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摘 要：现行高校管理体制下，权力运行相对“封闭”，内部监督流于形于，通过内部控制制度，完善高校内部治理结构，构建“权力制衡”长效机制，有助于提升国家治理能力和水平。本文通过对部分厅属高校的实地考察和调研，梳理了现阶段高校内部控制的实施现状，通过分析高校业务层面内控的执行情况，发现内控中存在的具体问题并提出相应建议，有助于高校建立科学有效的内部控制体系。
关键词：高校;内部控制;财务管理
十八大以来，全面深化改革在各个领域持续深入，行政事业单位财政资金安全和使用效率受到社会广泛关注。2013年12月《教育部关于做好<行政事业单位内部控制规范（试行）>实施工作的通知》明确指出：实施内部控制规范是建立现代学校制度的重要举措。为贯彻落实财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》，**教育厅下发了高校内部控制制度的调研任务，督促各高校尽快推进内部控制制度的建设。
内部控制制度的建立是国家治理，依法治国等中央决策部署落地的机制，是财政预算、国库和国有资产管理工作落地的机制。
一、高校内部控制制度的现状
本项目通过学校实地考察、代表座谈会、网上调研、制度文献检索等方法开展调研工作，重点调研了高校内部控制制度建建立健全情况、实施现状、运行效果等几个方面。调研中发现各高校财务管理制度基本健全，各业务归口部门如国资处、采购中心、人事处、科技处、教务处等也制定了相应业务层面的内部控制制度，并建立了重大经济事项集体研究决策制度，设立了财经委员会、校长办公会、党委常委会等集体决策机构，部分执行了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。但各高校均缺乏统一的学校层面的内部控制制度，顶层制度的缺失导致各业务部门的业务内控处于一个零散的、无序的、甚至矛盾的状态。
二、高校业务层面内控的执行情况
鉴于目前大多高校处于学校统一层面内部控制制度的缺失的现状，本项目将从业务层面内控入手，具体调研各个业务层面内控的执行情况，相关调研结果如下。
（一）预算管理有待强化，绩效监督亟需落实
预算制度缺失，预算概念不正确。调查显示，预算管理已受到高校的普遍重视，预算管理机制和相关流程也零星存在，但大部分高校并未建立统一的预算管理办法。相关的预算管理和工作流程都处于无序化状态，缺乏刚性约束力。业务部门普遍缺乏预算概念，上报部门预算也大都依靠个人拍脑袋予以确定，没有真正梳理业务内容，更谈不上业务成本和效益分析。预算观念落后，个别部门甚至觉得预算过多的限制了业务工作的开展，对预算持抵制的态度。
预算目标不明确，预算绩效管理理念缺乏，预算绩效目标不全面，支出绩效目标缺乏依据。目前财政部门及教育主管部门布置给下级的预算绩效考核及项目绩效评价大多流于形式，高校业务部门不配合，财务部门迫于完成上级任务的压力和时间的紧迫性，大多越俎代庖，粗制滥造的编制项目绩效评价报告，支出绩效目标考核报告。同时预算绩效考核结果难以利用，缺乏有效的奖惩制度。
2018年中共中央国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》对预算绩效管理提出新要求，财政部要求各单位加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力。
（二）资产管控不够严格，资源配置尚需优化
调查显示，大多数高校都设立了专门的资产管理部门。资产处置能够按照规定办理，但部分高校对于贵重资产、危险资产、保密性资产等没有指定专人管理，资产信息化程度不高，数据准确性不强。部分单位存在账实不符、帐帐不符的情况。另部分高校未制定定期开展实物资产清查盘点工作，高校每年至少应进行一次全面的清查盘点，做到帐帐相符、帐卡相符、账实相符。同时应强化资产变动信息的及时性，国有资产管理信息系统应对资产信息进行动态化管理，防止国有资产流失。
调查中还发现，许多国有资产处于闲置状态，特别是一些科研设备购置多年还处于未开封状态。国有资源浪费严重，未能合理有效配置。
（三）采购管理尚需加强，合同管理需要建立
《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日起实施以来，财政厅政府采购处每两年都会公布采购协议供货等相关事项的通知。目的就是规范政府采购，提高财政资金使用效益，維护国家和社会公共利益。然调查显示，大部分高校普遍存在违反政府采购的行为，具体表现有：非定点单位车辆维修、非定点供应商采购、规避政府采购、无预算采购、未按计划采购等。 部分高校尚未建立政府采购内部管理制度，有的单位虽有制度，却无人执行，制度流于形式。
加强高校合同管理，是单位内部控制的重要手段。合同管理过程就是合同风险的控制过程。然部分高校并未建立合同管理组织体制，未明确合同管理归口部门，未建立财会部门和合同归口管理部门的沟通协调机制。另部分高校合同虽有归口管理部门，但未对合同履行情况实施有效监控，未能强化合同履行过程的监督和效果的检验及分析，未建立合同的动态跟踪管理制度。
（四）信息孤岛普遍存在，数据治理更待加强
大多高校虽已进行业务活动模块的信息化建设，但仍无法打通各业务模块间的技术壁垒，无法实现业务部门间的数据共享，及时更新。业务部门之间仍需通过工作人员手工录入数据、更新数据，工作重复性强，数据质量不高，效率低下。高校应积极推动信息化进程，提升信息化水平，构建业财融合统一平台，形成预算、绩效、收支、采购、人事、资产、基建和合同互联互通的数据网络，破解技术壁垒、打通信息孤岛，提高数据治理能力。
（五）建设项目管控不足，实施规划偏离度大
高校基础设施建设项目属于重大项目，必选建立严格的财务管理制度和内部控制制度。高校普遍存在建设项目论证不充分、经济责任不明确、项目概预算编制与实际执行差异较大、项目投资完成率不高、单位专业技术能力及实施监控能力不够等诸多问题。此外，项目的档案管理亟待加强和完善，应设置专门岗位或指定专人负责工程档案的管理和保管工作。
三、建议及措施
（一）构建完善的内部控制体系，营造良好的内部控制环境。
《内控规范》中明确规定了行政事业单位负责人对内控的建立健全和有效实施负责。首先高校领导应当正确履行“第一责任人”的职责，将内部控制工作放在重要的位置来抓。要改变“以行政权力为主导”的管理思维及定势，加强各级领导及相关人员在内控方面的培训、学习、强化内部控制岗位职责意识，使内部控制变成全员高度自觉行为。其次，高校应完善内部控制制度，建立科学的预算管理制度、实行校务公开和会计信息披露制度、构建多层次的经济责任制度。最后，应加强内部控制机构、队伍建设。高校应当根据事业发展需要，设立财务机构、审计机构、配备专职财会、审计人员，明确岗位设置与职责分工，做到责权利一致，使内控落到实处。
（二）构建风险评估机制，有效降低办学风险。高校应当建立经济活动风险定期评估机制，成立风险评估小组，具体负责实施风险评估;风险评估至少每年一次。风险评估工作，要从仅注重会计领域，扩展到基本建设、校产管理、科研管理等诸多领域。
（三）强化信息化建设力度。信息与沟通是建立与实施有效内部控制的主要条件，是内控的生命线。高校应重视信息网络技术的应用，构建高校内部教学、人事制度、科研项目、行政工作、财务管理信息网络，有效整合业务网络，做到数据互联互通，以便学校能及时正确应对内外部突发事件。
参考文献：
[1]秦东升.高校内部控制的实施现状和影响因素[J].重庆理工大学学报（社会科学）2016（6）：76-77.
[2]李敏.高校内部控制体系建设研究[J].会计师.2010（11）：47-48
作者简介：
贺小燕，女，硕士，注册会计师，高级会计师，西南医科大学财务处。
赖 莎，女，硕士，中级会计师，西华大学地方合作与服务处。
余雅欣，女，硕士，西南医科大学财务处。
备注：本论文是西南医科大学2015年校级《高校内部控制体系构建》课题成果。
关键词：高校;内部控制;财务管理
十八大以来，全面深化改革在各个领域持续深入，行政事业单位财政资金安全和使用效率受到社会广泛关注。2013年12月《教育部关于做好<行政事业单位内部控制规范（试行）>实施工作的通知》明确指出：实施内部控制规范是建立现代学校制度的重要举措。为贯彻落实财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》，**教育厅下发了高校内部控制制度的调研任务，督促各高校尽快推进内部控制制度的建设。
内部控制制度的建立是国家治理，依法治国等中央决策部署落地的机制，是财政预算、国库和国有资产管理工作落地的机制。
一、高校内部控制制度的现状
本项目通过学校实地考察、代表座谈会、网上调研、制度文献检索等方法开展调研工作，重点调研了高校内部控制制度建建立健全情况、实施现状、运行效果等几个方面。调研中发现各高校财务管理制度基本健全，各业务归口部门如国资处、采购中心、人事处、科技处、教务处等也制定了相应业务层面的内部控制制度，并建立了重大经济事项集体研究决策制度，设立了财经委员会、校长办公会、党委常委会等集体决策机构，部分执行了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。但各高校均缺乏统一的学校层面的内部控制制度，顶层制度的缺失导致各业务部门的业务内控处于一个零散的、无序的、甚至矛盾的状态。
二、高校业务层面内控的执行情况
鉴于目前大多高校处于学校统一层面内部控制制度的缺失的现状，本项目将从业务层面内控入手，具体调研各个业务层面内控的执行情况，相关调研结果如下。
（一）预算管理有待强化，绩效监督亟需落实
预算制度缺失，预算概念不正确。调查显示，预算管理已受到高校的普遍重视，预算管理机制和相关流程也零星存在，但大部分高校并未建立统一的预算管理办法。相关的预算管理和工作流程都处于无序化状态，缺乏刚性约束力。业务部门普遍缺乏预算概念，上报部门预算也大都依靠个人拍脑袋予以确定，没有真正梳理业务内容，更谈不上业务成本和效益分析。预算观念落后，个别部门甚至觉得预算过多的限制了业务工作的开展，对预算持抵制的态度。
预算目标不明确，预算绩效管理理念缺乏，预算绩效目标不全面，支出绩效目标缺乏依据。目前财政部门及教育主管部门布置给下级的预算绩效考核及项目绩效评价大多流于形式，高校业务部门不配合，财务部门迫于完成上级任务的压力和时间的紧迫性，大多越俎代庖，粗制滥造的编制项目绩效评价报告，支出绩效目标考核报告。同时预算绩效考核结果难以利用，缺乏有效的奖惩制度。
2018年中共中央国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》对预算绩效管理提出新要求，财政部要求各单位加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力。
（二）资产管控不够严格，资源配置尚需优化
调查显示，大多数高校都设立了专门的资产管理部门。资产处置能够按照规定办理，但部分高校对于贵重资产、危险资产、保密性资产等没有指定专人管理，资产信息化程度不高，数据准确性不强。部分单位存在账实不符、帐帐不符的情况。另部分高校未制定定期开展实物资产清查盘点工作，高校每年至少应进行一次全面的清查盘点，做到帐帐相符、帐卡相符、账实相符。同时应强化资产变动信息的及时性，国有资产管理信息系统应对资产信息进行动态化管理，防止国有资产流失。
调查中还发现，许多国有资产处于闲置状态，特别是一些科研设备购置多年还处于未开封状态。国有资源浪费严重，未能合理有效配置。
（三）采购管理尚需加强，合同管理需要建立
《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日起实施以来，财政厅政府采购处每两年都会公布采购协议供货等相关事项的通知。目的就是规范政府采购，提高财政资金使用效益，維护国家和社会公共利益。然调查显示，大部分高校普遍存在违反政府采购的行为，具体表现有：非定点单位车辆维修、非定点供应商采购、规避政府采购、无预算采购、未按计划采购等。 部分高校尚未建立政府采购内部管理制度，有的单位虽有制度，却无人执行，制度流于形式。
加强高校合同管理，是单位内部控制的重要手段。合同管理过程就是合同风险的控制过程。然部分高校并未建立合同管理组织体制，未明确合同管理归口部门，未建立财会部门和合同归口管理部门的沟通协调机制。另部分高校合同虽有归口管理部门，但未对合同履行情况实施有效监控，未能强化合同履行过程的监督和效果的检验及分析，未建立合同的动态跟踪管理制度。
（四）信息孤岛普遍存在，数据治理更待加强
大多高校虽已进行业务活动模块的信息化建设，但仍无法打通各业务模块间的技术壁垒，无法实现业务部门间的数据共享，及时更新。业务部门之间仍需通过工作人员手工录入数据、更新数据，工作重复性强，数据质量不高，效率低下。高校应积极推动信息化进程，提升信息化水平，构建业财融合统一平台，形成预算、绩效、收支、采购、人事、资产、基建和合同互联互通的数据网络，破解技术壁垒、打通信息孤岛，提高数据治理能力。
（五）建设项目管控不足，实施规划偏离度大
高校基础设施建设项目属于重大项目，必选建立严格的财务管理制度和内部控制制度。高校普遍存在建设项目论证不充分、经济责任不明确、项目概预算编制与实际执行差异较大、项目投资完成率不高、单位专业技术能力及实施监控能力不够等诸多问题。此外，项目的档案管理亟待加强和完善，应设置专门岗位或指定专人负责工程档案的管理和保管工作。
三、建议及措施
（一）构建完善的内部控制体系，营造良好的内部控制环境。
《内控规范》中明确规定了行政事业单位负责人对内控的建立健全和有效实施负责。首先高校领导应当正确履行“第一责任人”的职责，将内部控制工作放在重要的位置来抓。要改变“以行政权力为主导”的管理思维及定势，加强各级领导及相关人员在内控方面的培训、学习、强化内部控制岗位职责意识，使内部控制变成全员高度自觉行为。其次，高校应完善内部控制制度，建立科学的预算管理制度、实行校务公开和会计信息披露制度、构建多层次的经济责任制度。最后，应加强内部控制机构、队伍建设。高校应当根据事业发展需要，设立财务机构、审计机构、配备专职财会、审计人员，明确岗位设置与职责分工，做到责权利一致，使内控落到实处。
（二）构建风险评估机制，有效降低办学风险。高校应当建立经济活动风险定期评估机制，成立风险评估小组，具体负责实施风险评估;风险评估至少每年一次。风险评估工作，要从仅注重会计领域，扩展到基本建设、校产管理、科研管理等诸多领域。
（三）强化信息化建设力度。信息与沟通是建立与实施有效内部控制的主要条件，是内控的生命线。高校应重视信息网络技术的应用，构建高校内部教学、人事制度、科研项目、行政工作、财务管理信息网络，有效整合业务网络，做到数据互联互通，以便学校能及时正确应对内外部突发事件。
参考文献：
[1]秦东升.高校内部控制的实施现状和影响因素[J].重庆理工大学学报（社会科学）2016（6）：76-77.
[2]李敏.高校内部控制体系建设研究[J].会计师.2010（11）：47-48
作者简介：
贺小燕，女，硕士，注册会计师，高级会计师，西南医科大学财务处。
赖 莎，女，硕士，中级会计师，西华大学地方合作与服务处。
余雅欣，女，硕士，西南医科大学财务处。
备注：本论文是西南医科大学2015年校级《高校内部控制体系构建》课题成果。