统计制度，例如从扩大财政负债核算范围、实行债务统一归口管理、债务核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制等方面进行改革，从而查清地方政府现有债务规模，以减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷。同时，还需建立一套既符合地方政府融资平台债务状况，又能反映融资平台企业财务风险程度及其发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生。
参考文献：
[1]刘煌辉,张样成.中国地方政府融资平台分析[J].银行家,2010,(6).
[2]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009,(9).
[3]陈均平.中国地方政府债务的确认、计量和报告[M].中国财政经济出版社,2010,(6).
[4]中国人民银行,中国银监会.关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见[Z].2009-03.
[5]吴思琼.地方正政府融资平台的债务风险研究[D].暨南大学,2011.
[6]吴琼.地方政府融资平台"热"中的"冷"思考[D].吉林大学,2010.
[7]郭励弘.投融资体制改革前瞻[J].中国投资,2003,(7).
[8]国家开发银行,中国人民大学(联合课题组).开发性金融论纲[M].北京:中国人民大学出版社,2006.
[9]封北麟.地方政府投融资平台与地方政府债务研究[J].中国财政,2009,(18).
[10]魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在[J].中国金融,2010,(16).
作者简介：焦菲，山东财经大学，财政税务学院财政学硕士研究生。