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摘要：通过公共财政实现工业反哺农业、城市支持农村是促进城乡和谐发展的重要举措之一。通过分析公共财政“反哺一支持”的机制和过程可以明了，在市场经济条件下，政府可采取直接和间接方式实现“反哺一支持”。
关键词：城乡和谐发展；公共财政；反哺一支持机制
中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2005)11－0026－03
目前，理论界正在广泛展开对工业反哺农业、城市支持农村(以下简称“反哺一支持”)的理论研究和实证分析，特别是对“反哺一支持”的内涵、手段等方面的研究比较集中，其中公共财政在“反哺一支持”中的定位、作用研究也是人们普遍关心的问题。我们认为，要探索公共财政的“反哺一支持”机制，必须联系“剪刀差”理论进行探讨，从理论上揭示公共财政如何进行“反哺一支持”，解释其作用的机理、过程，这对于我们按照公共财政的本质要求，加大反哺农业、支持农村的力度，促进城乡和谐发展，具有现实的指导意义。
一、理论分析框架
公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的经济活动，是与市场经济体制相适应的财政体制或财政模式。公共财政的本质内涵，一方面表现为“公共性”特征。因为等价交换是市场经济活动中的一条重要原则，政府与纳税人之间也不例外。作为纳税人，他们向政府缴税，而政府应当为纳税人提供相应的公共产品和服务。与传统财政体制不同的是，公共财政要求对所有的企业(包括城乡企业)和居民(包括城乡居民)均应实行无差别的“国民待遇”。政府只有公平、均衡地向社会不同阶层、团体、成员提供公共产品和服务，才能促进市场经济健康有序运行。从这一点来看，调整国民收入分配格局，实行“反哺一支持”是公共财政的题中应有之义，而不是政府对农民的恩赐。另一方面，在市场经济运行过程中，由于市场失灵，单纯依靠“看不见的手”配置资源，在若干领域难以达到“帕雷托最优”，需要政府利用“看得见的手”的方式和途径去配置资源，弥补市场失效，实现资源优化配置。“反哺一支持”就是政府运用“看得见的手”，通过公共财政实现资源的重新配置，以达到城乡之间，工农之间的协调发展。
公共财政理应进行“反哺一支持”，但如何实施“反哺一支持”则是一个具体而复杂的过程。市场经济条件下，政府只能通过财税和产业政策等宏观调控手段，调整国民经济分配格局，实现“反哺一支持”。而“反哺一支持”的作用机制可分为直接反哺和间接反哺两种形式。
1．财政直接反哺
对于公共财政的公共性，人们更多地是从一般理论意义上去阐述其性质、特点以及分配。具体到一个国家或地区的发展战略上，往往是采取优先发展城市和工业的发展方针，与之相适应，财政也是重点向城市和工业倾斜。待到城市和工业发展到具有一定实力时，又会将城乡统筹作为一个重大战略，财政开始向农业和农村倾斜，大量的财政资金直接投向“三农”领域，财政直接反哺农业和支持农村的功能开始体现。
2．税收和产业的间接反哺
公共财政具体是通过收入与支出付诸实施，税收是财政收入的主要形式。税收的间接反哺就是对农村实施优惠措施，引导资源、资金和人才向农村流入，吸引工业和城市产业到农村，培育农村税源，增强农村自我发展能力。同时应当看到，我国农村人口规模大、农业欠账多，单纯依靠财政直接“反哺一支持”尚欠实力。因此，当前更多的是要通过产业反哺的方式来实现。由于市场经济体制下，资源流向总是从低效率地区向高效率地区流动。城市对农村的辐射和带动、工业对农业的支持和反哺，从某种意义上讲是逆市场经济的行为。要促进这种经济行为的发生，需要公共财政的引导和支持，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，间接引导农村产业发展，使“反哺一支持”机制作用得到放大。
二、江苏“反哺一支持”的成效分析
作为经济发达省份，江苏自上世纪90年代以来，就开始积极探索“反哺一支持”的路径，分别采取了财政直接支持和通过税收减免、扶持产业发展等政策手段实施“反哺一支持”，并在实践中取得了很好的成效。
1．主要成效
第一，农民负担减轻，为农业松绑。从“农业支持工业、农村支援城市”转变为“工业反哺农业、城市支持农村”这一过程，必须首先解除对农业的束缚。由于我国农民负担形式特殊，即以税、费和劳务等形式存在，因此，解除对农业的束缚，必须要控制和减轻各种规费和劳务负担，为进一步实施减税政策作好铺垫。江苏省主要通过制定法律法规，明确农民负担的内容、数量以及加重负担的法律后果等措施，使农民负担有法可依；成立专门机构，加大执法监督；出台了一系列农民负担监督管理方面的规章制度，切实加强农民负担的规范化管理。这些措施的落实，使农民负担得到了有效的控制。
第二，“以税惠农”，让农民休养生息。减税政策是公共财政“反哺一支持”的间接政策之一，也是部分国家与地区“反哺一支持”的成功经验。本世纪初以来，以中央农村税费改革试点为契机，江苏积极取消了乡统筹费、农村教育集资、屠宰税和统一规定的“两工”，调整了农业税和农业特产税，改革了村提留征收使用办法，使农民得到了很大的实惠。2004年，全省进一步深化农村税费改革，农业税税率又降3个百分点，苏州、宿迁等5市全部免除农业税，全省农民负担总额21．7亿元，人均负担从101．3元下降到47．2元。2005年，全省取消农业税，预计再减轻负担14亿元，平均每个农民减轻负担27元／人左右。
第三，增加财政投入，为“三农”输血。在“反哺一支持”政策中，财政政策是最直接、最有效的形式，江苏充分发挥公共财政的职能作用，加大了对农村的投入。2004年，江苏省财政投向“三农”的总量达113．2亿元，同比增长55．3％，是近年来投入力度最大的一年，有效地反哺了农业，支持了农村，农民从中也得到了实惠。一是兴办农村“五件实事”。2003年以来，省财政多渠道筹资，加大对农村改水、草危房改造、乡村道路建设、新型合作医疗和农村税费改革等“五件实事”的投入。省财政出资44亿元，专门用于苏北“五件实事”建设。截至2004年底，共完成苏北地区7．35万户草危房改造；全省新增改水受益人口431万人；新增农村公路通车里程1．8万公里；3400万农民参加新型合作医疗，覆盖率达到70％。二是实施提高农民素质工程。2004年，省财政安排专项资金5000万元支持农村劳动力就业技能培训，提高农民素质，增强就业能力。在加大财政直接支持的基础上，通过产业政策，鼓励农村产业发展，既增加了农民收入，也引导资源向农业产业流动，提高农业综合生产能力。2004年，江苏省实施粮食补贴、良种补贴、农机补贴等政策，使全省70％的农业人口从中受惠， 全省农民人均政策性增收25元。粮食播种面积明显增加，农机拥有量以及作业面积大幅提高。
2．存在问题
在取得成效的同时，也存在诸多问题，主要表现在：
第一，财税体制诸多弊端依然存在。一是农村税费改革后，如何构建农村税制问题。二是由于财权与事权不相适应，使农村基层财政入不敷出，公共财政的功能无法发挥。三是财政转移支付不规范。
第二，投人总量与财政实力不相适应。近年来，江苏省财政投入“三农”的力度明显加大，但相对于财力而言仍不相适应。2004年财政“三农”投入占当年农业总产值的比例只有5．5％，与发展中国家15％左右相比，还有很大差距。
第三，农村公共产品供给效率低下。江苏省现行的农村公共产品供给机制大多实施“自上而下”的行政性安排，而非“自下而上”民主化地提供，加上缺乏应有的法律监督，导致公共产品的低效率。
三、完善公共财政“反哺一支持”的政策建议
实现公共财政的“反哺一支持”，需要在公共财政体制、政策方面进行适当的改革和调整，进一步完善公共财政体制，加大对“三农”扶持，建立相应的公共财政制度，才能充分发挥公共财政在“反哺一支持”方面的功能。
1．统一城乡税制
统一城乡税制是建立公共财政体制和现代税制的必然要求。农业税、农业特产税取消后，按城乡统一税制的要求，对从事农业商品生产并取得收入的单位和个人征收增值税和所得税。同时，按照公平税收的纳税能力原则，在统一税制前提下对农业实行优惠政策和特别安排。如对于增值税，由于当前农村主要以一家一户的小农生产为主，征收增值税数量较小、税源分散、征收成本很大。因此，参照国外做法实施免税或零税率。对于农民个人所得税，经过一定的费用标准扣除以后，实际上对绝大多数承包经营的农民，因达不到缴纳个人所得税费用扣除标准，而不用负担个人所得税。实行城乡统一税制以后，在不加重多数农民负担的前提下，完善了我国的税收制度。
2．完善财政体制
根据财权与事权相适应和中央与省收入的变化情况，调整中央与地方以及省以下各级政府收入范围，兼顾省、市、县、乡各级财力。一是改革现行财政体制。在财政体制和财政结算上，改变现行的省与市、市与县划分财权事权以及逐级结算的体制，实行省对县在划分财权与事权的基础上直接结算的体制，为扩权强县理顺分配关系。二是事权上收、财权下放。进一步加大省、市政府在农村义务教育等方面的事权责任和财力承担份额，使县、乡政府只承担与本级财力相适应的职责。逐步扩大省、市、县(市)共享税种下放到县(市)的范围。将营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等地方性税种的收入极大部分留给乡镇，对乡镇新增收入也不实行分成上缴。三是减轻基层财政负担。鉴于江苏省一部分乡镇财力有限，不宜行使一级财政职能，可对乡镇实施部门预算方式纳入县级财政的改革试点，通过财政改革先行，促进机构改革。对县、乡政府财政负债，要区别性质，实行分类减、免、缓办法，减轻县、乡财政包袱。
3．加大“三农”扶持
建议在提高新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费用于农村比例的基础上，从存量和增量两个方面，研究向农业和农村倾斜的思路，合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，增加政府的支农资金。在加大对“三农”的扶持方面，要综合运用财政直接支持、税收政策优惠和引导农村产业发展等宏观调控措施。当前和今后一段时期，要重点研究如何引导城乡产业互动，扶持农村产业发展，充分发挥城市对农村的辐射和带动，工业对农业的支持和反哺作用，走城乡互动、工农互促的协调发展道路。
4．规范财政转移支付
财政转移支付要坚持“公正、公开和规范”的总原则，合理确定政府间转移支付的决策依据、决策程序和计算方法，减少随意性，逐步走向制度化、规范化。当前重点要体现：一是保工资、保运转的原则。科学核定各县、乡标准财政收入和标准财政支出规模，对财力存在缺口的县、乡实行基本需求保障政策。二是奖勤罚懒的原则。在转移支付相关系数和权重指标设计上引入激励和约束机制；三是鼓励改革的原则。转移支付办法的确定要体现鼓励机关事业单位精简机构、控编减员、促进教育布局调整等，切不可让先行改革者吃亏。从长远看，应考虑经济的发展水平，以实现各地公共产品和服务均等化为目标，努力缩小苏南、苏中、苏北各级政府提供公共产品和服务上的差距，促进区域间经济、社会协调发展。
5．建设农村民主和法制财政
公共财政实质是由公民进行公共选择的财政，是民主财政；同时，从法律角度看，政府财政活动应在宪法和法律的约束下进行，财政行为必须有法律依据。因此，一是充分发挥村民自治和基层民主在公共产品提供中的作用。在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支民主决策程序”，明晰各级政府在农村公共产品提供中的责任，进一步提高公共产品的民意程度。二是加强公共财政的法律制度建设。各项财政管理活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
责任编辑：浩 宇
关键词：城乡和谐发展；公共财政；反哺一支持机制
中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2005)11－0026－03
目前，理论界正在广泛展开对工业反哺农业、城市支持农村(以下简称“反哺一支持”)的理论研究和实证分析，特别是对“反哺一支持”的内涵、手段等方面的研究比较集中，其中公共财政在“反哺一支持”中的定位、作用研究也是人们普遍关心的问题。我们认为，要探索公共财政的“反哺一支持”机制，必须联系“剪刀差”理论进行探讨，从理论上揭示公共财政如何进行“反哺一支持”，解释其作用的机理、过程，这对于我们按照公共财政的本质要求，加大反哺农业、支持农村的力度，促进城乡和谐发展，具有现实的指导意义。
一、理论分析框架
公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的经济活动，是与市场经济体制相适应的财政体制或财政模式。公共财政的本质内涵，一方面表现为“公共性”特征。因为等价交换是市场经济活动中的一条重要原则，政府与纳税人之间也不例外。作为纳税人，他们向政府缴税，而政府应当为纳税人提供相应的公共产品和服务。与传统财政体制不同的是，公共财政要求对所有的企业(包括城乡企业)和居民(包括城乡居民)均应实行无差别的“国民待遇”。政府只有公平、均衡地向社会不同阶层、团体、成员提供公共产品和服务，才能促进市场经济健康有序运行。从这一点来看，调整国民收入分配格局，实行“反哺一支持”是公共财政的题中应有之义，而不是政府对农民的恩赐。另一方面，在市场经济运行过程中，由于市场失灵，单纯依靠“看不见的手”配置资源，在若干领域难以达到“帕雷托最优”，需要政府利用“看得见的手”的方式和途径去配置资源，弥补市场失效，实现资源优化配置。“反哺一支持”就是政府运用“看得见的手”，通过公共财政实现资源的重新配置，以达到城乡之间，工农之间的协调发展。
公共财政理应进行“反哺一支持”，但如何实施“反哺一支持”则是一个具体而复杂的过程。市场经济条件下，政府只能通过财税和产业政策等宏观调控手段，调整国民经济分配格局，实现“反哺一支持”。而“反哺一支持”的作用机制可分为直接反哺和间接反哺两种形式。
1．财政直接反哺
对于公共财政的公共性，人们更多地是从一般理论意义上去阐述其性质、特点以及分配。具体到一个国家或地区的发展战略上，往往是采取优先发展城市和工业的发展方针，与之相适应，财政也是重点向城市和工业倾斜。待到城市和工业发展到具有一定实力时，又会将城乡统筹作为一个重大战略，财政开始向农业和农村倾斜，大量的财政资金直接投向“三农”领域，财政直接反哺农业和支持农村的功能开始体现。
2．税收和产业的间接反哺
公共财政具体是通过收入与支出付诸实施，税收是财政收入的主要形式。税收的间接反哺就是对农村实施优惠措施，引导资源、资金和人才向农村流入，吸引工业和城市产业到农村，培育农村税源，增强农村自我发展能力。同时应当看到，我国农村人口规模大、农业欠账多，单纯依靠财政直接“反哺一支持”尚欠实力。因此，当前更多的是要通过产业反哺的方式来实现。由于市场经济体制下，资源流向总是从低效率地区向高效率地区流动。城市对农村的辐射和带动、工业对农业的支持和反哺，从某种意义上讲是逆市场经济的行为。要促进这种经济行为的发生，需要公共财政的引导和支持，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，间接引导农村产业发展，使“反哺一支持”机制作用得到放大。
二、江苏“反哺一支持”的成效分析
作为经济发达省份，江苏自上世纪90年代以来，就开始积极探索“反哺一支持”的路径，分别采取了财政直接支持和通过税收减免、扶持产业发展等政策手段实施“反哺一支持”，并在实践中取得了很好的成效。
1．主要成效
第一，农民负担减轻，为农业松绑。从“农业支持工业、农村支援城市”转变为“工业反哺农业、城市支持农村”这一过程，必须首先解除对农业的束缚。由于我国农民负担形式特殊，即以税、费和劳务等形式存在，因此，解除对农业的束缚，必须要控制和减轻各种规费和劳务负担，为进一步实施减税政策作好铺垫。江苏省主要通过制定法律法规，明确农民负担的内容、数量以及加重负担的法律后果等措施，使农民负担有法可依；成立专门机构，加大执法监督；出台了一系列农民负担监督管理方面的规章制度，切实加强农民负担的规范化管理。这些措施的落实，使农民负担得到了有效的控制。
第二，“以税惠农”，让农民休养生息。减税政策是公共财政“反哺一支持”的间接政策之一，也是部分国家与地区“反哺一支持”的成功经验。本世纪初以来，以中央农村税费改革试点为契机，江苏积极取消了乡统筹费、农村教育集资、屠宰税和统一规定的“两工”，调整了农业税和农业特产税，改革了村提留征收使用办法，使农民得到了很大的实惠。2004年，全省进一步深化农村税费改革，农业税税率又降3个百分点，苏州、宿迁等5市全部免除农业税，全省农民负担总额21．7亿元，人均负担从101．3元下降到47．2元。2005年，全省取消农业税，预计再减轻负担14亿元，平均每个农民减轻负担27元／人左右。
第三，增加财政投入，为“三农”输血。在“反哺一支持”政策中，财政政策是最直接、最有效的形式，江苏充分发挥公共财政的职能作用，加大了对农村的投入。2004年，江苏省财政投向“三农”的总量达113．2亿元，同比增长55．3％，是近年来投入力度最大的一年，有效地反哺了农业，支持了农村，农民从中也得到了实惠。一是兴办农村“五件实事”。2003年以来，省财政多渠道筹资，加大对农村改水、草危房改造、乡村道路建设、新型合作医疗和农村税费改革等“五件实事”的投入。省财政出资44亿元，专门用于苏北“五件实事”建设。截至2004年底，共完成苏北地区7．35万户草危房改造；全省新增改水受益人口431万人；新增农村公路通车里程1．8万公里；3400万农民参加新型合作医疗，覆盖率达到70％。二是实施提高农民素质工程。2004年，省财政安排专项资金5000万元支持农村劳动力就业技能培训，提高农民素质，增强就业能力。在加大财政直接支持的基础上，通过产业政策，鼓励农村产业发展，既增加了农民收入，也引导资源向农业产业流动，提高农业综合生产能力。2004年，江苏省实施粮食补贴、良种补贴、农机补贴等政策，使全省70％的农业人口从中受惠， 全省农民人均政策性增收25元。粮食播种面积明显增加，农机拥有量以及作业面积大幅提高。
2．存在问题
在取得成效的同时，也存在诸多问题，主要表现在：
第一，财税体制诸多弊端依然存在。一是农村税费改革后，如何构建农村税制问题。二是由于财权与事权不相适应，使农村基层财政入不敷出，公共财政的功能无法发挥。三是财政转移支付不规范。
第二，投人总量与财政实力不相适应。近年来，江苏省财政投入“三农”的力度明显加大，但相对于财力而言仍不相适应。2004年财政“三农”投入占当年农业总产值的比例只有5．5％，与发展中国家15％左右相比，还有很大差距。
第三，农村公共产品供给效率低下。江苏省现行的农村公共产品供给机制大多实施“自上而下”的行政性安排，而非“自下而上”民主化地提供，加上缺乏应有的法律监督，导致公共产品的低效率。
三、完善公共财政“反哺一支持”的政策建议
实现公共财政的“反哺一支持”，需要在公共财政体制、政策方面进行适当的改革和调整，进一步完善公共财政体制，加大对“三农”扶持，建立相应的公共财政制度，才能充分发挥公共财政在“反哺一支持”方面的功能。
1．统一城乡税制
统一城乡税制是建立公共财政体制和现代税制的必然要求。农业税、农业特产税取消后，按城乡统一税制的要求，对从事农业商品生产并取得收入的单位和个人征收增值税和所得税。同时，按照公平税收的纳税能力原则，在统一税制前提下对农业实行优惠政策和特别安排。如对于增值税，由于当前农村主要以一家一户的小农生产为主，征收增值税数量较小、税源分散、征收成本很大。因此，参照国外做法实施免税或零税率。对于农民个人所得税，经过一定的费用标准扣除以后，实际上对绝大多数承包经营的农民，因达不到缴纳个人所得税费用扣除标准，而不用负担个人所得税。实行城乡统一税制以后，在不加重多数农民负担的前提下，完善了我国的税收制度。
2．完善财政体制
根据财权与事权相适应和中央与省收入的变化情况，调整中央与地方以及省以下各级政府收入范围，兼顾省、市、县、乡各级财力。一是改革现行财政体制。在财政体制和财政结算上，改变现行的省与市、市与县划分财权事权以及逐级结算的体制，实行省对县在划分财权与事权的基础上直接结算的体制，为扩权强县理顺分配关系。二是事权上收、财权下放。进一步加大省、市政府在农村义务教育等方面的事权责任和财力承担份额，使县、乡政府只承担与本级财力相适应的职责。逐步扩大省、市、县(市)共享税种下放到县(市)的范围。将营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等地方性税种的收入极大部分留给乡镇，对乡镇新增收入也不实行分成上缴。三是减轻基层财政负担。鉴于江苏省一部分乡镇财力有限，不宜行使一级财政职能，可对乡镇实施部门预算方式纳入县级财政的改革试点，通过财政改革先行，促进机构改革。对县、乡政府财政负债，要区别性质，实行分类减、免、缓办法，减轻县、乡财政包袱。
3．加大“三农”扶持
建议在提高新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费用于农村比例的基础上，从存量和增量两个方面，研究向农业和农村倾斜的思路，合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，增加政府的支农资金。在加大对“三农”的扶持方面，要综合运用财政直接支持、税收政策优惠和引导农村产业发展等宏观调控措施。当前和今后一段时期，要重点研究如何引导城乡产业互动，扶持农村产业发展，充分发挥城市对农村的辐射和带动，工业对农业的支持和反哺作用，走城乡互动、工农互促的协调发展道路。
4．规范财政转移支付
财政转移支付要坚持“公正、公开和规范”的总原则，合理确定政府间转移支付的决策依据、决策程序和计算方法，减少随意性，逐步走向制度化、规范化。当前重点要体现：一是保工资、保运转的原则。科学核定各县、乡标准财政收入和标准财政支出规模，对财力存在缺口的县、乡实行基本需求保障政策。二是奖勤罚懒的原则。在转移支付相关系数和权重指标设计上引入激励和约束机制；三是鼓励改革的原则。转移支付办法的确定要体现鼓励机关事业单位精简机构、控编减员、促进教育布局调整等，切不可让先行改革者吃亏。从长远看，应考虑经济的发展水平，以实现各地公共产品和服务均等化为目标，努力缩小苏南、苏中、苏北各级政府提供公共产品和服务上的差距，促进区域间经济、社会协调发展。
5．建设农村民主和法制财政
公共财政实质是由公民进行公共选择的财政，是民主财政；同时，从法律角度看，政府财政活动应在宪法和法律的约束下进行，财政行为必须有法律依据。因此，一是充分发挥村民自治和基层民主在公共产品提供中的作用。在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支民主决策程序”，明晰各级政府在农村公共产品提供中的责任，进一步提高公共产品的民意程度。二是加强公共财政的法律制度建设。各项财政管理活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
责任编辑：浩 宇