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摘 要： 城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展水平和人民生活水平的重要指标。目前第一师城镇化进程不断加快，但其过程中存在“师市合一”分开办公、体制机制不清、产业结构不协调、城镇管理理念落后等问题，文章从体制完善、优化产业结构、拓宽融资渠道等方式方面对加快第一师城镇化发展提出了建议。
关键词： 第一师 城镇化 问题 对策
自2010年“中央一号”文件将城镇化列为政府工作的重要内容以来，兵团各建设师积极推进落实新型城镇化建设，第一师作为新疆生产建设兵团的重要部分，有其特殊行政和社会组织形式。结合第一师城镇化过程中的特点，分析城镇化过程中的问题，找出第一师城镇化道路的发展方向。
一、新疆第一师概况
第一师位于新疆南疆阿克苏地区境内，北起天山南麓，南至塔克拉玛干沙漠边缘，东临沙雅县，西抵柯坪县。第一师管辖农牧团场16个从1团到16团，总人口29.7万，其中以汉族为主，包含维吾尔族、回族、蒙古等22个少数民族。第一师阿拉尔市管辖区域有第一师7团、8团、9团、10团、11团、12团、13团、14团、15团、16团、塔水处、水工处、塔里木大学、新农开发、塔河种业、托喀依乡，以及驻师法人单位130余家。目前城镇供排水、集中供热、城镇道路、垃圾处理和污水处理等公共基础设施已初具规模，为城镇化发展和人口集聚奠定了一定的基础。
二、第一师城镇化发展中的特点
（一）城镇管理体制独特。
第一师是一个“党政军企”合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务，第一师与阿拉尔市实行“师市合一”的管理体制，是“党政军企”合一的集合体。这主要表现在：第一，兵团自上而下的各级党组织发挥领导核心作用；第二，拥有自行管理内部行政司法事务的部分行政权力；第三，有着一支以民兵为主体的武装力量，行使保卫边疆、巩固国防的军事职能；第四，拥有自己的农牧场和独立核算的企业单位，承担经济建设的职能，体制比较独特。
（二）建立城镇的功能不同。
第一师的城镇化建设不同于其他内地城市，兵团城镇化发展主要是靠国家政治、政策力量推动。第一师城镇化发展除了考虑其经济因素外，还要发挥维护新疆稳定和祖国统一的政治功能，将肩负经济发展与人民长治久安的双重任务。胡锦涛同志在新的历史时期对兵团提出要发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用，巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用。从这个角度考虑，第一师的城镇化背景完全不同于全国其他省份。
（三）城镇发展不同步。
第一师阿拉尔市属自治区直辖的县级市已纳入国家城镇发展规划，是按国家行政建制设立的建制镇，可享受国家财政资金的支持。团场小城镇是随着团场经济社会的发展，以团部为中心，以行政规划、人工开发建设为主发展起来的，均属于自然发展的非建制镇，不能享有国家财政资金的扶持。小城镇建设和规划处于自发状态，形成了各自“画地为牢”的建设格局，与周边的地方城镇缺少联系，城镇建设主要靠团场的自身积累，建设资金严重短缺。
三、第一师城镇化发展过程中存在的问题
（一）体制机制不清。
自治区、兵团相关部门就第一师一些职能机构认识存在差异，导致阿拉尔市与自治区、兵团的关系不顺、体制不清。与此同时，管理机制不清，突出表现为：一是阿拉尔作为自治区的直辖市，上不对接自治区，下没有与基层对接，与第一师合一，仅作为第一师的一个团级单位管辖。二是与阿克苏地区工商、税务、公安、车管、质检等机构的衔接没有到位，关系尚未理顺，导致政府职能缺失，从整体上影响了城镇化管理的效率。
（二）城镇发展经济结构不协调，产业单一。
第一师城镇发展主要依靠农业，虽然第一师近几年来大力推进产业结构优化升级，但是以农业为主的经济产业格局依然占主导地位，一师多数团场第一产业比重达到70%以上，一、二、三产发展很不均衡。主要表现在：一是农业结构单一，主要以棉花为主的种植业占了农业总产值的89%，没有形成种植业、林果业和畜牧业共同发展的局面；二是第二产业所占的比重较低，均低于兵团新疆平均水平；三是第三产业发展滞后，主要以传统服务业为主。
（三）城镇发展受人口规模和管理制约。
第一师师部离最近阿克苏市相距120公里，离南疆经济中心喀什市相距580公里，很难实现城镇集聚，以及发挥城市辐射团场的作用。人口是衡量一个地区城镇化的重要指标，而第一师的小城镇（各团场）没有一个人口超过万人的。人口少、布局分散，制约了城镇发展的规模，而且大多数城镇都是一个团部、一个广场、一个市场、几条马路周围建一些居民小区，城镇建筑缺乏特色。政府的管理职能和城市功能没有延伸到市辖团场，只限于城市建成区，市辖团场的科教文卫等社会公共事业仍由团场管理，并且在某些社区，还存在街道办事处与市辖团场两者之间职能交叉、相互推诿的问题。
（四）投资渠道单一，缺乏资金支持。
第一师各小城镇建设资金来源主要靠自筹、国家预算、国内贷款、利用外资和其他投资主体，其中自筹资金占了投资资金来源主体的64.7%，国家预算资金占了12.2%，国内贷款占了12.7%，剩下利用外资和其他投资主体仅占10.4%。由于第二、三产业发展水平低，收取税收困难，城镇建设主要依靠农业利润投资，筹集资金能力有限，缺乏资金，且城镇建设投资主体单一，成为制约镇化发展的重要因素之一。
（五）基础设施与城镇化不同步。
虽然第一师近几年集中大量资金在基础设施建设上，但由于基础设施底子薄弱，导致基础设施还不能完全满足人们生产生活需要。如第一师公路里程2868公里，只有55%的等级公路，其中四级公路占了等级公路的一半，完全不能满足一师城镇发展的需求。城镇供电、供水不足，导致阿拉尔工业园区工厂不能正常运转，许多新项目不能如期开工，严重阻碍了经济的发展。基础设施建设中文化体育设施建设不完善，部分团场缺少专门健身的场地、游乐园、文化宫，只有一些简单的体育健身器材，缺少文化娱乐设施和场所，许多团场没有完善的污水处理系统和垃圾处理系统，导致基础设施与城镇化发展不同步。 四、第一师城镇化建设的对策建议
（一）理顺体制机制。
第一师体制的特殊性决定了城市管理模式不同于一般城市的管理。要根据兵团城市“双重领导”、“师市合一”的定位，理顺上下关系，完善体制机制。首先，要做好阿拉尔市与自治区、兵团的对口衔接工作，按照县级市的规定和要求设置相应机构，健全公安、消防、车管、质检等职能部门，完善阿拉尔市行政管理职能；其次，理顺与阿克苏地区所辖县市工商、税务、质检、车管等机构管辖权限的关系，积极协商解决市行政权限缺位、功能缺失等体制性障碍；最后，完善“师市合一”的城镇发展模式，从机构设置和人员配备级别上理顺师机关与阿拉尔市的行政隶属关系，使其在规定的行政管辖范围内，充分行使职权，提高城镇管理效率。
（二）优化产业结构，加快城镇化进程。
第一师城镇化主要是团场城镇化，团场产业结构优化是城镇化发展的内在动力。一是坚持以棉果为主，粮畜为依托，特色产业并举的发展思路，调整种植业结构，在稳粮、优棉的基础上，积极发展以马铃薯、色素辣椒、红枣等为重点的经济作物，加快推进城镇化步伐。二是依托丰富的农产品资源走产业化道路，拓宽和加粗农业产业链，利用对口援疆机会引进资源发展团场工业，实现农业与工业的有机结合；三是积极做好新型服务业，加快金融业的发展，发展以军垦文化、观光旅游和生态农业为主的旅游业，全方位带动第一师阿拉尔市的城镇化发展。
（三）构建特色城镇化发展体系。
适度增加人口，尽最大努力稳定现有人口，与此同时吸引更多的人加入到第一师城镇化建设中。进一步完善“一师、二市、三园（阿拉尔经济开发区、沙井子工业园区、玉尔衮工业园区）多镇”的区域产业布局和划类分级建设。主要体现在以下四个方面，一是做大做强阿拉尔市，加强中心城市辐射功能；二是争取金银川成为建制镇，完善拟建的金银川市的基础设施建设；三是以阿拉尔工业园区主要打造支农产业、纺织、化工、光伏、机械制造，以沙井子着力构建农产品加工、煤化工、炼油、物流仓储基地，以玉尔衮工业园区为中心加快能源、煤电转化、电网建设为核心，加强工业园区辐射周边城镇的作用，建成阿玉一体化的卫星城镇；四是加强3团、4团、5团、6团、8团、11团重点小城镇的基础设施的投入，发展一般小城镇，积极引导连队居民向中心团场聚集，扩大城镇规模。
（四）拓宽融资渠道。
城镇化建设需要大量的资金投入，单凭有限的团场税收和政府力量是不够的，根本途径是拓宽融资渠道，积极引导各类投资主体参与到一师阿拉尔市的城镇化进程和城市建设中。将能够推向市场的都推向市场，把资产进行市场化运作，盘活土地资源，对城镇土地的使用权采取出让、租赁、综合开发等经济手段，按照有偿使用、有偿服务的原则，积累资金，实现资源向资本的转化，以此带动小城镇基础设施建设。
（五）完善基础设施建设。
坚持适度超前的原则，优化布局、完善网路，对城镇落后的供水、供电、供热、燃气及污水、垃圾处理项目进行改造。导入“秀水、绿心、花香、田园、安居、乐业”的现代城镇建设元素，统筹水、电、暖、气和文教、医疗、卫生等基础设施建设，创造良好的城镇人居环境。抓住新疆座谈会和对口援疆的机会，加强以交通、能源、水利为重点的基础设施建设，进一步完善城镇间公路、铁路、航空等综合交通网络建设，建成合理的城镇立体交通体系，促进区域内城镇带、经济带的形成，进而推进城镇圈层结构的发展，逐步形成开放、流动、有序、互补的城镇体系。
参考文献：
[1]周玉斌，陈科.新疆生产建设兵团新型城镇化道路解析及其城乡规划体系构建探索[J].城市发展研究，2012（5）：34-143.
[2]钱广周.发挥“三大作用”树立“三大意识”[J].兵团党校学报，2007（5）：22-23.
[3]解素梅.第一师阿拉尔市城镇化过程中的问题与对策[J].兵团经济研究，2012（4）：15.
[4]张长江.新疆兵团城镇化建设存在的问题及对策[J].消费导刊，2008（19）：135-166.
[5]郭振，李辉.农村城镇化与产业结构升级[J].北方经贸，2009（12）：20-22.
关键词： 第一师 城镇化 问题 对策
自2010年“中央一号”文件将城镇化列为政府工作的重要内容以来，兵团各建设师积极推进落实新型城镇化建设，第一师作为新疆生产建设兵团的重要部分，有其特殊行政和社会组织形式。结合第一师城镇化过程中的特点，分析城镇化过程中的问题，找出第一师城镇化道路的发展方向。
一、新疆第一师概况
第一师位于新疆南疆阿克苏地区境内，北起天山南麓，南至塔克拉玛干沙漠边缘，东临沙雅县，西抵柯坪县。第一师管辖农牧团场16个从1团到16团，总人口29.7万，其中以汉族为主，包含维吾尔族、回族、蒙古等22个少数民族。第一师阿拉尔市管辖区域有第一师7团、8团、9团、10团、11团、12团、13团、14团、15团、16团、塔水处、水工处、塔里木大学、新农开发、塔河种业、托喀依乡，以及驻师法人单位130余家。目前城镇供排水、集中供热、城镇道路、垃圾处理和污水处理等公共基础设施已初具规模，为城镇化发展和人口集聚奠定了一定的基础。
二、第一师城镇化发展中的特点
（一）城镇管理体制独特。
第一师是一个“党政军企”合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务，第一师与阿拉尔市实行“师市合一”的管理体制，是“党政军企”合一的集合体。这主要表现在：第一，兵团自上而下的各级党组织发挥领导核心作用；第二，拥有自行管理内部行政司法事务的部分行政权力；第三，有着一支以民兵为主体的武装力量，行使保卫边疆、巩固国防的军事职能；第四，拥有自己的农牧场和独立核算的企业单位，承担经济建设的职能，体制比较独特。
（二）建立城镇的功能不同。
第一师的城镇化建设不同于其他内地城市，兵团城镇化发展主要是靠国家政治、政策力量推动。第一师城镇化发展除了考虑其经济因素外，还要发挥维护新疆稳定和祖国统一的政治功能，将肩负经济发展与人民长治久安的双重任务。胡锦涛同志在新的历史时期对兵团提出要发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用，巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用。从这个角度考虑，第一师的城镇化背景完全不同于全国其他省份。
（三）城镇发展不同步。
第一师阿拉尔市属自治区直辖的县级市已纳入国家城镇发展规划，是按国家行政建制设立的建制镇，可享受国家财政资金的支持。团场小城镇是随着团场经济社会的发展，以团部为中心，以行政规划、人工开发建设为主发展起来的，均属于自然发展的非建制镇，不能享有国家财政资金的扶持。小城镇建设和规划处于自发状态，形成了各自“画地为牢”的建设格局，与周边的地方城镇缺少联系，城镇建设主要靠团场的自身积累，建设资金严重短缺。
三、第一师城镇化发展过程中存在的问题
（一）体制机制不清。
自治区、兵团相关部门就第一师一些职能机构认识存在差异，导致阿拉尔市与自治区、兵团的关系不顺、体制不清。与此同时，管理机制不清，突出表现为：一是阿拉尔作为自治区的直辖市，上不对接自治区，下没有与基层对接，与第一师合一，仅作为第一师的一个团级单位管辖。二是与阿克苏地区工商、税务、公安、车管、质检等机构的衔接没有到位，关系尚未理顺，导致政府职能缺失，从整体上影响了城镇化管理的效率。
（二）城镇发展经济结构不协调，产业单一。
第一师城镇发展主要依靠农业，虽然第一师近几年来大力推进产业结构优化升级，但是以农业为主的经济产业格局依然占主导地位，一师多数团场第一产业比重达到70%以上，一、二、三产发展很不均衡。主要表现在：一是农业结构单一，主要以棉花为主的种植业占了农业总产值的89%，没有形成种植业、林果业和畜牧业共同发展的局面；二是第二产业所占的比重较低，均低于兵团新疆平均水平；三是第三产业发展滞后，主要以传统服务业为主。
（三）城镇发展受人口规模和管理制约。
第一师师部离最近阿克苏市相距120公里，离南疆经济中心喀什市相距580公里，很难实现城镇集聚，以及发挥城市辐射团场的作用。人口是衡量一个地区城镇化的重要指标，而第一师的小城镇（各团场）没有一个人口超过万人的。人口少、布局分散，制约了城镇发展的规模，而且大多数城镇都是一个团部、一个广场、一个市场、几条马路周围建一些居民小区，城镇建筑缺乏特色。政府的管理职能和城市功能没有延伸到市辖团场，只限于城市建成区，市辖团场的科教文卫等社会公共事业仍由团场管理，并且在某些社区，还存在街道办事处与市辖团场两者之间职能交叉、相互推诿的问题。
（四）投资渠道单一，缺乏资金支持。
第一师各小城镇建设资金来源主要靠自筹、国家预算、国内贷款、利用外资和其他投资主体，其中自筹资金占了投资资金来源主体的64.7%，国家预算资金占了12.2%，国内贷款占了12.7%，剩下利用外资和其他投资主体仅占10.4%。由于第二、三产业发展水平低，收取税收困难，城镇建设主要依靠农业利润投资，筹集资金能力有限，缺乏资金，且城镇建设投资主体单一，成为制约镇化发展的重要因素之一。
（五）基础设施与城镇化不同步。
虽然第一师近几年集中大量资金在基础设施建设上，但由于基础设施底子薄弱，导致基础设施还不能完全满足人们生产生活需要。如第一师公路里程2868公里，只有55%的等级公路，其中四级公路占了等级公路的一半，完全不能满足一师城镇发展的需求。城镇供电、供水不足，导致阿拉尔工业园区工厂不能正常运转，许多新项目不能如期开工，严重阻碍了经济的发展。基础设施建设中文化体育设施建设不完善，部分团场缺少专门健身的场地、游乐园、文化宫，只有一些简单的体育健身器材，缺少文化娱乐设施和场所，许多团场没有完善的污水处理系统和垃圾处理系统，导致基础设施与城镇化发展不同步。 四、第一师城镇化建设的对策建议
（一）理顺体制机制。
第一师体制的特殊性决定了城市管理模式不同于一般城市的管理。要根据兵团城市“双重领导”、“师市合一”的定位，理顺上下关系，完善体制机制。首先，要做好阿拉尔市与自治区、兵团的对口衔接工作，按照县级市的规定和要求设置相应机构，健全公安、消防、车管、质检等职能部门，完善阿拉尔市行政管理职能；其次，理顺与阿克苏地区所辖县市工商、税务、质检、车管等机构管辖权限的关系，积极协商解决市行政权限缺位、功能缺失等体制性障碍；最后，完善“师市合一”的城镇发展模式，从机构设置和人员配备级别上理顺师机关与阿拉尔市的行政隶属关系，使其在规定的行政管辖范围内，充分行使职权，提高城镇管理效率。
（二）优化产业结构，加快城镇化进程。
第一师城镇化主要是团场城镇化，团场产业结构优化是城镇化发展的内在动力。一是坚持以棉果为主，粮畜为依托，特色产业并举的发展思路，调整种植业结构，在稳粮、优棉的基础上，积极发展以马铃薯、色素辣椒、红枣等为重点的经济作物，加快推进城镇化步伐。二是依托丰富的农产品资源走产业化道路，拓宽和加粗农业产业链，利用对口援疆机会引进资源发展团场工业，实现农业与工业的有机结合；三是积极做好新型服务业，加快金融业的发展，发展以军垦文化、观光旅游和生态农业为主的旅游业，全方位带动第一师阿拉尔市的城镇化发展。
（三）构建特色城镇化发展体系。
适度增加人口，尽最大努力稳定现有人口，与此同时吸引更多的人加入到第一师城镇化建设中。进一步完善“一师、二市、三园（阿拉尔经济开发区、沙井子工业园区、玉尔衮工业园区）多镇”的区域产业布局和划类分级建设。主要体现在以下四个方面，一是做大做强阿拉尔市，加强中心城市辐射功能；二是争取金银川成为建制镇，完善拟建的金银川市的基础设施建设；三是以阿拉尔工业园区主要打造支农产业、纺织、化工、光伏、机械制造，以沙井子着力构建农产品加工、煤化工、炼油、物流仓储基地，以玉尔衮工业园区为中心加快能源、煤电转化、电网建设为核心，加强工业园区辐射周边城镇的作用，建成阿玉一体化的卫星城镇；四是加强3团、4团、5团、6团、8团、11团重点小城镇的基础设施的投入，发展一般小城镇，积极引导连队居民向中心团场聚集，扩大城镇规模。
（四）拓宽融资渠道。
城镇化建设需要大量的资金投入，单凭有限的团场税收和政府力量是不够的，根本途径是拓宽融资渠道，积极引导各类投资主体参与到一师阿拉尔市的城镇化进程和城市建设中。将能够推向市场的都推向市场，把资产进行市场化运作，盘活土地资源，对城镇土地的使用权采取出让、租赁、综合开发等经济手段，按照有偿使用、有偿服务的原则，积累资金，实现资源向资本的转化，以此带动小城镇基础设施建设。
（五）完善基础设施建设。
坚持适度超前的原则，优化布局、完善网路，对城镇落后的供水、供电、供热、燃气及污水、垃圾处理项目进行改造。导入“秀水、绿心、花香、田园、安居、乐业”的现代城镇建设元素，统筹水、电、暖、气和文教、医疗、卫生等基础设施建设，创造良好的城镇人居环境。抓住新疆座谈会和对口援疆的机会，加强以交通、能源、水利为重点的基础设施建设，进一步完善城镇间公路、铁路、航空等综合交通网络建设，建成合理的城镇立体交通体系，促进区域内城镇带、经济带的形成，进而推进城镇圈层结构的发展，逐步形成开放、流动、有序、互补的城镇体系。
参考文献：
[1]周玉斌，陈科.新疆生产建设兵团新型城镇化道路解析及其城乡规划体系构建探索[J].城市发展研究，2012（5）：34-143.
[2]钱广周.发挥“三大作用”树立“三大意识”[J].兵团党校学报，2007（5）：22-23.
[3]解素梅.第一师阿拉尔市城镇化过程中的问题与对策[J].兵团经济研究，2012（4）：15.
[4]张长江.新疆兵团城镇化建设存在的问题及对策[J].消费导刊，2008（19）：135-166.
[5]郭振，李辉.农村城镇化与产业结构升级[J].北方经贸，2009（12）：20-22.