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各地政府筹建8000余个融资平台,总债务5万多亿元,近90%依赖银行贷款,是地方财政收入2倍有余。此中风险不容忽视。
从2009年下半年开始,央行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入,摸底地方政府“造壳”借贷和发债的风险,促使各省着手调查各级融资平台的规模、来源和用途。
接近决策层的多位人士透露,一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范,正交由相关部委征求意见。该规范立足承认现实、平稳过渡,对当期项目分类为公益类项目和经营性项目,公益性项目资金来源由财政资金置换。
尽管融资平台风险偏高已成共识,但如何调整应对,各界却有不同看法。“如果不允许城投为公益性项目融资,是一种体制倒退。”一位相关部委官员直言,中国处于城市化高速成长期,许多基础设施项目将依赖地方投资,采取由城投公司融资建设运营的模式,比政府投资、政府建、政府管,更有效率。
种种迹象显示,2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示,截至2009年9月底,地方融资平台的债务规模5万多亿元,90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。
瞬间的膨胀
地方融资平台有多少家,负债规模有多大,中央各财经部委殷殷关切却心中没底
“2009年一季度,银监会就着手要求对地方融资平台进行摸底调研。”一位监管当局人士如是说。此后,央行、发改委、财政部等多部委陆续通过各自垂直管理条线,调研地方融资平台,希望勾勒清晰图景。
2009年7月,相关汇总数据和调研报告摆到了各家财经部委负责人的办公桌上。初步统计显示,截至当年5月末,当时全国有3800多家政府融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。这些政府融资平台负债总额,由2008年初的1.7万亿元,不到一年半的时间,上涨到5.26万亿元。而其中85%来源于银行贷款。
这还不是事实的全貌。由于数据采纳和整理存在滞后性,截至2009年6月末的统计结果呈现之时,更令人大吃一惊。
来自银监会的统计数据显示,到这年的6月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。
此时,银行对地方政府融资平台授信总额已经高达8.8万亿元,贷款余额已超过5.56万亿元,与中央政府国债余额相当。全国有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入,更有甚者高出2倍以上。
所谓融资平台,是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
“可怕的是,中央并不清楚地方融资平台到底有多少,风险有多大,是否构成系统性风险。”一位金融界高层人士表示,目前对地方融资平台的统计口径很不一样,实际处于失控状态。
城投债之年
2009年,地方融资平台大举涌进债市。
2009年上半年,各省市发改委发现,以往进不了市场门的城投债,接连获批。
一些券商和评级公司,迅速看到了城投债的市场机会。他们夹着公文包,带着合同,从一个城市飞到另一个城市。彼时股市低迷缺乏新股承销机会,新兴的城投债市场无疑不能错过。
“地方政府分管副市长、财政局长,如果可以,再加上一个土地管理局的局长,就够了。”一位券商投行部人士说,一桌饭可能就会敲定一项发债计划,“只要他们提供迅速的行政审批,所有的事情我们都可以做好。”
国家发改委财金司统计显示,截至2009年6月1日,企业债发行88只,融资1447.25亿元;其中典型的城投债有46只(剔除了省投资公司),融资605.1亿元,分别占只数、已发行总规模的52.25%、41.81%。而2008年全年,仅发行了19只城投债,募集资金331亿元。
不过,城投债发行的春天并不长。2009年的5月6日,第一家城投债丑闻被媒体踢爆。债市一级托管人中央国债登记结算有限公司表示,暂停湖南岳阳市城市建设投资有限公司(下称岳成建)发行的“09岳城建债”(代码098071)估值。原因是投资者质疑岳城建资产结构的真实性和稳定性,称其可能并未实质持有或控制发债文件中公布的两家重要子公司,由此对岳城建收入来源等财务数据产生质疑。
5月7日,岳城建迅速做出反应,回应投资者,此事最终不了了之。但一石激起千层浪,引发外界对城投债的诸多质疑。
一位银行间债市交易员直言,融资平台的资产都是国资,走的是政府内部审批程序,“包括岳城建在内的很多城投债都经不起细查。”
此后,城投债发行境况开始转而向下。
2009年下半年开始,市场广为流传的消息称,发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债,每次发行不能超过20亿元,大部分都在5亿到10多亿元之间,每年只能发行一次;主体信用评级不低于AA-等。
“这将大大收紧城投债发行,而且城投债还本付息都可能要纳入政府预算。”一位负责城投债承销发行的券商告诉媒体。
2009年10月,国家发改委财金司司长徐林在公开场合转述央行的统计数据,指出地方政府负债超5万亿元。这随即引起市场恐慌,抬高了城投债发行利率。当月发行的十年期咸阳城投债发行利率即达7.56%,远高于同期5.7%的贷款利率。而在此前发行的城投债票面利率普遍较低,最高发行利率为5%,绝大多数都在4%至5%之间。
城投债的起伏,从另一个侧面也显示了市场的有效性。毕竟较之银行信贷,债券发行要远为市场化,信息也相对透明。事实上,目前债市融资仅占地方融资平台债务规模的3%,相形之下,银行信贷更有理由让人担忧。
财政几多愁
信贷财政化,而财政却又被融资平台绑架,难堪重负。来自央行金融市场处的最新估计,2009年末地方政府的显性和隐性债务余额高达7万亿元。
然而,根据2009年初的中央财政预算报告,地方财政收入只有5.9万亿元,其中包括中央对地方的转移支付收入2.89万亿元,而地方财政支出在6.13万亿元,赤字部分由中央代发2000亿元国债来弥补。
地方政府的还款能力第一要靠项目本身创造的现金流,第二依赖土地转让的收入,第三指望经济持续高速增长,最终能够消化债务压力。而这三条,无不充满不确定性。
“地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。”一位大型商业银行人士表示。
央行金融市场处分析认为,从2012年开始地方政府的偿债率将超过15%。一旦房地产市场发生逆转,地方债务危机就将到来。
因此高杠杆、低收益的政府融资平台,未来只有两种选择:债务滚雪球借新还旧,以及依赖地方财政输血。
问题在于,财政收入何以出现跳跃性增长?
一般而言,国际上地方政府债务率的警戒线,即年末政府债务余额与当年可支配财政收入之比,为100%。但当前,据审计署对地方政府负债的抽查显示,部分地方政府债务总额已经是当年一般预算收入的2到5倍,同时整体债务规模增速快于地方财力增速。即便是财政实力较好的江苏省,去年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。
而财政收入还是一个虚数。“一般预算收入才可以当饭吃。一般的省靠中央转移支付才能糊住口,哪里有钱还贷款本息?”一位监管当局人士如是说。
“一些地方融资平台利用对政府形成的应收账款作为信用支持融资是合法的。”发改委一位官员认为。不过,在这类清晰的信用支持之外,还存在着地方政府的“承诺函”。这在2009年大量的银信合作产品中颇为流行。即由商业银行和信托公司合作发售理财产品,作为基础设施项目的资本金投入。
2009年11月,财政部下发通知,针对当前一些基层政府依托政府融资平台公司,由财政担保,向行政事业单位职工等社会公众集资用于开发区、工业园等基础设施建设,明文禁止。
这份通知迅速被市场认定是财政部要对地方财政违规担保动刀的信号。因此甫一出炉即一度引起城投债市场的恐慌。事实上,中国的担保法明令禁止各级地方财政进行各种形式的担保,财政部的上述动向只是重申法律规定。
从2009年下半年开始,央行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入,摸底地方政府“造壳”借贷和发债的风险,促使各省着手调查各级融资平台的规模、来源和用途。
接近决策层的多位人士透露,一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范,正交由相关部委征求意见。该规范立足承认现实、平稳过渡,对当期项目分类为公益类项目和经营性项目,公益性项目资金来源由财政资金置换。
尽管融资平台风险偏高已成共识,但如何调整应对,各界却有不同看法。“如果不允许城投为公益性项目融资,是一种体制倒退。”一位相关部委官员直言,中国处于城市化高速成长期,许多基础设施项目将依赖地方投资,采取由城投公司融资建设运营的模式,比政府投资、政府建、政府管,更有效率。
种种迹象显示,2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示,截至2009年9月底,地方融资平台的债务规模5万多亿元,90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。
瞬间的膨胀
地方融资平台有多少家,负债规模有多大,中央各财经部委殷殷关切却心中没底
“2009年一季度,银监会就着手要求对地方融资平台进行摸底调研。”一位监管当局人士如是说。此后,央行、发改委、财政部等多部委陆续通过各自垂直管理条线,调研地方融资平台,希望勾勒清晰图景。
2009年7月,相关汇总数据和调研报告摆到了各家财经部委负责人的办公桌上。初步统计显示,截至当年5月末,当时全国有3800多家政府融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。这些政府融资平台负债总额,由2008年初的1.7万亿元,不到一年半的时间,上涨到5.26万亿元。而其中85%来源于银行贷款。
这还不是事实的全貌。由于数据采纳和整理存在滞后性,截至2009年6月末的统计结果呈现之时,更令人大吃一惊。
来自银监会的统计数据显示,到这年的6月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。
此时,银行对地方政府融资平台授信总额已经高达8.8万亿元,贷款余额已超过5.56万亿元,与中央政府国债余额相当。全国有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入,更有甚者高出2倍以上。
所谓融资平台,是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
“可怕的是,中央并不清楚地方融资平台到底有多少,风险有多大,是否构成系统性风险。”一位金融界高层人士表示,目前对地方融资平台的统计口径很不一样,实际处于失控状态。
城投债之年
2009年,地方融资平台大举涌进债市。
2009年上半年,各省市发改委发现,以往进不了市场门的城投债,接连获批。
一些券商和评级公司,迅速看到了城投债的市场机会。他们夹着公文包,带着合同,从一个城市飞到另一个城市。彼时股市低迷缺乏新股承销机会,新兴的城投债市场无疑不能错过。
“地方政府分管副市长、财政局长,如果可以,再加上一个土地管理局的局长,就够了。”一位券商投行部人士说,一桌饭可能就会敲定一项发债计划,“只要他们提供迅速的行政审批,所有的事情我们都可以做好。”
国家发改委财金司统计显示,截至2009年6月1日,企业债发行88只,融资1447.25亿元;其中典型的城投债有46只(剔除了省投资公司),融资605.1亿元,分别占只数、已发行总规模的52.25%、41.81%。而2008年全年,仅发行了19只城投债,募集资金331亿元。
不过,城投债发行的春天并不长。2009年的5月6日,第一家城投债丑闻被媒体踢爆。债市一级托管人中央国债登记结算有限公司表示,暂停湖南岳阳市城市建设投资有限公司(下称岳成建)发行的“09岳城建债”(代码098071)估值。原因是投资者质疑岳城建资产结构的真实性和稳定性,称其可能并未实质持有或控制发债文件中公布的两家重要子公司,由此对岳城建收入来源等财务数据产生质疑。
5月7日,岳城建迅速做出反应,回应投资者,此事最终不了了之。但一石激起千层浪,引发外界对城投债的诸多质疑。
一位银行间债市交易员直言,融资平台的资产都是国资,走的是政府内部审批程序,“包括岳城建在内的很多城投债都经不起细查。”
此后,城投债发行境况开始转而向下。
2009年下半年开始,市场广为流传的消息称,发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债,每次发行不能超过20亿元,大部分都在5亿到10多亿元之间,每年只能发行一次;主体信用评级不低于AA-等。
“这将大大收紧城投债发行,而且城投债还本付息都可能要纳入政府预算。”一位负责城投债承销发行的券商告诉媒体。
2009年10月,国家发改委财金司司长徐林在公开场合转述央行的统计数据,指出地方政府负债超5万亿元。这随即引起市场恐慌,抬高了城投债发行利率。当月发行的十年期咸阳城投债发行利率即达7.56%,远高于同期5.7%的贷款利率。而在此前发行的城投债票面利率普遍较低,最高发行利率为5%,绝大多数都在4%至5%之间。
城投债的起伏,从另一个侧面也显示了市场的有效性。毕竟较之银行信贷,债券发行要远为市场化,信息也相对透明。事实上,目前债市融资仅占地方融资平台债务规模的3%,相形之下,银行信贷更有理由让人担忧。
财政几多愁
信贷财政化,而财政却又被融资平台绑架,难堪重负。来自央行金融市场处的最新估计,2009年末地方政府的显性和隐性债务余额高达7万亿元。
然而,根据2009年初的中央财政预算报告,地方财政收入只有5.9万亿元,其中包括中央对地方的转移支付收入2.89万亿元,而地方财政支出在6.13万亿元,赤字部分由中央代发2000亿元国债来弥补。
地方政府的还款能力第一要靠项目本身创造的现金流,第二依赖土地转让的收入,第三指望经济持续高速增长,最终能够消化债务压力。而这三条,无不充满不确定性。
“地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。”一位大型商业银行人士表示。
央行金融市场处分析认为,从2012年开始地方政府的偿债率将超过15%。一旦房地产市场发生逆转,地方债务危机就将到来。
因此高杠杆、低收益的政府融资平台,未来只有两种选择:债务滚雪球借新还旧,以及依赖地方财政输血。
问题在于,财政收入何以出现跳跃性增长?
一般而言,国际上地方政府债务率的警戒线,即年末政府债务余额与当年可支配财政收入之比,为100%。但当前,据审计署对地方政府负债的抽查显示,部分地方政府债务总额已经是当年一般预算收入的2到5倍,同时整体债务规模增速快于地方财力增速。即便是财政实力较好的江苏省,去年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。
而财政收入还是一个虚数。“一般预算收入才可以当饭吃。一般的省靠中央转移支付才能糊住口,哪里有钱还贷款本息?”一位监管当局人士如是说。
“一些地方融资平台利用对政府形成的应收账款作为信用支持融资是合法的。”发改委一位官员认为。不过,在这类清晰的信用支持之外,还存在着地方政府的“承诺函”。这在2009年大量的银信合作产品中颇为流行。即由商业银行和信托公司合作发售理财产品,作为基础设施项目的资本金投入。
2009年11月,财政部下发通知,针对当前一些基层政府依托政府融资平台公司,由财政担保,向行政事业单位职工等社会公众集资用于开发区、工业园等基础设施建设,明文禁止。
这份通知迅速被市场认定是财政部要对地方财政违规担保动刀的信号。因此甫一出炉即一度引起城投债市场的恐慌。事实上,中国的担保法明令禁止各级地方财政进行各种形式的担保,财政部的上述动向只是重申法律规定。