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我国经济总量跃居世界第二，但是人均收入以及人均GDP与世界平均水平尚有不小差距。按照60岁老人占比达到10%的人口老龄化国际标准衡量，我国早已步入老龄化社会，并且老龄化趋势越发严重。“未富先老”和人口红利的逐渐消失，成为我国经济社会发展在新常态下必须要面对的严峻形势和重大课题。
首都北京早在1990年就步入人口老龄化队伍，比全国早了近9年时间，成为全国仅次于上海的人口老龄化城市。数据显示，近年来北京老年人口比例逐年上升，呈现老龄化程度高、增长速度快，高龄化和空巢化等现象凸显的发展态势，对加快完善养老服务体系建设提出了迫切要求。
加快完善养老服务体系建设的新形势新要求
老年人口规模大以及老龄化加速，对加快完善养老服务体系提出了迫切需求。近年来，北京市人口年龄结构正经历快速的改变，加之外来人口的大量流入，对全市老龄化呈现“削峰填谷”效应，老年人口规模逐渐扩大。“单独”二胎政策虽然放开，但由于生活成本、生活理念等问题，对缓解北京市人口老龄化作用有限。老年人口规模快速增大给养老服务体系带来巨大挑战，预计2020年、2030年养老金支出将增加至2000亿元和6700亿元，带来巨大财政压力。
养老服务社会化需求凸显，迫切需要构建多层次养老服务体系。改革开放以后，随着计划生育政策的实施，四位老人、一对夫妇和一个子女构成的“421”结构家庭大量出现，家庭结构日趋微型化。同时，随着经济发展和城镇化的快速推进，城市范围扩大，人们工作和生活节奏加快、住房条件改善和居住观念改变，年轻人的居住和工作地点与父母居住地距离增大，甚至有大量年轻人出国工作定居。由于子女与父母分开居住，老年“空巢”家庭越来越多，这使得传统家庭的养老功能遭到削弱，更多的老年人对社会养老服务需求日益增加。
养老需求全方位转变，推动养老服务的多元化和高品质发展。按世界银行划分各国贫富程度的标准来衡量，北京已达到中上等国家水平，越来越多老年人养老需求由“经济供养为主”向“身心健康为主”转型，经济水平的提升和养老制度的保障，促使养老服务需求向全方位转变，不仅追求医疗护理、生活照料等常规养老服务，还对养生保健、休闲娱乐等方面提出更多要求，这将推动养老服务链条向多元化和高端延伸。
完善北京养老服务体系的思路与举措
近年来，北京市加大财政投入和政策创新力度，建立了城乡一体的养老保障制度，确立了“9064”养老服务模式，初步形成了广覆盖、多层次的养老服务保障制度，养老社会化专业化水平逐步提高，但是仍存在机构养老缺口大与空置率高并存、养老服务专业化水平不高、产业化和社会化进程缓慢等问题。未来应统筹考虑常住老年人口的养老服务，激发市场活力，逐步使社会力量充当促进养老服务业发展的重要主体，同时要发挥社区、机构、家庭在居家养老服务中的重要作用，构建以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的居家养老服务体系。
创新养老模式，加快完善多层次养老服务体系。当前，机构养老得到重点发展，一定程度上缓解了集中养老服务的供需矛盾，而社区居家养老发展滞后，造成了居家、社区、机构养老三者分割发展。下一步应明确“抓中间、带两头”的发展新思路，将工作重心转向社区居家养老服务，同时，创新和完善养老服务模式，促进居家、社区、机构养老服务三者融合发展，形成养老服务的强大合力。
一是加快发展社区居家养老服务。社区（或街乡镇）在整个养老服务体系中处于承上启下的重要环节，大力发展社区居家养老是应对老年人养老需求的关键举措。首先，加强社区养老服务的基础设施建设，新建居住区要根据标准，配套建设养老服务设施，老旧小区要通过购置、置换、租赁等方式完善养老服务设施建设，使得每个社区（或街乡镇）拥有养老照料中心，辐射居家养老，补充机构养老。其次，鼓励社会力量建立一批小型社区养老机构，扶持有专业规模的养老服务商开展连锁经营，就近提供全托和居家养老服务，促进机构、社区和居家养老资源共享、融合发展。再次，调动社区各项资源，倡导邻里相助、结对帮扶、组建居家养老流动服务队等形式，组织义工、青少年和低龄老人提供志愿服务、互助服务，使社区老人能更加方便快捷地获得就餐、活动、护理、救援等多种服务。
二是加强养老机构建设管理。目前，北京市养老床位在总量上严重不足，并且养老床位使用率整体不高。因此，要完善机构养老服务，使其更加符合社会需求。首先，增加机构养老床位总量，每个街道（乡镇）应至少设置1所养老机构，按照全市4%的老年人入住机构养老的规模，实现到2020年，床位总量达16万张，千名老人拥有床位达40张，接近发达国家平均水平。其次，优化空间布局，中心城区以发展中小型养老机构为主，郊区适度发展大型养老机构。最后，加强标准化管理，如在新审批建设的养老机构和政府投资建设的养老机构中，规定80%以上应具有护养功能。同时，实行星级与收费标准挂钩，规范养老机构的收费标准及服务水平，以满足不同经济收入水平的家庭对机构养老服务的差异化需求，使机构养老服务资源得到充分利用。
三是推广医养结合模式。养老和医疗相结合是国外发展养老服务的一个成功经验。推动养老机构中设立医疗机构，并使其具有定点资质，满足入住老人就近拿药、费用报销等需要。可将社区卫生服务中心等部分医疗机构，转型为老年康复院、老年护理院等服务机构。
加强政策扶持，推动养老服务产业化、社会化发展。人口老龄化在给北京市带来一系列严峻挑战的同时，也将为养老服务的产业化带来发展机遇。预计到2020年，北京市老年消费市场规模将达到每年1000亿元，约占全市地区生产总值的3%，养老服务业的潜在就业需求将近200万人。未来应加强政策扶持，推动养老服务业健康快速发展，成为首都服务业的新增长点。
一是加快养老服务产业化发展。养老服务具有事业和产业的双重属性，推动养老服务业产业化发展，首先要编制养老服务业发展指导目录，扶持老年生活照料、产品用品、健康服务、文化教育、休闲旅游、金融服务等重点领域发展，形成一条与社会养老服务相配套的特色老年产业链条。其次，设立支持养老服务业发展的投资引导基金，发挥杠杆放大效应，撬动更多社会资本，培育和扶持养老服务企业发展。最后，依托中关村国家自主创新示范区、通州国际医疗服务区等，充分利用首都高校和科研院所密集的优势，推动关键领域、基础设施、重要老年用品等方面技术开发，促进技术成果应用转化。 二是鼓励社会广泛参与养老服务。目前，北京市社会资本占养老服务投资的比例较低，远远低于发达国家或地区。比如，香港90%、日本80%的养老服务由各类型、各层次、受到严格监管的民营机构或社会福利团体等提供。未来北京市应抓住西城区和朝阳区作为全国养老服务业综合改革试点的契机，大胆探索社会力量参与养老服务。首先，要深化公建民营改革，将具备条件的公办养老机构逐步交由社会力量运营管理，政府新建养老机构将全部实现社会化运营，使民办和公办养老机构平等参与竞争。其次，拓展社会融资渠道，加大金融对养老服务的支持力度，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率;对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予贷款贴息补助等。最后，保障土地供应，将养老设施用地纳入年度计划，每年拿出一定土地储备用于养老服务。
强化标准建设，提升养老服务专业化发展水平。当前，老年人不仅对养老服务有着极大需求，还对养老服务质量有着较高追求。未来以提供高质量、人性化、专业化的养老服务为出发点，夯实养老服务业发展基础，需从专业队伍、信息手段和标准规范三个关键要素入手。
一是强化养老服务人才支撑体系。人员素质是养老保障机构管理和服务的关键。应着力推动本市高等院校开设养老服务护理专业，加快培养养老医疗保健、护理康复等专业人才，建立养老护理员职业资格认证、持证上岗制度，推进薪酬与技术等级、从业年限挂钩。同时，通过人才引进和专业培训等途径，提升养老服务机构负责人的养老服务专业知识和管理经验。比如，日本通过设立相关资格考试制度和专业的社会福利教育系统，保证了养老服务从业人员的专业性和高素质。
二是推进养老服务信息化建设。搭建养老服务平台，整合实有人口、养老服务企业、养老机构等多方面资源，建设统一的首都养老信息服务平台，集合老年人基本信息、需求信息、养老服务供应信息等数据资源，实现老年人需求与养老服务提供的无缝连接。同时，利用现代物联网技术整合养老服务信息加工、传输、处理、执行、结算等流程，广泛应用社区96156热线、“小帮手”便民服务器等各类信息资源，建立没有围墙的敬老院。
三是加快完善养老服务标准建设。制定公办机构入院评估标准等管理办法，制定老年人养老服务需求评估和资格认定、养老服务设施建设、服务组织资质及服务质量等标准，建立养老服务具体行业规范。组织制定相关老年产品标准，提高养老服务产品标准化、规范化水平。
优化设施布局，引导养老服务资源高效配置。统计数据显示，户籍人口老龄化程度在区域分布上表现出明显的“内高外低”，城区（东城、西城）养老服务需求巨大，但空间有限、建设成本高，养老机构数量和床位严重不足，千名老人拥有养老床位数仅7张，而偏远区县则相对过剩，造成全市养老床位结构性短缺和资源闲置并存。因此，应该将城市中心区和郊区的养老机构发展协同起来，科学规划养老设施布局，促进养老资源在全市甚至更大范围内合理高效配置。
一是充分挖掘城市中心区养老机构的“保基本”功能。位于土地资源紧缺、老年人口密集、成本较大的中心城区应加大基本保障型养老机构的供给力度，养老机构发展应严格以需求为导向，合理进行供给规划，整合现有的土地资源，通过购置、置换、租赁等方式完善老旧小区养老服务设施建设，按照一般养老标准、配备基本的设施、服务，为城区老人提供基本的生活照料、文娱、医疗护理、健康康复等服务。
二是在郊区甚至京津冀周边地区强化养老设施的合理布局。推动中心区与城郊各区甚至是京津冀周边地区建立对口关系。一方面在城郊区建立专门各自区划范围内老人居住的养老机构，对于设施较中心区好、服务水平较高的养老机构，配备班车，定期往返市区与养老机构，对城区老人前往郊区养老的，给予较高的补贴。另一方面，在京津冀区域合作的大框架下，加强与周边地区在养老方面的合作，谋求在更大空间范围内配置养老资源，化解北京土地资源紧缺与养老需求巨大的矛盾。
完善养老制度，推动养老服务可持续发展。未来应以提高保障水平、增强制度公平性与可持续性为目标，推进制度整合，建立与人口老龄化形势和社会经济形势相适应的城乡一体化社会养老保障体系和医疗保障体系。
一是继续深化社会养老保障体制机制改革。巩固“职工+居民”的养老保险新格局，努力实现人群全覆盖。开展本市机关、事业单位养老保险制度改革，推进机关、事业单位退休金制度与职工基本养老保险制度的并轨，实施社会统筹与个人账户相结合的基本制度。倡导个人储蓄养老，大力推进企业年金，研究建立机关事业职业年金。加强老年医疗卫生服务体系建设，完善城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，逐步缩小城乡居民的医疗保障差距，继续大力推进社区医疗首诊制。
二是创新医疗保险制度。探索建立一个以社会医疗保险为主体，商业医疗保险相补充，包括医疗福利和医疗救助在内的多层次医疗保障体系。研究职工基本医疗保险、居民医疗保险和新型农村合作医疗保险关系的转移接续及异地结算。借鉴欧美建立的老年长期护理保险制度经验，北京市可根据市情，采取“医保份额切分一点，财政资金补贴一点”的办法，建立起一个与经济社会发展相适应的护理保险制度，填补制度空白。
三是加大老年人救助力度。建立低保标准与经济发展、财政承受能力相适应的调整机制。建立贫困老人应急救助制度，对因病致贫或因突发事件陷入特殊困难的老年人给予应急救助。适当提高农村“五保”老人供养标准和医疗报销比例。建立基本养老服务制度。对城市“三无”人员、农村五保对象中的老年人实行国家供养，保障其基本养老服务需求，对高龄老年人、失能老年人、计划生育家庭失去独生子女的老年父母和作出特殊贡献的老年人，以政府购买服务的形式，提供基本养老服务支持。
（作者单位：北京市社科院）
责任编辑：谭 丁
首都北京早在1990年就步入人口老龄化队伍，比全国早了近9年时间，成为全国仅次于上海的人口老龄化城市。数据显示，近年来北京老年人口比例逐年上升，呈现老龄化程度高、增长速度快，高龄化和空巢化等现象凸显的发展态势，对加快完善养老服务体系建设提出了迫切要求。
加快完善养老服务体系建设的新形势新要求
老年人口规模大以及老龄化加速，对加快完善养老服务体系提出了迫切需求。近年来，北京市人口年龄结构正经历快速的改变，加之外来人口的大量流入，对全市老龄化呈现“削峰填谷”效应，老年人口规模逐渐扩大。“单独”二胎政策虽然放开，但由于生活成本、生活理念等问题，对缓解北京市人口老龄化作用有限。老年人口规模快速增大给养老服务体系带来巨大挑战，预计2020年、2030年养老金支出将增加至2000亿元和6700亿元，带来巨大财政压力。
养老服务社会化需求凸显，迫切需要构建多层次养老服务体系。改革开放以后，随着计划生育政策的实施，四位老人、一对夫妇和一个子女构成的“421”结构家庭大量出现，家庭结构日趋微型化。同时，随着经济发展和城镇化的快速推进，城市范围扩大，人们工作和生活节奏加快、住房条件改善和居住观念改变，年轻人的居住和工作地点与父母居住地距离增大，甚至有大量年轻人出国工作定居。由于子女与父母分开居住，老年“空巢”家庭越来越多，这使得传统家庭的养老功能遭到削弱，更多的老年人对社会养老服务需求日益增加。
养老需求全方位转变，推动养老服务的多元化和高品质发展。按世界银行划分各国贫富程度的标准来衡量，北京已达到中上等国家水平，越来越多老年人养老需求由“经济供养为主”向“身心健康为主”转型，经济水平的提升和养老制度的保障，促使养老服务需求向全方位转变，不仅追求医疗护理、生活照料等常规养老服务，还对养生保健、休闲娱乐等方面提出更多要求，这将推动养老服务链条向多元化和高端延伸。
完善北京养老服务体系的思路与举措
近年来，北京市加大财政投入和政策创新力度，建立了城乡一体的养老保障制度，确立了“9064”养老服务模式，初步形成了广覆盖、多层次的养老服务保障制度，养老社会化专业化水平逐步提高，但是仍存在机构养老缺口大与空置率高并存、养老服务专业化水平不高、产业化和社会化进程缓慢等问题。未来应统筹考虑常住老年人口的养老服务，激发市场活力，逐步使社会力量充当促进养老服务业发展的重要主体，同时要发挥社区、机构、家庭在居家养老服务中的重要作用，构建以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的居家养老服务体系。
创新养老模式，加快完善多层次养老服务体系。当前，机构养老得到重点发展，一定程度上缓解了集中养老服务的供需矛盾，而社区居家养老发展滞后，造成了居家、社区、机构养老三者分割发展。下一步应明确“抓中间、带两头”的发展新思路，将工作重心转向社区居家养老服务，同时，创新和完善养老服务模式，促进居家、社区、机构养老服务三者融合发展，形成养老服务的强大合力。
一是加快发展社区居家养老服务。社区（或街乡镇）在整个养老服务体系中处于承上启下的重要环节，大力发展社区居家养老是应对老年人养老需求的关键举措。首先，加强社区养老服务的基础设施建设，新建居住区要根据标准，配套建设养老服务设施，老旧小区要通过购置、置换、租赁等方式完善养老服务设施建设，使得每个社区（或街乡镇）拥有养老照料中心，辐射居家养老，补充机构养老。其次，鼓励社会力量建立一批小型社区养老机构，扶持有专业规模的养老服务商开展连锁经营，就近提供全托和居家养老服务，促进机构、社区和居家养老资源共享、融合发展。再次，调动社区各项资源，倡导邻里相助、结对帮扶、组建居家养老流动服务队等形式，组织义工、青少年和低龄老人提供志愿服务、互助服务，使社区老人能更加方便快捷地获得就餐、活动、护理、救援等多种服务。
二是加强养老机构建设管理。目前，北京市养老床位在总量上严重不足，并且养老床位使用率整体不高。因此，要完善机构养老服务，使其更加符合社会需求。首先，增加机构养老床位总量，每个街道（乡镇）应至少设置1所养老机构，按照全市4%的老年人入住机构养老的规模，实现到2020年，床位总量达16万张，千名老人拥有床位达40张，接近发达国家平均水平。其次，优化空间布局，中心城区以发展中小型养老机构为主，郊区适度发展大型养老机构。最后，加强标准化管理，如在新审批建设的养老机构和政府投资建设的养老机构中，规定80%以上应具有护养功能。同时，实行星级与收费标准挂钩，规范养老机构的收费标准及服务水平，以满足不同经济收入水平的家庭对机构养老服务的差异化需求，使机构养老服务资源得到充分利用。
三是推广医养结合模式。养老和医疗相结合是国外发展养老服务的一个成功经验。推动养老机构中设立医疗机构，并使其具有定点资质，满足入住老人就近拿药、费用报销等需要。可将社区卫生服务中心等部分医疗机构，转型为老年康复院、老年护理院等服务机构。
加强政策扶持，推动养老服务产业化、社会化发展。人口老龄化在给北京市带来一系列严峻挑战的同时，也将为养老服务的产业化带来发展机遇。预计到2020年，北京市老年消费市场规模将达到每年1000亿元，约占全市地区生产总值的3%，养老服务业的潜在就业需求将近200万人。未来应加强政策扶持，推动养老服务业健康快速发展，成为首都服务业的新增长点。
一是加快养老服务产业化发展。养老服务具有事业和产业的双重属性，推动养老服务业产业化发展，首先要编制养老服务业发展指导目录，扶持老年生活照料、产品用品、健康服务、文化教育、休闲旅游、金融服务等重点领域发展，形成一条与社会养老服务相配套的特色老年产业链条。其次，设立支持养老服务业发展的投资引导基金，发挥杠杆放大效应，撬动更多社会资本，培育和扶持养老服务企业发展。最后，依托中关村国家自主创新示范区、通州国际医疗服务区等，充分利用首都高校和科研院所密集的优势，推动关键领域、基础设施、重要老年用品等方面技术开发，促进技术成果应用转化。 二是鼓励社会广泛参与养老服务。目前，北京市社会资本占养老服务投资的比例较低，远远低于发达国家或地区。比如，香港90%、日本80%的养老服务由各类型、各层次、受到严格监管的民营机构或社会福利团体等提供。未来北京市应抓住西城区和朝阳区作为全国养老服务业综合改革试点的契机，大胆探索社会力量参与养老服务。首先，要深化公建民营改革，将具备条件的公办养老机构逐步交由社会力量运营管理，政府新建养老机构将全部实现社会化运营，使民办和公办养老机构平等参与竞争。其次，拓展社会融资渠道，加大金融对养老服务的支持力度，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率;对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予贷款贴息补助等。最后，保障土地供应，将养老设施用地纳入年度计划，每年拿出一定土地储备用于养老服务。
强化标准建设，提升养老服务专业化发展水平。当前，老年人不仅对养老服务有着极大需求，还对养老服务质量有着较高追求。未来以提供高质量、人性化、专业化的养老服务为出发点，夯实养老服务业发展基础，需从专业队伍、信息手段和标准规范三个关键要素入手。
一是强化养老服务人才支撑体系。人员素质是养老保障机构管理和服务的关键。应着力推动本市高等院校开设养老服务护理专业，加快培养养老医疗保健、护理康复等专业人才，建立养老护理员职业资格认证、持证上岗制度，推进薪酬与技术等级、从业年限挂钩。同时，通过人才引进和专业培训等途径，提升养老服务机构负责人的养老服务专业知识和管理经验。比如，日本通过设立相关资格考试制度和专业的社会福利教育系统，保证了养老服务从业人员的专业性和高素质。
二是推进养老服务信息化建设。搭建养老服务平台，整合实有人口、养老服务企业、养老机构等多方面资源，建设统一的首都养老信息服务平台，集合老年人基本信息、需求信息、养老服务供应信息等数据资源，实现老年人需求与养老服务提供的无缝连接。同时，利用现代物联网技术整合养老服务信息加工、传输、处理、执行、结算等流程，广泛应用社区96156热线、“小帮手”便民服务器等各类信息资源，建立没有围墙的敬老院。
三是加快完善养老服务标准建设。制定公办机构入院评估标准等管理办法，制定老年人养老服务需求评估和资格认定、养老服务设施建设、服务组织资质及服务质量等标准，建立养老服务具体行业规范。组织制定相关老年产品标准，提高养老服务产品标准化、规范化水平。
优化设施布局，引导养老服务资源高效配置。统计数据显示，户籍人口老龄化程度在区域分布上表现出明显的“内高外低”，城区（东城、西城）养老服务需求巨大，但空间有限、建设成本高，养老机构数量和床位严重不足，千名老人拥有养老床位数仅7张，而偏远区县则相对过剩，造成全市养老床位结构性短缺和资源闲置并存。因此，应该将城市中心区和郊区的养老机构发展协同起来，科学规划养老设施布局，促进养老资源在全市甚至更大范围内合理高效配置。
一是充分挖掘城市中心区养老机构的“保基本”功能。位于土地资源紧缺、老年人口密集、成本较大的中心城区应加大基本保障型养老机构的供给力度，养老机构发展应严格以需求为导向，合理进行供给规划，整合现有的土地资源，通过购置、置换、租赁等方式完善老旧小区养老服务设施建设，按照一般养老标准、配备基本的设施、服务，为城区老人提供基本的生活照料、文娱、医疗护理、健康康复等服务。
二是在郊区甚至京津冀周边地区强化养老设施的合理布局。推动中心区与城郊各区甚至是京津冀周边地区建立对口关系。一方面在城郊区建立专门各自区划范围内老人居住的养老机构，对于设施较中心区好、服务水平较高的养老机构，配备班车，定期往返市区与养老机构，对城区老人前往郊区养老的，给予较高的补贴。另一方面，在京津冀区域合作的大框架下，加强与周边地区在养老方面的合作，谋求在更大空间范围内配置养老资源，化解北京土地资源紧缺与养老需求巨大的矛盾。
完善养老制度，推动养老服务可持续发展。未来应以提高保障水平、增强制度公平性与可持续性为目标，推进制度整合，建立与人口老龄化形势和社会经济形势相适应的城乡一体化社会养老保障体系和医疗保障体系。
一是继续深化社会养老保障体制机制改革。巩固“职工+居民”的养老保险新格局，努力实现人群全覆盖。开展本市机关、事业单位养老保险制度改革，推进机关、事业单位退休金制度与职工基本养老保险制度的并轨，实施社会统筹与个人账户相结合的基本制度。倡导个人储蓄养老，大力推进企业年金，研究建立机关事业职业年金。加强老年医疗卫生服务体系建设，完善城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，逐步缩小城乡居民的医疗保障差距，继续大力推进社区医疗首诊制。
二是创新医疗保险制度。探索建立一个以社会医疗保险为主体，商业医疗保险相补充，包括医疗福利和医疗救助在内的多层次医疗保障体系。研究职工基本医疗保险、居民医疗保险和新型农村合作医疗保险关系的转移接续及异地结算。借鉴欧美建立的老年长期护理保险制度经验，北京市可根据市情，采取“医保份额切分一点，财政资金补贴一点”的办法，建立起一个与经济社会发展相适应的护理保险制度，填补制度空白。
三是加大老年人救助力度。建立低保标准与经济发展、财政承受能力相适应的调整机制。建立贫困老人应急救助制度，对因病致贫或因突发事件陷入特殊困难的老年人给予应急救助。适当提高农村“五保”老人供养标准和医疗报销比例。建立基本养老服务制度。对城市“三无”人员、农村五保对象中的老年人实行国家供养，保障其基本养老服务需求，对高龄老年人、失能老年人、计划生育家庭失去独生子女的老年父母和作出特殊贡献的老年人，以政府购买服务的形式，提供基本养老服务支持。
（作者单位：北京市社科院）
责任编辑：谭 丁