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【摘 要】新预算法于2015年1月1日起正式实施，标志着新一轮财税体制改革在预算领域率先破冰，此次修改预算法对人民银行财务工作将产生深远影响。
【关键词】新预算法；人民银行；会计财务；影响
一、新预算法的突破点
1.全过程、全口径预算首次从法律层面上予以确立
新预算法明确规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依据本法规定执行”、“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”全过程、全口径预算首次从法律层面上予以确立，让不同性质的资金在各个预算环节都能够得到有效地监督管理，加强统筹协调，建立全面完整的、规范高效的预算体系，保障预算的全面性。
2.节俭和透明将全面推进财务预算公开
新预算法要求各级预算单位应贯彻统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。同时，明确将“预算公开”入法，形成了刚性的法律约束。预算公开可以最大限度地挤压“乱花钱、乱报账”的空间，确保财政资金使用规范、安全、有效。
3.跨年度预算平衡机制促使预算编制更加科学合理
新预算法提出了建立跨年度预算平衡机制，2014年9月印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）也进一步提出要研究编制三年滚动财政规划。跨年度预算平衡机制并非替代年度预算制度，而是强化年度预算的约束力。跨年度预算平衡机制意味着预算计划做出的是超过一年的预算收支安排，预先为部门提供各个年度支出预算必须遵守的预算限额，通过严格执行预算计划，从而改变传统的年度预算控制方式。
4.新增的绩效评价内容将成为财务预算管理的常态
2000年，我国正式推行中央部门预算改革，预算支出绩效评价工作也随之发展起来。2005年，财政部印发中央部门预算支出绩效考评管理办法，2006年起开展预算支出绩效评价试点。2011年，财政部提出全面推进预算绩效管理。新预算法在预算执行和决算单元中单列出要对预算支出情况开展绩效评价且要作为决算重点审查内容，必将使绩效管理成为财务预算管理中预防腐败的一项重要内容。
二、当前人民银行财务工作中的主要不足
1.预算编制缺乏科学性
财务预算的编制工作是个系统工程，要从全局出发，对财务预算的内容进行全面的统筹规划和估计。目前人民银行在预算编制过程中主要存在的问题：一是思想观念上对财务预算编制的重要性认识不够，认为财务预算工作是上级行要求会计财务部门完成的一项工作任务，是纯财务行为，相关业务部门很少参与，配合度也不够，会计财务部门很难根据其他业务部门各自相关业务开展情况、年度计划等因素，全面考虑各项费用预算，财务预算编制工作最后全部落在会计财务部门。二是由于预算编制人员对单位各项业务活动了解有限、预算编制时间紧张，编制的预算内容不能全面反映各个部门的工作内容。三是“公用经费支出”中的业务类支出和公务性活动支出由于受地域差异、履职能力和突发因素的影响，往往会造成测算偏离，分配不均的问题。预算编制缺乏科学性，难以发挥财务预算的控制作用，在预算执行过程中不可避免会出现“跑、冒、偏、漏”现象，财务预算管理缺乏有效的操作性和前瞻性。
2.预算批复滞后形成“空窗期”
财务预算指标每年在5-6月下达，而预算年度是1月1日-12月31日，1-4月的财务费用开支往往难以把握，易出现预算支出前后不均衡、年底集中报账等现象，背离了预算管理均衡性的初衷和要求。
3.预算刚性约束导致财务信息失真
新预算法第七十二条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理”。而人民银行受制于财务指标的约束，为了保证正常业务开展，在不突破预算指标总量控制的前提下，在不同项目或不同账户之间相互调剂使用。甚至由于工资改革受到体制机制的制约，导致工资计划与人员经费不匹配，出现人员经费挤占公用经费和行政事业类支出的情况，实际需求与预算批复之间的较大差距，造成财务信息失真，财务信息不能真实、完整地记录和反映各项业务活动情况和财务支出状况。
4.存量资金管理不规范
（1）业务专项资金的管理。为维护人民银行各项业务和系统的平稳运行，人民银行总行每年会核拨各类业务专项资金，例如支付系统运维补贴专项资金、征信系统查询补助、外汇业务管理专项资金等。在实际工作中，业务专项资金的管理仍然存在以下问题：一是没有设立专门的暂收二级科目管理，无法清楚、明晰地反映每一笔专项资金的使用情况；二是列支与业务专项资金无关的支出或者直接用于冲减其他费用，没有实现“专款专用”的目的。（2）其他存量资金的管理。其他存量资金是指列入“暂收”、“暂付”科目下的款项，存在的主要问题是年末结转余额较大，没有作为结余资金统筹管理，用于补充预算支出，在二级科目中长期存在。
三、新预算法背景下进一步完善人民银行财务工作的建议
1.加强规章制度建设
本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，以新预算法为蓝本，人民银行应对《中国人民银行财务制度》《中国人民银行预算管理的规定》做出相应修改，形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，奠定坚实的制度基础。一是按照收支全部纳入预算的要求，删除预算外专项支出的相关内容，与新预算法保持一致；二是明确预算公开和绩效管理内容，包括应执行的绩效评价项目及对绩效评价的审查等。
2.加快预算编制科学化建设步伐
一是提高各个部门参与度。将预算编制责任落实到各业务部门，提高职能部门对预算编制的重要性认识，增强责任意识。在编制年度预算时，职能部门根据工作目标任务制定预算计划，详细说明为完成目标任务拟采取的工作程序、方式方法、资金需求等。会计财务部门要充分发挥预算的控制手段和协调作用，对业务部门预算计划开展综合评估，建立有关项目运行价值信息的基础数据库，将资金需求与履职成效紧紧结合，提升资金分配的科学性和规范性。二是继续推进预算定额标准建设和应用，对行政事业类项目按定额标准和业务量测算预算；对公用经费既要准确测算例如办公费、水电费等共性科目，还要对差旅费、会议费等按照不同部门的性质和业务量的具体情况分别予以核定，才能使预算编制更加科学和准确。三是拉长预算编制周期。各预算单位自下而上编制预算的时间只有不到一个月的时间，在较短时间内，要做到从基层单位逐级编报汇总预算，预算的科学性和准确性必将大打折扣。在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，拉长预算编制周期。以美国为例，从开始准备到编制完成开始执行往往要24个月，其中大量的工作和时间都用在进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合。这种做法很值得我们借鉴。 3.强化预算执行管理，健全预算执行动态监控
预算执行管理是防止财务风险的关键环节。一是硬化预算约束，做好预算执行工作，年度预算执行中一般不制定新的增加收入或者支出的政策措施，严格按照批复的部门预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序办理资金支付，涉及集中采购的要严格执行集中采购规定。二是逐步开展预算执行情况分析报告制度。预算执行情况分析报告制度是对预算执行情况的有效分析和预算执行动态的有效把握，进一步加大对预算执行情况的分析力度，准确把握财政支出走势，分析重点支出情况，及时掌握预算执行动态，研究分析预算执行中存在的问题，特别是对结转结余、暂付款和专项资金的分析，促进预算执行顺利完成，保证财政资金安全运行，提高资金使用效率。三是加强预算执行动态监督机制建设，在日常监控的基础上，突出监控重点，加大对招待费、会议费、培训费等相关款项支付使用的监控，契合厉行节约的要求，构建严密的预算执行监控网络。
4.强化绩效评价和预算监督
“花钱要问效，结果很重要”，人民银行应按照全面考核经济性、效率性和效用性的要求，着重强调投入成本和产生效益的合理匹配，通过及时反馈、追踪考评等形式，获取有关项目运行的价值信息，以增强对项目管理的责任感，并实行项目管理问责机制，促使进一步转变项目管理理念，充分发挥项目支出管理职责，也是从源头上预防和治理腐败的重要举措和制度保证。积极推行预算绩效考评，建立由会计财务、内审和纪检监察部门参与的预算管理监督机制，将绩效目标贯穿预算监督全过程，明确监督对象和范围，规范监督程序和内容，实施责任追究制，避免预算行为的随意性，提高资金使用效益，最大程度地保障人民银行预算支出的合法合规性。
参考文献：
[1]李竞榕.新预算法对事业单位财会工作影响及对策探讨[J].会计师，2014（10）.
[2]严仲武.新形势下人民银行财务预算管理面临的挑战及对策.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2014（181）.（内部电子刊物）
[3]铜川中支会计财务科.浅谈人民银行财务预算管理存在的问题及对策.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2014（184）.（内部电子刊物）
[4]杨凌中支国库会计科.基层央行贯彻落实中央政策的措施和建议.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2015（32）.（内部电子刊物）
作者简介：
许琼方（1987-），工作单位：中国人民银行张掖市中心支行，职称：初级经济师。
【关键词】新预算法；人民银行；会计财务；影响
一、新预算法的突破点
1.全过程、全口径预算首次从法律层面上予以确立
新预算法明确规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依据本法规定执行”、“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”全过程、全口径预算首次从法律层面上予以确立，让不同性质的资金在各个预算环节都能够得到有效地监督管理，加强统筹协调，建立全面完整的、规范高效的预算体系，保障预算的全面性。
2.节俭和透明将全面推进财务预算公开
新预算法要求各级预算单位应贯彻统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。同时，明确将“预算公开”入法，形成了刚性的法律约束。预算公开可以最大限度地挤压“乱花钱、乱报账”的空间，确保财政资金使用规范、安全、有效。
3.跨年度预算平衡机制促使预算编制更加科学合理
新预算法提出了建立跨年度预算平衡机制，2014年9月印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）也进一步提出要研究编制三年滚动财政规划。跨年度预算平衡机制并非替代年度预算制度，而是强化年度预算的约束力。跨年度预算平衡机制意味着预算计划做出的是超过一年的预算收支安排，预先为部门提供各个年度支出预算必须遵守的预算限额，通过严格执行预算计划，从而改变传统的年度预算控制方式。
4.新增的绩效评价内容将成为财务预算管理的常态
2000年，我国正式推行中央部门预算改革，预算支出绩效评价工作也随之发展起来。2005年，财政部印发中央部门预算支出绩效考评管理办法，2006年起开展预算支出绩效评价试点。2011年，财政部提出全面推进预算绩效管理。新预算法在预算执行和决算单元中单列出要对预算支出情况开展绩效评价且要作为决算重点审查内容，必将使绩效管理成为财务预算管理中预防腐败的一项重要内容。
二、当前人民银行财务工作中的主要不足
1.预算编制缺乏科学性
财务预算的编制工作是个系统工程，要从全局出发，对财务预算的内容进行全面的统筹规划和估计。目前人民银行在预算编制过程中主要存在的问题：一是思想观念上对财务预算编制的重要性认识不够，认为财务预算工作是上级行要求会计财务部门完成的一项工作任务，是纯财务行为，相关业务部门很少参与，配合度也不够，会计财务部门很难根据其他业务部门各自相关业务开展情况、年度计划等因素，全面考虑各项费用预算，财务预算编制工作最后全部落在会计财务部门。二是由于预算编制人员对单位各项业务活动了解有限、预算编制时间紧张，编制的预算内容不能全面反映各个部门的工作内容。三是“公用经费支出”中的业务类支出和公务性活动支出由于受地域差异、履职能力和突发因素的影响，往往会造成测算偏离，分配不均的问题。预算编制缺乏科学性，难以发挥财务预算的控制作用，在预算执行过程中不可避免会出现“跑、冒、偏、漏”现象，财务预算管理缺乏有效的操作性和前瞻性。
2.预算批复滞后形成“空窗期”
财务预算指标每年在5-6月下达，而预算年度是1月1日-12月31日，1-4月的财务费用开支往往难以把握，易出现预算支出前后不均衡、年底集中报账等现象，背离了预算管理均衡性的初衷和要求。
3.预算刚性约束导致财务信息失真
新预算法第七十二条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理”。而人民银行受制于财务指标的约束，为了保证正常业务开展，在不突破预算指标总量控制的前提下，在不同项目或不同账户之间相互调剂使用。甚至由于工资改革受到体制机制的制约，导致工资计划与人员经费不匹配，出现人员经费挤占公用经费和行政事业类支出的情况，实际需求与预算批复之间的较大差距，造成财务信息失真，财务信息不能真实、完整地记录和反映各项业务活动情况和财务支出状况。
4.存量资金管理不规范
（1）业务专项资金的管理。为维护人民银行各项业务和系统的平稳运行，人民银行总行每年会核拨各类业务专项资金，例如支付系统运维补贴专项资金、征信系统查询补助、外汇业务管理专项资金等。在实际工作中，业务专项资金的管理仍然存在以下问题：一是没有设立专门的暂收二级科目管理，无法清楚、明晰地反映每一笔专项资金的使用情况；二是列支与业务专项资金无关的支出或者直接用于冲减其他费用，没有实现“专款专用”的目的。（2）其他存量资金的管理。其他存量资金是指列入“暂收”、“暂付”科目下的款项，存在的主要问题是年末结转余额较大，没有作为结余资金统筹管理，用于补充预算支出，在二级科目中长期存在。
三、新预算法背景下进一步完善人民银行财务工作的建议
1.加强规章制度建设
本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，以新预算法为蓝本，人民银行应对《中国人民银行财务制度》《中国人民银行预算管理的规定》做出相应修改，形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，奠定坚实的制度基础。一是按照收支全部纳入预算的要求，删除预算外专项支出的相关内容，与新预算法保持一致；二是明确预算公开和绩效管理内容，包括应执行的绩效评价项目及对绩效评价的审查等。
2.加快预算编制科学化建设步伐
一是提高各个部门参与度。将预算编制责任落实到各业务部门，提高职能部门对预算编制的重要性认识，增强责任意识。在编制年度预算时，职能部门根据工作目标任务制定预算计划，详细说明为完成目标任务拟采取的工作程序、方式方法、资金需求等。会计财务部门要充分发挥预算的控制手段和协调作用，对业务部门预算计划开展综合评估，建立有关项目运行价值信息的基础数据库，将资金需求与履职成效紧紧结合，提升资金分配的科学性和规范性。二是继续推进预算定额标准建设和应用，对行政事业类项目按定额标准和业务量测算预算；对公用经费既要准确测算例如办公费、水电费等共性科目，还要对差旅费、会议费等按照不同部门的性质和业务量的具体情况分别予以核定，才能使预算编制更加科学和准确。三是拉长预算编制周期。各预算单位自下而上编制预算的时间只有不到一个月的时间，在较短时间内，要做到从基层单位逐级编报汇总预算，预算的科学性和准确性必将大打折扣。在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，拉长预算编制周期。以美国为例，从开始准备到编制完成开始执行往往要24个月，其中大量的工作和时间都用在进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合。这种做法很值得我们借鉴。 3.强化预算执行管理，健全预算执行动态监控
预算执行管理是防止财务风险的关键环节。一是硬化预算约束，做好预算执行工作，年度预算执行中一般不制定新的增加收入或者支出的政策措施，严格按照批复的部门预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序办理资金支付，涉及集中采购的要严格执行集中采购规定。二是逐步开展预算执行情况分析报告制度。预算执行情况分析报告制度是对预算执行情况的有效分析和预算执行动态的有效把握，进一步加大对预算执行情况的分析力度，准确把握财政支出走势，分析重点支出情况，及时掌握预算执行动态，研究分析预算执行中存在的问题，特别是对结转结余、暂付款和专项资金的分析，促进预算执行顺利完成，保证财政资金安全运行，提高资金使用效率。三是加强预算执行动态监督机制建设，在日常监控的基础上，突出监控重点，加大对招待费、会议费、培训费等相关款项支付使用的监控，契合厉行节约的要求，构建严密的预算执行监控网络。
4.强化绩效评价和预算监督
“花钱要问效，结果很重要”，人民银行应按照全面考核经济性、效率性和效用性的要求，着重强调投入成本和产生效益的合理匹配，通过及时反馈、追踪考评等形式，获取有关项目运行的价值信息，以增强对项目管理的责任感，并实行项目管理问责机制，促使进一步转变项目管理理念，充分发挥项目支出管理职责，也是从源头上预防和治理腐败的重要举措和制度保证。积极推行预算绩效考评，建立由会计财务、内审和纪检监察部门参与的预算管理监督机制，将绩效目标贯穿预算监督全过程，明确监督对象和范围，规范监督程序和内容，实施责任追究制，避免预算行为的随意性，提高资金使用效益，最大程度地保障人民银行预算支出的合法合规性。
参考文献：
[1]李竞榕.新预算法对事业单位财会工作影响及对策探讨[J].会计师，2014（10）.
[2]严仲武.新形势下人民银行财务预算管理面临的挑战及对策.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2014（181）.（内部电子刊物）
[3]铜川中支会计财务科.浅谈人民银行财务预算管理存在的问题及对策.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2014（184）.（内部电子刊物）
[4]杨凌中支国库会计科.基层央行贯彻落实中央政策的措施和建议.中国人民银行西安分行会计财务工作信息，2015（32）.（内部电子刊物）
作者简介：
许琼方（1987-），工作单位：中国人民银行张掖市中心支行，职称：初级经济师。