论文部分内容阅读
农村最低生活保障制度(以下简称低保制度)是国家和社会对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度。建立农村低保制度，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措，是当前农村社会保障制度建设的重中之重，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，2007年中共中央1号文件(即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》)对农村最低生活保障问题高度重视，并就如何完善这一制度提出了明确要求。国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度。农村低保制度迅速在全国各地实施成效显著，截至2008年底，我国已将4282.3万人纳入农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。但要完善农村低保制度，也存在不少问题，亟需改进。
一、农村最低生活保障制度中存在的问题分析
(一)保障标准的制定不够科学
当前，尽管很多地区就农村低保标准的依据和程序做出了有关规定。但是在实际工作中，许多地方的标准制定是不科学的，甚至是很随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。“以钱定人”的情况比较普遍。这样就导致农村低保标准普遍偏低。仅为城市的30％-40％。事实上，有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因。认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。以山东省潍坊市为例，城乡居民的最低生活保障标准就有不少差距。全市城市居民的保障标准是月人均275元。另外还有帮困补贴和多种配套救助措施：而农村居民的保障标准是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城乡接合部或部分因征地农转居的地区，往往出现居住在同一个地区的居民，有的享受城市低保，有的享受农村低保，两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突，加大实际工作难度。
(二) 保障对象的识别较为困难
各地普遍反映在依据保障标准去识别、确定保障对象的过程中。面临着许多现实的难题。一是什么收入应计算为有收入，什么收入可以不予计算。目前还缺乏统一规定；二是依据各地情况，科学核算农业、副业收入有困难：三是核算有劳动能力的保障对象的隐形收入有困难：四是确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难：六是因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象面临操作困难：七是因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人员是否列入保障范围缺乏法律依据，不好操作。为了便于识别保障对象，一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察，“发明”了一些方便的办法，例如“进村上门看房子，进屋看被子(谷子)，吃饭看盘子，穿着看身子(家庭用品)，银行看折子”等等。很多地方还明确指定了一些排除性条件。以上各地在确定保障对象时的一些方便做法。或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，甚至带有政策性、价值型歧视，与最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去识别和确定保障对象。
(三)保障资金得不到有效落实
在全国范围内全面建立农村低保，资金短缺是难题。在很多地方，农村低保资金实行分级负担。由于以下几个原因，导致分级负担落实有一定困难。一是农村低保制度主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，因而其执行和落实缺乏强有力的外部约束。在地方财政好的时候，执行起来问题不大：一旦财政状况不好，就很难得到有效执行。二是20世纪90年代以来，客观上社会资源特别是财政资源有向上集中的趋势，地方财政状况持续吃紧。三是通常情况下。越是财政紧张的地方。贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实，由于分级负担的资金得不到有效落实，导致了一些地方农村低保进展迟缓、陷于停滞。甚至名存实亡。
(四)保障工作不够规范
迄今为止，我国尚无专门规范农村低保工作的全国性法律法规，有规范作用的全国性文件是民政部1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、国务院2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。各地农村低保工作大多是依据自身制定的有关政策开展的，由此导致两个结果：一方面，农村低保工作的整体“合法性”不够，一些地方抱着“多一事不如少一事”的心理干脆不搞，一些主动搞起来的地方也很难完善，保障工作往往不够规范，落实起来也面临很多困难。另一方面，由于缺乏有效的统一指导，各地做法千差万别。参差不齐。在具体工作层面。主要是由于基层力量薄弱、工作程序不细、工作监督不力等原因，导致很多地区农村低保工作不够规范。在大多数地区，从事农村低保工作的基层人员还是从事传统救济工作的人员，其思想观念和工作能力都不太适应农村低保的要求，加上基层工作经费和工作人员不足，导致一些工作人员负担过重，疲于应付，很难把低保工作做细、做实。在工作中随意性大，操作性不强也不规范，应保的难保。能保的漏保的较多。
二、完善农村最低生活保障制度的对策探讨
(一)确定科学规范的保障标准
鉴于居民储蓄率普遍偏高的国情，结合农村低保对象家庭收入的特点，建议以家庭人均支出计算贫困线，以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。要特别注意收入的货币化问题，在以市场价格为标准折算实物收入时，应充分考虑物价的变动，将名义收入转化为实际收入。在保障标准上，首先应遵循“低标准。广覆盖”的原则。这样既能充分发挥保障资源的效益，也体现出社会公平与公正。其次。保障标准要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能应是满足农村困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平来确定，不宜包括其他如医疗、教育等消费的需要。再次。保障标准要有层次性和差别性。根据保障对象的特征和需求的不同，实行分类救助，标准有别。农村最低生活保障标准应按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，还要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时进行调整，要创造条件不断提高保障标准和补助水平。
(二)严格确定保障对象
一般而言。具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保戶”、“特困户”外，还应包括下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户：家庭主要 成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段。因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、灾死亡。其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。确定保障对象的工作应由民政部门牵头。财政、统计、残联等部门以及镇(街)、村干部配合。对各低收入户调查摸底，初步确定保障对象，然后由农户申请，镇(街)张榜公布。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。为了防止在确定保障对象过程中的懒汉现象及其它问题，还应特别规定几种不能享受最低生活保障的情况，比如：家庭有就业能力的成员无正当理由拒绝就业，不自食其力的：家庭拥有闲置的生产性设施或除住房等基本生活必需品外的非生产性物品，按变现后计算，人均值为当地最低生活标准6倍以上的(具体标准可根据当地的实际情况确定)；家庭实际生活水平明显高于当地最低生活标准的等等。这样做既能保障贫困人口的生存问题，又能防止因保障措施不当出现挤兑最低生活保障基金的懒汉现象等问题。建议有关部门组织人员在调研的基础上，制订一个操作性较强的界定农村低保对象的相关细则。农村低保要做到动态管理。使保障对象有进有出。在严格确定保障对象后，要做到应保尽保。
(三)合理筹集并加强对低保资金的管理
我国社会保障体系改革的关键是调整财政支出结构，通过开辟新的税收来源，实现部分国有资产变现和发行特种用途国债等有效途径加大对社会保障制度建设的资金投入。在实际工作中，农村最低生活保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担，社会捐赠和社会互助等作为补充。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。要加大中央和省级财政补助力度，各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。此外，农村最低生活保障方式亦可灵活多样，主要方式有三种：一是发放救济金：二是发给部分救济金和实物，如粮食、油料、衣被等；三是给予政策优惠。
管好用好低保资金，是保证农村低保工作顺利进行的重要环节。农民低保所需资金，应由各级政府纳入社会救济專项资金支出项目，专项管理、专款专用，并适当向财政状况不好的地方倾斜，进行转移支付；除了财政渠道外，要系统研究社会捐赠问题，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助。明确捐赠渠道，制定严格的基金管理办法。同时要出台税收优惠等配套政策，通过社会来改善贫困农户的生活。要借鉴城市低保的做法，建立农村低保资金专户。专账专人专管；要理顺拨款渠道，坚持一个口子向下，即县市区财政专户按拨款计划拨到民政部门农村低保专账。农村低保金的发放过程中应坚持“方便群众、便于监督”的原则。要减少发放环节、加强对发放渠道的监督和管理，一般应按月发放。实行“一本通”发放，防止低保金被克扣和挪用。
(四)认真落实配套措施
农村低保是系统工程，需要社会方方面面的参与。农村低保中的政府责任主要体现在政策法规的制定、资金承担、制度管理和扶植非盈利组织参与四个方面。建议有关部门抓紧制定农村居民最低生活保障的政策法规，使农村最低生活保障工作走上有法可依。规范运行，健康发展的轨道。各级政府应加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生、房管及水、电等部门的沟通与协调，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法与措施，使农村低保工作真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好氛围。
一、农村最低生活保障制度中存在的问题分析
(一)保障标准的制定不够科学
当前，尽管很多地区就农村低保标准的依据和程序做出了有关规定。但是在实际工作中，许多地方的标准制定是不科学的，甚至是很随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。“以钱定人”的情况比较普遍。这样就导致农村低保标准普遍偏低。仅为城市的30％-40％。事实上，有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因。认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。以山东省潍坊市为例，城乡居民的最低生活保障标准就有不少差距。全市城市居民的保障标准是月人均275元。另外还有帮困补贴和多种配套救助措施：而农村居民的保障标准是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城乡接合部或部分因征地农转居的地区，往往出现居住在同一个地区的居民，有的享受城市低保，有的享受农村低保，两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突，加大实际工作难度。
(二) 保障对象的识别较为困难
各地普遍反映在依据保障标准去识别、确定保障对象的过程中。面临着许多现实的难题。一是什么收入应计算为有收入，什么收入可以不予计算。目前还缺乏统一规定；二是依据各地情况，科学核算农业、副业收入有困难：三是核算有劳动能力的保障对象的隐形收入有困难：四是确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难：六是因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象面临操作困难：七是因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人员是否列入保障范围缺乏法律依据，不好操作。为了便于识别保障对象，一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察，“发明”了一些方便的办法，例如“进村上门看房子，进屋看被子(谷子)，吃饭看盘子，穿着看身子(家庭用品)，银行看折子”等等。很多地方还明确指定了一些排除性条件。以上各地在确定保障对象时的一些方便做法。或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，甚至带有政策性、价值型歧视，与最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去识别和确定保障对象。
(三)保障资金得不到有效落实
在全国范围内全面建立农村低保，资金短缺是难题。在很多地方，农村低保资金实行分级负担。由于以下几个原因，导致分级负担落实有一定困难。一是农村低保制度主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，因而其执行和落实缺乏强有力的外部约束。在地方财政好的时候，执行起来问题不大：一旦财政状况不好，就很难得到有效执行。二是20世纪90年代以来，客观上社会资源特别是财政资源有向上集中的趋势，地方财政状况持续吃紧。三是通常情况下。越是财政紧张的地方。贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实，由于分级负担的资金得不到有效落实，导致了一些地方农村低保进展迟缓、陷于停滞。甚至名存实亡。
(四)保障工作不够规范
迄今为止，我国尚无专门规范农村低保工作的全国性法律法规，有规范作用的全国性文件是民政部1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、国务院2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。各地农村低保工作大多是依据自身制定的有关政策开展的，由此导致两个结果：一方面，农村低保工作的整体“合法性”不够，一些地方抱着“多一事不如少一事”的心理干脆不搞，一些主动搞起来的地方也很难完善，保障工作往往不够规范，落实起来也面临很多困难。另一方面，由于缺乏有效的统一指导，各地做法千差万别。参差不齐。在具体工作层面。主要是由于基层力量薄弱、工作程序不细、工作监督不力等原因，导致很多地区农村低保工作不够规范。在大多数地区，从事农村低保工作的基层人员还是从事传统救济工作的人员，其思想观念和工作能力都不太适应农村低保的要求，加上基层工作经费和工作人员不足，导致一些工作人员负担过重，疲于应付，很难把低保工作做细、做实。在工作中随意性大，操作性不强也不规范，应保的难保。能保的漏保的较多。
二、完善农村最低生活保障制度的对策探讨
(一)确定科学规范的保障标准
鉴于居民储蓄率普遍偏高的国情，结合农村低保对象家庭收入的特点，建议以家庭人均支出计算贫困线，以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。要特别注意收入的货币化问题，在以市场价格为标准折算实物收入时，应充分考虑物价的变动，将名义收入转化为实际收入。在保障标准上，首先应遵循“低标准。广覆盖”的原则。这样既能充分发挥保障资源的效益，也体现出社会公平与公正。其次。保障标准要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能应是满足农村困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平来确定，不宜包括其他如医疗、教育等消费的需要。再次。保障标准要有层次性和差别性。根据保障对象的特征和需求的不同，实行分类救助，标准有别。农村最低生活保障标准应按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，还要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时进行调整，要创造条件不断提高保障标准和补助水平。
(二)严格确定保障对象
一般而言。具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保戶”、“特困户”外，还应包括下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户：家庭主要 成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段。因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、灾死亡。其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。确定保障对象的工作应由民政部门牵头。财政、统计、残联等部门以及镇(街)、村干部配合。对各低收入户调查摸底，初步确定保障对象，然后由农户申请，镇(街)张榜公布。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。为了防止在确定保障对象过程中的懒汉现象及其它问题，还应特别规定几种不能享受最低生活保障的情况，比如：家庭有就业能力的成员无正当理由拒绝就业，不自食其力的：家庭拥有闲置的生产性设施或除住房等基本生活必需品外的非生产性物品，按变现后计算，人均值为当地最低生活标准6倍以上的(具体标准可根据当地的实际情况确定)；家庭实际生活水平明显高于当地最低生活标准的等等。这样做既能保障贫困人口的生存问题，又能防止因保障措施不当出现挤兑最低生活保障基金的懒汉现象等问题。建议有关部门组织人员在调研的基础上，制订一个操作性较强的界定农村低保对象的相关细则。农村低保要做到动态管理。使保障对象有进有出。在严格确定保障对象后，要做到应保尽保。
(三)合理筹集并加强对低保资金的管理
我国社会保障体系改革的关键是调整财政支出结构，通过开辟新的税收来源，实现部分国有资产变现和发行特种用途国债等有效途径加大对社会保障制度建设的资金投入。在实际工作中，农村最低生活保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担，社会捐赠和社会互助等作为补充。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。要加大中央和省级财政补助力度，各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。此外，农村最低生活保障方式亦可灵活多样，主要方式有三种：一是发放救济金：二是发给部分救济金和实物，如粮食、油料、衣被等；三是给予政策优惠。
管好用好低保资金，是保证农村低保工作顺利进行的重要环节。农民低保所需资金，应由各级政府纳入社会救济專项资金支出项目，专项管理、专款专用，并适当向财政状况不好的地方倾斜，进行转移支付；除了财政渠道外，要系统研究社会捐赠问题，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助。明确捐赠渠道，制定严格的基金管理办法。同时要出台税收优惠等配套政策，通过社会来改善贫困农户的生活。要借鉴城市低保的做法，建立农村低保资金专户。专账专人专管；要理顺拨款渠道，坚持一个口子向下，即县市区财政专户按拨款计划拨到民政部门农村低保专账。农村低保金的发放过程中应坚持“方便群众、便于监督”的原则。要减少发放环节、加强对发放渠道的监督和管理，一般应按月发放。实行“一本通”发放，防止低保金被克扣和挪用。
(四)认真落实配套措施
农村低保是系统工程，需要社会方方面面的参与。农村低保中的政府责任主要体现在政策法规的制定、资金承担、制度管理和扶植非盈利组织参与四个方面。建议有关部门抓紧制定农村居民最低生活保障的政策法规，使农村最低生活保障工作走上有法可依。规范运行，健康发展的轨道。各级政府应加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生、房管及水、电等部门的沟通与协调，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法与措施，使农村低保工作真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好氛围。