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党的十七届三中全会认为,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。破除城乡二元结构,就是要让广大农民充分享受中国经济发展与改革成果,让广大农民和城市居民一样享有同等的权利,拥有同等的机会。这对于全面贯彻落实科学发展观,完善社会主义市场经济体制,协调社会发展,促进社会进步,具有重要深远的历史意义。
土地和户籍,是城乡二元体制改革中不可逾越的两大核心问题。稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转和抵押,是破除城乡二元经济体制的重要内容。本文试图讨论农村土地即农田和宅基地的相关问题,寻找破除城乡二元体制的途径。
一、现行土地制度的缺陷分析
农村土地家庭联产承包责任制是中国改革初期最具成效的改革成果之一,这一制度极大地解放了生产力,解决了广大农民的温饱问题,功不可没。但是现行的土地承包制未触动城乡二元体制,存在着明显的缺陷,主要表现在:一是集体土地所有制的模糊产权,造成了土地权属纠纷、征地补偿费用缺乏标准,农民宅基地不合理占用,农民对土地只具有有限的经营权和收益权,不具有转让、抵押、赠与权利等一系列问题。二是农用地使用权流转受到很大限制,缺少有利于土地流转的配套制度和有形市场,土地要素功能难以体现,土地难以有效集中形成规模经济,农业规模经营难以实现,资源配置效率低下。三是现行土地制度容易造成农民经营土地行为的短期化。由于集体分配土地,人口变动就要求经常性地调整土地,农民对土地经营就难以有长远打算,不愿对土地长期投资,而采取短期行为,甚至采用掠夺性的经营方式,造成土地贫瘠化,不利于农业生产的可持续发展,从而影响农民的长期收入。四是现行土地制度造成土地资源的浪费。根据规定,买卖双方不能直接交易土地而要通过政府环节,买方向政府提出购买要求,政府向农民征地再转给对方,政府向农民征地所支付的补偿往往很低,并不能补偿农民出让土地的损失。
城乡二元体制改革的关键在于户籍和土地制度改革,而户籍的背后是土地。对农民而言,土地既是生产资料又是生活保障,改革既有的土地制度已经势在必行。十七届三中全会专题讨论农村改革,彰显了我党下大气力推进农村改革、缩小城乡差距,建设社会主义新农村的决心。
二、土地制度改革模式的分析
理论界关于土地制度改革模式有诸多设想,笔者概括为如下几种模式:
第一种模式是实行耕地私有化,谁承包的土地就改为谁对这块土地拥有所有权,同时实行一些配套措施。该方案能够使土地产权清晰化,有利于杜绝目前在土地征用、开发、流转和利益分配中政府权力腐败的问题,对实现土地资源的优化配置、提升土地生产率有积极作用。但是,土地私有化存在较大的弊端:不利于国家社会事业发展规划征地,不利于国家对土地的整治和管理。如果土地被资本迅速集中、控制,容易给农村社会造成巨大动荡。
第二种模式是实行土地集体所有制,使用权永远归农民所有,也就是使用权物权化,即继续维持现有的土地集体所有制不变,试图在此基础上进行一些诸如把使用权物化、修订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的次生变革,以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾的目的。该方案实质上并没有明晰土地产权,可能导致集体征用土地和补偿上的腐败,或者集体不干预,集体土地所有制名存实亡。这种模式设想充其量是对现有农村土地制度的改良,不是农村土地制度改革的最终选择。
第三种模式是实行土地国有私营,就是将农村集体所有的土地,平均分给农民;在此基础上,取消集体所有制,将土地收归国有;农民可在原为集体所有、现为国家所有的土地上自由耕种、租赁或买卖土地使用权;国家不再以行政权力无偿地调拨或干涉农民对土地的正常使用。在国有私营模式中,国有指的是土地所有权属于国家,国家对土地使用原则上具有监督、管理、规划和有偿征用的权力;私营体现了农民从自身利益出发,对土地具有自由决策的权利,反映了国家对农民对土地的正常自由处置权给予了充分肯定和尊重。但是这种模式实际上是一种“准私有制”,土地产权仍然不明晰,与现行的土地集体所有制度没有实质性的区别。
第四种模式是实行土地股份制度,就是在不改变土地产权的前提下,以土地使用权或承包权为主入股,实行集约化经营而获取物质利益的经营制度。农村土地股份制主要是土地入股,但也不排除其他生产要素入股,如资金入股、技术入股、管理入股。实行农村土地股份制后,可按股份制的章程提取一部分作为村级集体经济,也可将集体经济按股分红,这有利于壮大集体经济,也有利于农业产业化的规模经济。但是实现这一制度的前提条件是土地产权的明晰,在现行土地制度下,实行土地股份制条件尚不成熟。
三、土地制度改革发展的方向
1.土地制度改革应充分激活土地要素。土地既是农民最基本的生活保障,也是农业最重要的生产要素,土地激活了,粮食生产的活力就能不断迸发。要在坚持农村基本经营制度的基础上,按照依法自愿有偿的原则,鼓励有条件的地方推进土地经营权的合理流转的有效实现形式,鼓励土地向种粮大户、种养能手以及农业科技开发机构、农业产业化龙头企业等经营主体集中,提高粮食生产的规模经营效益和劳动生产率,让农民从土地经营权流转中获得更多的收益。粮食核心产区推动土地经营权基础好、条件好的,应先行一步。无论是采取转包、转让的形式,还是采取互换、租赁、入股的形式;无论是设立粮食生产专业合作社,还是组建经营有限公司,只要有利于粮食增产、农民增收,都可以进行探索。
2.土地制度改革应充分发挥市场的作用。与推进城乡二元体制改革密切相关的另一问题,是农民宅基地的处理。多数农民把自家宅基地看得很重,宅基地成为农民生活保障的一部分,宅基地改革对稳定农村社会有重要意义。当前可利用市场机制加快宅基地置换改革。宅基地置换指的是在县市政府的统一安排下,进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋,交给县市政府处理,换取城市户口,并得到一套城镇公寓住房,还可以给这些农民以城市低保待遇。这样,农民就可以安心迁入城镇工作和生活。应当考虑允许农民以承包地和宅基地的使用权做抵押。承包地和宅基地的可抵押,使农业生产的金融支持深化成为可能。农户可把承包的土地或宅基地抵押给银行,取得一笔资金用于添置农用机械或其他生产资料,以增加产量,有利于劳动产生率的提高。允许农民土地使用权抵押的同时,要跟进配套措施,并加以引导,使之走上规范化。可以相信,随着城乡二元体制改革的推进,随着农民承包地的流转和宅基地抵押问题的解决,农民开展自主经营的积极性将得到空前解放,将极大增加农村经济的活力,我国农业一定会取得更加长足的发展。
作者单位:华中科技大学经济学院
(责编/赵哲)
土地和户籍,是城乡二元体制改革中不可逾越的两大核心问题。稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转和抵押,是破除城乡二元经济体制的重要内容。本文试图讨论农村土地即农田和宅基地的相关问题,寻找破除城乡二元体制的途径。
一、现行土地制度的缺陷分析
农村土地家庭联产承包责任制是中国改革初期最具成效的改革成果之一,这一制度极大地解放了生产力,解决了广大农民的温饱问题,功不可没。但是现行的土地承包制未触动城乡二元体制,存在着明显的缺陷,主要表现在:一是集体土地所有制的模糊产权,造成了土地权属纠纷、征地补偿费用缺乏标准,农民宅基地不合理占用,农民对土地只具有有限的经营权和收益权,不具有转让、抵押、赠与权利等一系列问题。二是农用地使用权流转受到很大限制,缺少有利于土地流转的配套制度和有形市场,土地要素功能难以体现,土地难以有效集中形成规模经济,农业规模经营难以实现,资源配置效率低下。三是现行土地制度容易造成农民经营土地行为的短期化。由于集体分配土地,人口变动就要求经常性地调整土地,农民对土地经营就难以有长远打算,不愿对土地长期投资,而采取短期行为,甚至采用掠夺性的经营方式,造成土地贫瘠化,不利于农业生产的可持续发展,从而影响农民的长期收入。四是现行土地制度造成土地资源的浪费。根据规定,买卖双方不能直接交易土地而要通过政府环节,买方向政府提出购买要求,政府向农民征地再转给对方,政府向农民征地所支付的补偿往往很低,并不能补偿农民出让土地的损失。
城乡二元体制改革的关键在于户籍和土地制度改革,而户籍的背后是土地。对农民而言,土地既是生产资料又是生活保障,改革既有的土地制度已经势在必行。十七届三中全会专题讨论农村改革,彰显了我党下大气力推进农村改革、缩小城乡差距,建设社会主义新农村的决心。
二、土地制度改革模式的分析
理论界关于土地制度改革模式有诸多设想,笔者概括为如下几种模式:
第一种模式是实行耕地私有化,谁承包的土地就改为谁对这块土地拥有所有权,同时实行一些配套措施。该方案能够使土地产权清晰化,有利于杜绝目前在土地征用、开发、流转和利益分配中政府权力腐败的问题,对实现土地资源的优化配置、提升土地生产率有积极作用。但是,土地私有化存在较大的弊端:不利于国家社会事业发展规划征地,不利于国家对土地的整治和管理。如果土地被资本迅速集中、控制,容易给农村社会造成巨大动荡。
第二种模式是实行土地集体所有制,使用权永远归农民所有,也就是使用权物权化,即继续维持现有的土地集体所有制不变,试图在此基础上进行一些诸如把使用权物化、修订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的次生变革,以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾的目的。该方案实质上并没有明晰土地产权,可能导致集体征用土地和补偿上的腐败,或者集体不干预,集体土地所有制名存实亡。这种模式设想充其量是对现有农村土地制度的改良,不是农村土地制度改革的最终选择。
第三种模式是实行土地国有私营,就是将农村集体所有的土地,平均分给农民;在此基础上,取消集体所有制,将土地收归国有;农民可在原为集体所有、现为国家所有的土地上自由耕种、租赁或买卖土地使用权;国家不再以行政权力无偿地调拨或干涉农民对土地的正常使用。在国有私营模式中,国有指的是土地所有权属于国家,国家对土地使用原则上具有监督、管理、规划和有偿征用的权力;私营体现了农民从自身利益出发,对土地具有自由决策的权利,反映了国家对农民对土地的正常自由处置权给予了充分肯定和尊重。但是这种模式实际上是一种“准私有制”,土地产权仍然不明晰,与现行的土地集体所有制度没有实质性的区别。
第四种模式是实行土地股份制度,就是在不改变土地产权的前提下,以土地使用权或承包权为主入股,实行集约化经营而获取物质利益的经营制度。农村土地股份制主要是土地入股,但也不排除其他生产要素入股,如资金入股、技术入股、管理入股。实行农村土地股份制后,可按股份制的章程提取一部分作为村级集体经济,也可将集体经济按股分红,这有利于壮大集体经济,也有利于农业产业化的规模经济。但是实现这一制度的前提条件是土地产权的明晰,在现行土地制度下,实行土地股份制条件尚不成熟。
三、土地制度改革发展的方向
1.土地制度改革应充分激活土地要素。土地既是农民最基本的生活保障,也是农业最重要的生产要素,土地激活了,粮食生产的活力就能不断迸发。要在坚持农村基本经营制度的基础上,按照依法自愿有偿的原则,鼓励有条件的地方推进土地经营权的合理流转的有效实现形式,鼓励土地向种粮大户、种养能手以及农业科技开发机构、农业产业化龙头企业等经营主体集中,提高粮食生产的规模经营效益和劳动生产率,让农民从土地经营权流转中获得更多的收益。粮食核心产区推动土地经营权基础好、条件好的,应先行一步。无论是采取转包、转让的形式,还是采取互换、租赁、入股的形式;无论是设立粮食生产专业合作社,还是组建经营有限公司,只要有利于粮食增产、农民增收,都可以进行探索。
2.土地制度改革应充分发挥市场的作用。与推进城乡二元体制改革密切相关的另一问题,是农民宅基地的处理。多数农民把自家宅基地看得很重,宅基地成为农民生活保障的一部分,宅基地改革对稳定农村社会有重要意义。当前可利用市场机制加快宅基地置换改革。宅基地置换指的是在县市政府的统一安排下,进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋,交给县市政府处理,换取城市户口,并得到一套城镇公寓住房,还可以给这些农民以城市低保待遇。这样,农民就可以安心迁入城镇工作和生活。应当考虑允许农民以承包地和宅基地的使用权做抵押。承包地和宅基地的可抵押,使农业生产的金融支持深化成为可能。农户可把承包的土地或宅基地抵押给银行,取得一笔资金用于添置农用机械或其他生产资料,以增加产量,有利于劳动产生率的提高。允许农民土地使用权抵押的同时,要跟进配套措施,并加以引导,使之走上规范化。可以相信,随着城乡二元体制改革的推进,随着农民承包地的流转和宅基地抵押问题的解决,农民开展自主经营的积极性将得到空前解放,将极大增加农村经济的活力,我国农业一定会取得更加长足的发展。
作者单位:华中科技大学经济学院
(责编/赵哲)