论文部分内容阅读
新时期政府职能定位主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。强化市场监管，加大行政执法力度，维护市场经济秩序是工商部门必须履行的基本职能。近年来，行政问责力度的加大，对政府机关的管理效能提出了更高的要求。为此，按照国家工商总局提出的以科学发展观为指导，实现“四个统一”工作的目标和基本任务，广州市工商局荔湾分局从落实工商所监管责任人手，进行了有益的探索，在全区范围内推行辖区监管责任制。
一、树立“有限责任观”，科学界定监管职责
坚持科学发展观，就要坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。对工商所而言，贯彻落实科学发展观，就是要树立科学责任观，依法明确监管责任，严格监管程序，提升考核监管质量。追究过错责任，逐步形成一种“职责明确、管理规范、层级互动、良性循环”的基层工商所管理体制。
(一)树立“有限责任观”，科学界定监管职责
树立“有限责任观”不是推卸责任，而是指按照法律法规的规定，科学设置执法岗位和明确岗位职责。这种“有限”有三个层次的含义：一是指有限的部门责任。工商部门依照法律法规的要求，履行市场监管职能。工商部门的精力应当放在把好市场准入关和惩处违法经营行为上，而不应当过多地干预社会经济生活。这体现在与其他职能部门的职责分工上。目前工商部门与质监、卫生、消防、城管等多个部门事实上存在职权交叉，职权范围不清晰，直接导致基层工商部门岗位职责不明。二是有限的层级责任。市场监管职能应当在各层级工商部门之间合理分工。工商所工作重点应当倾向综合性监管，各业务部门应当倾向专业性监管。这种层级间的合理分工，既保证了工商所实施综合性监管工作的精力，同时也保证了对专业性经济现象监管工作的科学性和合理性。三是有限的岗位责任。工商监管是否到位最重要的是看工商所监管是否到位。因此，落实工商所的辖区监管责任制，明确工商所内各岗位的工作职责显得尤为重要。岗位职责应当以事定岗、以岗定责、权责相当。这既符合法定权限，又符合执法工作实际要求。
(二)树立“有形责任观”，建立科学务实的监管体制
有形责任是指责任主体承担监管责任的方法应当是有形的，即可操作的，各项监管工作的工作方式和工作程序必须明确。工作方式和工作程序的设计应当详细具体、易于操作，并因不同岗位而异。要明确工作步骤、时限、方式和考核标准。各个岗位的执法程序必须有机衔接，防止脱节，保证执法活动的有序高效运行。建立科学务实的监管体制是实现监管到位的保证，也是工商部门及监管人员履行法定职责的重要途径。
(三)树立“有为责任观”，建立科学公正的绩效考核制度
建立科学的考核制度是保证辖区监管责任制正常运行的关键。通过这一制度，对工商部门履行法定职责进行跟踪检查考核，真实、全面、客观、公正地反映每个部门和每个干部的工作情况。要建立科学的考核制度必须制定切实、合理、明确、具体的考核目标。所谓考核目标，是指衡量各级工商部门和工商干部履行市场监管工作状况的尺度。考核目标既要体现宏观上的工商职能是否到位，又要体现微观上的内部管理是否有序：既要体现工作数量，又要体现工作质量和效率。因此，考核目标应当根据辖区实际和岗位特点分别制定。
二、落实“四个统一”，提高履行监管职责能力
落实监管责任，促进监管到位，着眼点在于“监管”，确保在全面落实科学发展观、构建和谐社会的新形势下，实现监管的宗旨、目标和任务。这就要求我们认真落实“四个统一”的要求，实现工商所监管体制的“三个转变”，促进“三个到位”。“三个转变”即通过明确监管责任，实现从模糊责任到清晰责任的转变，增强执法的主动性、自觉性，实现责任监管；通过改进监管手段，实现从传统监管方式向现代监管方式的转变，实现科学监管；通过调整监管重心，实现从粗放式监管到效益型监管的转变，推动长效监管机制的建立，实现有效监管。“三个到位”即促进监管到位、服务到位和职能到位。
第一，实行分类监管，突出监管重点。目前，广州市工商局荔湾分局辖区40969户业户中，A类业户共计31918户，约占总数的77.9％，一般免于日常巡查。对失信企业和重点行业进行细化，规范了对经营期限到期、责令改正到期、欠缴管理费、行政处罚待回访、年检期限到期等九类企业的巡查期限和监管措施。这样，变过去那种地毯式的逐户检查，为集中80％的力量监管20％的潜在高风险企业，监管重点更加突出。
第二，改进监管方式，提高监管效率。一是专项检查流程化管理。为了适应专项检查数量繁多，段管员难以应付，统计汇总纷繁复杂的情况，荔湾分局对专项检查进行流程化管理，检查计划的部署、执行、反馈、汇总、监督均在网上完成。段管员在制定巡查计划时，将专项检查与日常巡查工作进行有效整合，减少重复检查，既减轻段管员的负担，也便于对工商所执行专项检查的实际情况进行督察。二是整合对合法主体和违法主体的日常监管，将无照经营业户纳入日常监管范围。工商所建立健全无照档案，齐抓共管，对于缺少前置许可证的转相关许可部门查处，对不需前置许可证的由工商部门查处，并对无照经营户的信息及时录入数据库，包括教育整改、跟踪回访、取缔、引导领照等，有利于全面、真实反映辖区的无照经营状况，为上级的决策提供科学依据。三是对欠缴管理费、经营期限即将过期、年检期限即将过期仍未申办年检的业户进行短信提示，节约了监管资源，也体现了人性化的管理理念。
第三，发挥信息化优势，提高监管水平。信息化手段是提高监管效率、节约监管成本的有效途径。荔湾分局依照监管实际需要，开发了“工商所综合监管系统”。一是该系统能够自动从其他业务软件获取企业在注册登记、执法办案、信用等级、商标广告、合同调解、收费管理等各方面信息，并集成了无照经营数据库，全面整合了辖区业户的静态注册信息和动态监管信息，有助于监管人员全面查询和了解辖区的经营状况。二是该系统对巡查发现的无照经营和其他违法经营行为，可以自动转执法软件立案查处，案件查处情况则可以及时反馈给段管员。工商所监管中发现存在违法行为的企业，可以通过“黑名单系统”提示给分局科室予以关注。三是该系统自动分析辖区的业户状况，对每个段管员给出个性化的工作提示，建立了统一的报表管理系统，实现了各类统计报表、收费数据、专项检查结果的网上报送和自动汇总，提高了工作效率。系统还可以记录并汇总每位监管人员的工作数量和质量，自动生成每月工作统计表，为各级领导科学考核工商所人员的市场监管工作提供了客观依据。四是系统具有移动拓展功能。段管员配备掌上电脑，在巡查中进行现场录入，现场查看业户的详细资料。现场录入的巡查记录能够直接上传到市局服务器，避免二次录入。
三、坚持责任到人，完善工商所监管执法长效机制
工商部门要实现监管职能到位，关键是确保基层监管到位，即管理学上所谓的“纵向到底”。实践表明，要做到这一点，关键在于落实责任到人，明确每个岗位的监管责任、工作要求和考核标准。在实践中，荔湾分局通过改革工商所内部管理和市场监管方式，理顺基层监管体制，构建基层监管的长效机制。一是调整所内组织架构。工商所内设综合组、监管组、执法组，各组不设组长，所领导直接分管各组。这种“扁平化”的管理模式，有利于减少组织层级、提高组织效率。二是明确“巡办分工”。工商所以经济区域为基础，根据各类市场和经济组织的分布情况、地域面积、管理难易程度，将辖区划分为若干责任区域，段管员对其监管片区进行市场巡查，负责摸清情况、发现问题、初步处理、及时反馈。在巡查时，由相邻片区的段管员组成相对固定的工作搭档，互为主次地开展巡查。办案员则负责案件的主办工作以及突发事件的处理。这有利于进一步解放巡查人员，保证巡查的时间和质量，也体现了责权一致的原则，有效避免了互相推诿、敷衍塞责等现象。三是规范巡办协作，巡查发现的案件线索可以通过业务软件直接转办案程序处理，保证了巡查与执法之间的衔接顺畅。针对案件线索不断增多的情况，分局制定了“案件线索分类处理工作指引”，根据违法性质和违法情节分“轻、重、缓、急”区别处理，各工商所按照各自辖区特点和执法工作的情况，制定了违法行为分类处理的具体标准，做到重大违法立即查处，一般违法及时查处，轻微违法教育整改，大大提高了工商所监管效能。四是明确监管人员、分局、工商所三个层级的职责与权限，做到层级有责、层级负责，以实现对辖区市场秩序的有效监管。工商所对于其辖区内经多次整治无法取缔或超出其执法权限的违法行为，填写《突出问题专项整治意见书》，转分局对口科室集中研究解决。为了有效的利用社会资源，形成监管合力，分局指导各工商所与所在街道及相关职能部门建立联席会议制度，互通监管信息，开展联合巡查。工商所注意落实市场开办单位、物业管理公司等的日常管理职责，在辖区业户及各专业市场中聘请协管员和联络员，对工商所的日常监管提供协助。五是实行科学考核，强化内部管理。为了保证监管责任真正落到实处，分局建立了科学的绩效考核制度，通过对工商所和监管人员的二级考核，主要考察辖区监管的实际成效、监管人员的工作数量和质量以及辖区经济状况和管理难度等实际情况，考核的结果能够真正反映人员的客观监管实效和主观勤勉程度。
落实监管责任，理顺基层监管体制，一方面使基层监管责任更加明确，工商所人员的积极性显著提高，监管人员的精神面貌、工作态度得到了较大的转变。特别是段管员敢于、善于发现问题、反映问题。大家普遍认为，建立监管责任制，将现有的监管责任明确化、公平化，利于各岗位更好地履行监管职责。目前，分局各所的日常巡查监管工作呈现出由被动监管向主动监管、由片面向全面监管发展的良好态势，工商所内部人员合理分工，监管工作不断向专业化、精细化方向发展。
一、树立“有限责任观”，科学界定监管职责
坚持科学发展观，就要坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。对工商所而言，贯彻落实科学发展观，就是要树立科学责任观，依法明确监管责任，严格监管程序，提升考核监管质量。追究过错责任，逐步形成一种“职责明确、管理规范、层级互动、良性循环”的基层工商所管理体制。
(一)树立“有限责任观”，科学界定监管职责
树立“有限责任观”不是推卸责任，而是指按照法律法规的规定，科学设置执法岗位和明确岗位职责。这种“有限”有三个层次的含义：一是指有限的部门责任。工商部门依照法律法规的要求，履行市场监管职能。工商部门的精力应当放在把好市场准入关和惩处违法经营行为上，而不应当过多地干预社会经济生活。这体现在与其他职能部门的职责分工上。目前工商部门与质监、卫生、消防、城管等多个部门事实上存在职权交叉，职权范围不清晰，直接导致基层工商部门岗位职责不明。二是有限的层级责任。市场监管职能应当在各层级工商部门之间合理分工。工商所工作重点应当倾向综合性监管，各业务部门应当倾向专业性监管。这种层级间的合理分工，既保证了工商所实施综合性监管工作的精力，同时也保证了对专业性经济现象监管工作的科学性和合理性。三是有限的岗位责任。工商监管是否到位最重要的是看工商所监管是否到位。因此，落实工商所的辖区监管责任制，明确工商所内各岗位的工作职责显得尤为重要。岗位职责应当以事定岗、以岗定责、权责相当。这既符合法定权限，又符合执法工作实际要求。
(二)树立“有形责任观”，建立科学务实的监管体制
有形责任是指责任主体承担监管责任的方法应当是有形的，即可操作的，各项监管工作的工作方式和工作程序必须明确。工作方式和工作程序的设计应当详细具体、易于操作，并因不同岗位而异。要明确工作步骤、时限、方式和考核标准。各个岗位的执法程序必须有机衔接，防止脱节，保证执法活动的有序高效运行。建立科学务实的监管体制是实现监管到位的保证，也是工商部门及监管人员履行法定职责的重要途径。
(三)树立“有为责任观”，建立科学公正的绩效考核制度
建立科学的考核制度是保证辖区监管责任制正常运行的关键。通过这一制度，对工商部门履行法定职责进行跟踪检查考核，真实、全面、客观、公正地反映每个部门和每个干部的工作情况。要建立科学的考核制度必须制定切实、合理、明确、具体的考核目标。所谓考核目标，是指衡量各级工商部门和工商干部履行市场监管工作状况的尺度。考核目标既要体现宏观上的工商职能是否到位，又要体现微观上的内部管理是否有序：既要体现工作数量，又要体现工作质量和效率。因此，考核目标应当根据辖区实际和岗位特点分别制定。
二、落实“四个统一”，提高履行监管职责能力
落实监管责任，促进监管到位，着眼点在于“监管”，确保在全面落实科学发展观、构建和谐社会的新形势下，实现监管的宗旨、目标和任务。这就要求我们认真落实“四个统一”的要求，实现工商所监管体制的“三个转变”，促进“三个到位”。“三个转变”即通过明确监管责任，实现从模糊责任到清晰责任的转变，增强执法的主动性、自觉性，实现责任监管；通过改进监管手段，实现从传统监管方式向现代监管方式的转变，实现科学监管；通过调整监管重心，实现从粗放式监管到效益型监管的转变，推动长效监管机制的建立，实现有效监管。“三个到位”即促进监管到位、服务到位和职能到位。
第一，实行分类监管，突出监管重点。目前，广州市工商局荔湾分局辖区40969户业户中，A类业户共计31918户，约占总数的77.9％，一般免于日常巡查。对失信企业和重点行业进行细化，规范了对经营期限到期、责令改正到期、欠缴管理费、行政处罚待回访、年检期限到期等九类企业的巡查期限和监管措施。这样，变过去那种地毯式的逐户检查，为集中80％的力量监管20％的潜在高风险企业，监管重点更加突出。
第二，改进监管方式，提高监管效率。一是专项检查流程化管理。为了适应专项检查数量繁多，段管员难以应付，统计汇总纷繁复杂的情况，荔湾分局对专项检查进行流程化管理，检查计划的部署、执行、反馈、汇总、监督均在网上完成。段管员在制定巡查计划时，将专项检查与日常巡查工作进行有效整合，减少重复检查，既减轻段管员的负担，也便于对工商所执行专项检查的实际情况进行督察。二是整合对合法主体和违法主体的日常监管，将无照经营业户纳入日常监管范围。工商所建立健全无照档案，齐抓共管，对于缺少前置许可证的转相关许可部门查处，对不需前置许可证的由工商部门查处，并对无照经营户的信息及时录入数据库，包括教育整改、跟踪回访、取缔、引导领照等，有利于全面、真实反映辖区的无照经营状况，为上级的决策提供科学依据。三是对欠缴管理费、经营期限即将过期、年检期限即将过期仍未申办年检的业户进行短信提示，节约了监管资源，也体现了人性化的管理理念。
第三，发挥信息化优势，提高监管水平。信息化手段是提高监管效率、节约监管成本的有效途径。荔湾分局依照监管实际需要，开发了“工商所综合监管系统”。一是该系统能够自动从其他业务软件获取企业在注册登记、执法办案、信用等级、商标广告、合同调解、收费管理等各方面信息，并集成了无照经营数据库，全面整合了辖区业户的静态注册信息和动态监管信息，有助于监管人员全面查询和了解辖区的经营状况。二是该系统对巡查发现的无照经营和其他违法经营行为，可以自动转执法软件立案查处，案件查处情况则可以及时反馈给段管员。工商所监管中发现存在违法行为的企业，可以通过“黑名单系统”提示给分局科室予以关注。三是该系统自动分析辖区的业户状况，对每个段管员给出个性化的工作提示，建立了统一的报表管理系统，实现了各类统计报表、收费数据、专项检查结果的网上报送和自动汇总，提高了工作效率。系统还可以记录并汇总每位监管人员的工作数量和质量，自动生成每月工作统计表，为各级领导科学考核工商所人员的市场监管工作提供了客观依据。四是系统具有移动拓展功能。段管员配备掌上电脑，在巡查中进行现场录入，现场查看业户的详细资料。现场录入的巡查记录能够直接上传到市局服务器，避免二次录入。
三、坚持责任到人，完善工商所监管执法长效机制
工商部门要实现监管职能到位，关键是确保基层监管到位，即管理学上所谓的“纵向到底”。实践表明，要做到这一点，关键在于落实责任到人，明确每个岗位的监管责任、工作要求和考核标准。在实践中，荔湾分局通过改革工商所内部管理和市场监管方式，理顺基层监管体制，构建基层监管的长效机制。一是调整所内组织架构。工商所内设综合组、监管组、执法组，各组不设组长，所领导直接分管各组。这种“扁平化”的管理模式，有利于减少组织层级、提高组织效率。二是明确“巡办分工”。工商所以经济区域为基础，根据各类市场和经济组织的分布情况、地域面积、管理难易程度，将辖区划分为若干责任区域，段管员对其监管片区进行市场巡查，负责摸清情况、发现问题、初步处理、及时反馈。在巡查时，由相邻片区的段管员组成相对固定的工作搭档，互为主次地开展巡查。办案员则负责案件的主办工作以及突发事件的处理。这有利于进一步解放巡查人员，保证巡查的时间和质量，也体现了责权一致的原则，有效避免了互相推诿、敷衍塞责等现象。三是规范巡办协作，巡查发现的案件线索可以通过业务软件直接转办案程序处理，保证了巡查与执法之间的衔接顺畅。针对案件线索不断增多的情况，分局制定了“案件线索分类处理工作指引”，根据违法性质和违法情节分“轻、重、缓、急”区别处理，各工商所按照各自辖区特点和执法工作的情况，制定了违法行为分类处理的具体标准，做到重大违法立即查处，一般违法及时查处，轻微违法教育整改，大大提高了工商所监管效能。四是明确监管人员、分局、工商所三个层级的职责与权限，做到层级有责、层级负责，以实现对辖区市场秩序的有效监管。工商所对于其辖区内经多次整治无法取缔或超出其执法权限的违法行为，填写《突出问题专项整治意见书》，转分局对口科室集中研究解决。为了有效的利用社会资源，形成监管合力，分局指导各工商所与所在街道及相关职能部门建立联席会议制度，互通监管信息，开展联合巡查。工商所注意落实市场开办单位、物业管理公司等的日常管理职责，在辖区业户及各专业市场中聘请协管员和联络员，对工商所的日常监管提供协助。五是实行科学考核，强化内部管理。为了保证监管责任真正落到实处，分局建立了科学的绩效考核制度，通过对工商所和监管人员的二级考核，主要考察辖区监管的实际成效、监管人员的工作数量和质量以及辖区经济状况和管理难度等实际情况，考核的结果能够真正反映人员的客观监管实效和主观勤勉程度。
落实监管责任，理顺基层监管体制，一方面使基层监管责任更加明确，工商所人员的积极性显著提高，监管人员的精神面貌、工作态度得到了较大的转变。特别是段管员敢于、善于发现问题、反映问题。大家普遍认为，建立监管责任制，将现有的监管责任明确化、公平化，利于各岗位更好地履行监管职责。目前，分局各所的日常巡查监管工作呈现出由被动监管向主动监管、由片面向全面监管发展的良好态势，工商所内部人员合理分工，监管工作不断向专业化、精细化方向发展。