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摘要：我国在促进循环经济的立法上取得了一定的进展，但目前的立法与循环经济发展的要求相差甚远，必须大力加强。当前应抓紧创制循环经济社会的基本法《循环经济法》，并在此基础上建立起生产、分配、消费和技术支撑等环节中促进循环经济的法律A规体系。
关键词：循环经济；完善立法；法律法规体系
中图分类号：F120．3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2006)05-00744}3发展循环经济必须有法律来规制、引导和保障。我国当前正处于由传统经济向循环经济过渡的时期，从发达国家循环经济建设走过的历程来看，循环经济的立法对循环经济型社会的建设起到十分关键的作用。因此，发展我国的循环经济，必须高度重视促进循环经济的立法。
一、我国循环经济立法的现状
我同从上世纪80年代开始，先后制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等法律规范，国务院还颁布了《关于环境保护若干问题的决定》、《建设项目环境保护管理条例》等法规，国家环保总局也会同有关部门编制了《企业清洁生产审计手册》等规章规范，特别是1997年《节约能源法》、2002年《清洁生产促进法》、2005年《可再生能源法)的先后颁布实施，为我国企业提高资源利用效率、加强清洁生产和废旧物资回收利用、防治污染等，提供了法律的依据和支持，对我国循环经济的发展起到了积极的推动作用。同时也表明我国发展循环经济是以法制化为保障的。
但是，我国的循环经济立法从总体上看还处在初步阶段，远远跟不上发展循环经济、促进经济持续发展的需要。目前，循环经济立法存在的问题主要是：第一，已有的立法更多的是对企业微观层面的行为作了规范，缺少从国家发展战略、规划和决策层面规范和激励循环经济的发展；第二，已有的立法由于受思想观念的局限，在指导思想和法条内容上主要是以防治污染、保护环境为主，缺乏系统地发展循环经济、实现从污染的末端治理向源头控制的根本性转变的法律法规体系；第三，已有的立法质量不高，许多规定过于原则、笼统，可操作性不强，相关法律之间不相协调，与法律相关的实施细则和配套措施不到位，不合适宜、过时的法律条文没有得到及时修改和调整；第四，许多重要的促进循环经济发展的立法仍然空白缺位。例如发展循环经济涉及到财政、税收、金融、价格、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域之间的关系，迫切需要立法加予规范，目前却基本是空白。
应该说，循环经济立法在我国还处于起步和探索阶段，我们必须以科学发展观为指导，借鉴国外的经验教训，紧密结合我国实际，总结现行有关法律实践经验，适应新形势下合理利用资源、保护环境、促进经济和社会发展的需要，尽快建立起促进循环经济发展的法律法规体系。
二、我国循环经济立法应注意的几个问题
(一)必须制定一部能够统领全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律
我国目前虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产、资源综合利用的法律法规，但是至今并没有哪部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容纳入循环经济法律框架内进行综合考虑，从国家发展战略、规划和决策层面系统地规范循环经济发展的法律规则。目前的《节约能源法》、《清洁生产促进法》和《固体物污染环境防治法》等，由于受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济、建立循环经济型社会的使命。因此需要一部具有基本法性质的建立循环型经济与社会的法律。
(二)立法应明确政府及相关部门、生产单位和公民个人在促进循环经济发展中的责任
各级政府除了应制定促进循环经济发展规划和计划外，还要承担他们在发展循环经济中的其他职责，例如支持回收利用资源的企业的开发、发展等。与此同时，必须加大生产商的责任。发达国家推行清洁生产和循环经济，虽然立法都规定政府、消费者、生产者有回收废物的义务，但对生产者却规定了更重的责任，这是符合自然规律和人类历史发展规律的。人类为了生存，总要生产、经营，去改造世界，支配世界，统治自然界。因此，生产者、经营者对自然界的影响是第一位的。用什么生产方式生产，就会对自然界产生什么样的结果。生产者、经营者最了解自己的产品和服务会对自然环境产生什么污染，也比消费者具有更强的承担处理废弃物所需要的条件，因此，立法规范扩大生产者的责任是大势所趋。公民个人作为消费者，应当承担更多的环保义务。要倡导文明消费和可持续性消费，反对传统的消费陋习和观念。
(三)制定和完善激励机制，鼓励和支持公众参与
要建立有利于循环经济发展的激励制度，明确企业、公众参与建立循环经济型社会的内容、渠道和方式，鼓励和支持公众的创造精神，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督下的生态文明。
(四)实施法律责任制度
在明确政府及相关部门、消费者各自责任的前提下，应加强对循环经济法律实施的监督力度，对违反循环经济的行为进行有力的制裁，包括行政制裁、经济制裁和刑事制裁。
三、完善我国循环经济法律体系的思考
对我国的循环经济立法建设而言，需要加强对循环经济进行合理协调与规范的综合性法律规范建设，形成科学性和实践性相结合的循环经济法律体系。
(一)建立作为循环经济社会的基本法《循环经济法》
在我国制定《循环经济法》，必须科学认识我国在发展循环经济，建立循环经济型社会中产生和存在的社会关系。循环经济法调整的社会关系可分为两大类：一类是从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人在发展循环经济时产生的社会关系，具有调整循环经济关系及其产生的社会关系的作用，对经济社会关系具有法律指导功能；另一类是从事生产、服务和消费的组织和个人之间在发展循环经济关系时产生的社会关系，具有调整循环经济生产、消费、分配关系的作用。
在立法模式中，我国应借鉴先进国家的经验，制定完善循环经济发展的规划性法规文件。在立法过程中，应对生产、分配、流通、消费四个环节统一规划、立法，明确决策者、生产者、设计者、销售者、使用者、处理者等的相应责任，提高立法的可操作性。循环经济法律法规重在重新确立一种循环经济秩序，建立循环经济社会所要求的新型社会秩序，从而明确生产者、消费者、各种组织之间的关系原则，具有鲜明的建设性。总之，应根据我国国情提出自己的循环经济基本法，并注意对现有法律法规进行合理修正。
(二)建立生产、分配、消费和技术支撑各个环节的循环经济法律法规体系
创设《循环经济法》的目的在于实现其指导循环经济 建设的目标。但作为循环经济型社会的经济基本法，《循环经济法》的指导作用要求更具有操作性的其他相关法律法规和政策体系相配套，以落实《循环经济法》的根本立法精神。在建立《循环经济法》指导下的循环经济法律法规体系时，应以经济关系所包含的生产、分配和消费等环节为基础，为有关经济过程的循环经济链条制定相应的法律法规，保证循环经济关系的健康进行。
1．制定以生产关系循环经济化的法律法规体系。一是要进一步修改完善《清洁生产促进法》。我国是公认的清洁生产搞得较好的发展中国家，1997年4月国家环保局发布了《关于推进清洁生产的若干意见》，1999年5月国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，2002年6月全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》，对企业微观层次的清洁生产行为作了规范，但该法过于原则，可操作性不强．相关配套措施不到位，应进一步完善这方面的立法。二是尽快制定《产品回收利用法》，明确规范对产品的回收利用、奖励及相关责任制度。应规定企业在设计、生产产品的过程中，把产品的再商品化率作为一项重要指标，纳入企业经济考核指标中来，为企业履行回收商品的义务创造必要的条件。
2．探索建立绿色国民经济核算体系，制定以分配关系循环经济化的法律法规体系。传统的国民经济核算体系中国内生产总值(GDP)统计方法，没有扣除资源消耗和环境污染所造成的经济损失，是一种不真实、非绿色的统计核算。1989年在法国召开的发达国家首脑会议上，各国一致提议，要重新设立GDP的经济指标。1992年6月，联合国环境与发展会议事务局也提议采用绿色GDP，并由联合国统计局在修改1993年国民经济计算体系之际提出绿色GDP的计算方法，再以联合国名义确立这种方法，并要求各国政府在10年之内开始采用。而绿色国内生产总值(EDP)等于国内生产总值减去产品资本折旧、自然资源损耗和环境资源损耗(环境污染损失)之值。建立循环经济要求改革现行的经济核算体系，从企业到国家建立一套绿色经济核算制度，包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等，以达到结合环境因素和消耗量全面和客观地评价经济状况的目的。
3．积极倡导和引导绿色消费，制定以消费关系循环经济化的法律法规体系。消费在经济中占有重要的地位，产品或服务只有在被最终消费之后才能真正实现其价值。因此，倡导绿色消费是构建循环经济最重要的环节，绿色消费有三层含义：一是倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品；二是在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染；三是引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源，改变公众对环境不宜的消费方式。鼓励公众树立同环境相协调的价值观和消费观，实行资源的综合利用，使废物减量化、资源化和无害化，把有害环境的废物减少到最低限度。倡导绿色消费二方面可以创造新的消费热点，另一方面可以引导绿色生产，通过在生产、生活领域提倡避免废物产生原则，把个人的消费行为提升为理性消费和清洁消费行为，把消费过程纳入到循环系统之中。绿色消费是推动循环经济的火车头，通过绿色消费教育，引导公众积极参与绿色消费活动，使循环经济的观念深入人心。在消费引导方面，各级政府要起到保护环境的表率作用，通过政府的绿色采购与消费行为引导事业单位、企业和公众进行绿色采购和消费。例如在政府采购中，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品，优先采购经过清洁生产审计或通过认证的企业的产品；在使用中，注意节约以及多次重复使用，在办公用品等废弃后主动回收等。
4.加强技术引导，制定为循环经济提供技术支撑体系的法律法规体系。首先，应实行资源回收奖励制度，鼓励公众回收有用物资的积极性。鼓励废旧物资回收和再生利用的产业发展，实现废旧产品商品化。调整税收、信贷、财政等政策，对再生资源加工企业及购买再生资源加工产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑对利用可再生能源之外的其他能源及其间接产品加征税收，如通过增设新鲜材料税、垃圾填埋税、生态税、碳税等税种，鼓励企业、公众多用再生物品，少用原生材料。政府机关购买物品时应优先采购再生物品，并规定适当的比例。其次，应立法鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。充分发挥科技作为第一生产力的作用，开发、建立“绿色技术支撑体系”，“绿色技术”体系包括用于消除污染物的环境工程技术，进行废弃物再利用的资源化技术和生产绿色产品的清洁生产技术等。建立绿色技术体系的相关建设，积极采用清洁生产技术，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把环境污染物的排放消除在生产过程中。如清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术以及网络运输技术等等，研究开发废纸加工再生、废玻璃加工再生、废塑料转化为汽油等技术。要求各级政府部门加大科技投入，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。
责任编辑 莫仲宁
关键词：循环经济；完善立法；法律法规体系
中图分类号：F120．3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2006)05-00744}3发展循环经济必须有法律来规制、引导和保障。我国当前正处于由传统经济向循环经济过渡的时期，从发达国家循环经济建设走过的历程来看，循环经济的立法对循环经济型社会的建设起到十分关键的作用。因此，发展我国的循环经济，必须高度重视促进循环经济的立法。
一、我国循环经济立法的现状
我同从上世纪80年代开始，先后制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等法律规范，国务院还颁布了《关于环境保护若干问题的决定》、《建设项目环境保护管理条例》等法规，国家环保总局也会同有关部门编制了《企业清洁生产审计手册》等规章规范，特别是1997年《节约能源法》、2002年《清洁生产促进法》、2005年《可再生能源法)的先后颁布实施，为我国企业提高资源利用效率、加强清洁生产和废旧物资回收利用、防治污染等，提供了法律的依据和支持，对我国循环经济的发展起到了积极的推动作用。同时也表明我国发展循环经济是以法制化为保障的。
但是，我国的循环经济立法从总体上看还处在初步阶段，远远跟不上发展循环经济、促进经济持续发展的需要。目前，循环经济立法存在的问题主要是：第一，已有的立法更多的是对企业微观层面的行为作了规范，缺少从国家发展战略、规划和决策层面规范和激励循环经济的发展；第二，已有的立法由于受思想观念的局限，在指导思想和法条内容上主要是以防治污染、保护环境为主，缺乏系统地发展循环经济、实现从污染的末端治理向源头控制的根本性转变的法律法规体系；第三，已有的立法质量不高，许多规定过于原则、笼统，可操作性不强，相关法律之间不相协调，与法律相关的实施细则和配套措施不到位，不合适宜、过时的法律条文没有得到及时修改和调整；第四，许多重要的促进循环经济发展的立法仍然空白缺位。例如发展循环经济涉及到财政、税收、金融、价格、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域之间的关系，迫切需要立法加予规范，目前却基本是空白。
应该说，循环经济立法在我国还处于起步和探索阶段，我们必须以科学发展观为指导，借鉴国外的经验教训，紧密结合我国实际，总结现行有关法律实践经验，适应新形势下合理利用资源、保护环境、促进经济和社会发展的需要，尽快建立起促进循环经济发展的法律法规体系。
二、我国循环经济立法应注意的几个问题
(一)必须制定一部能够统领全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律
我国目前虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产、资源综合利用的法律法规，但是至今并没有哪部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容纳入循环经济法律框架内进行综合考虑，从国家发展战略、规划和决策层面系统地规范循环经济发展的法律规则。目前的《节约能源法》、《清洁生产促进法》和《固体物污染环境防治法》等，由于受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济、建立循环经济型社会的使命。因此需要一部具有基本法性质的建立循环型经济与社会的法律。
(二)立法应明确政府及相关部门、生产单位和公民个人在促进循环经济发展中的责任
各级政府除了应制定促进循环经济发展规划和计划外，还要承担他们在发展循环经济中的其他职责，例如支持回收利用资源的企业的开发、发展等。与此同时，必须加大生产商的责任。发达国家推行清洁生产和循环经济，虽然立法都规定政府、消费者、生产者有回收废物的义务，但对生产者却规定了更重的责任，这是符合自然规律和人类历史发展规律的。人类为了生存，总要生产、经营，去改造世界，支配世界，统治自然界。因此，生产者、经营者对自然界的影响是第一位的。用什么生产方式生产，就会对自然界产生什么样的结果。生产者、经营者最了解自己的产品和服务会对自然环境产生什么污染，也比消费者具有更强的承担处理废弃物所需要的条件，因此，立法规范扩大生产者的责任是大势所趋。公民个人作为消费者，应当承担更多的环保义务。要倡导文明消费和可持续性消费，反对传统的消费陋习和观念。
(三)制定和完善激励机制，鼓励和支持公众参与
要建立有利于循环经济发展的激励制度，明确企业、公众参与建立循环经济型社会的内容、渠道和方式，鼓励和支持公众的创造精神，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督下的生态文明。
(四)实施法律责任制度
在明确政府及相关部门、消费者各自责任的前提下，应加强对循环经济法律实施的监督力度，对违反循环经济的行为进行有力的制裁，包括行政制裁、经济制裁和刑事制裁。
三、完善我国循环经济法律体系的思考
对我国的循环经济立法建设而言，需要加强对循环经济进行合理协调与规范的综合性法律规范建设，形成科学性和实践性相结合的循环经济法律体系。
(一)建立作为循环经济社会的基本法《循环经济法》
在我国制定《循环经济法》，必须科学认识我国在发展循环经济，建立循环经济型社会中产生和存在的社会关系。循环经济法调整的社会关系可分为两大类：一类是从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人在发展循环经济时产生的社会关系，具有调整循环经济关系及其产生的社会关系的作用，对经济社会关系具有法律指导功能；另一类是从事生产、服务和消费的组织和个人之间在发展循环经济关系时产生的社会关系，具有调整循环经济生产、消费、分配关系的作用。
在立法模式中，我国应借鉴先进国家的经验，制定完善循环经济发展的规划性法规文件。在立法过程中，应对生产、分配、流通、消费四个环节统一规划、立法，明确决策者、生产者、设计者、销售者、使用者、处理者等的相应责任，提高立法的可操作性。循环经济法律法规重在重新确立一种循环经济秩序，建立循环经济社会所要求的新型社会秩序，从而明确生产者、消费者、各种组织之间的关系原则，具有鲜明的建设性。总之，应根据我国国情提出自己的循环经济基本法，并注意对现有法律法规进行合理修正。
(二)建立生产、分配、消费和技术支撑各个环节的循环经济法律法规体系
创设《循环经济法》的目的在于实现其指导循环经济 建设的目标。但作为循环经济型社会的经济基本法，《循环经济法》的指导作用要求更具有操作性的其他相关法律法规和政策体系相配套，以落实《循环经济法》的根本立法精神。在建立《循环经济法》指导下的循环经济法律法规体系时，应以经济关系所包含的生产、分配和消费等环节为基础，为有关经济过程的循环经济链条制定相应的法律法规，保证循环经济关系的健康进行。
1．制定以生产关系循环经济化的法律法规体系。一是要进一步修改完善《清洁生产促进法》。我国是公认的清洁生产搞得较好的发展中国家，1997年4月国家环保局发布了《关于推进清洁生产的若干意见》，1999年5月国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，2002年6月全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》，对企业微观层次的清洁生产行为作了规范，但该法过于原则，可操作性不强．相关配套措施不到位，应进一步完善这方面的立法。二是尽快制定《产品回收利用法》，明确规范对产品的回收利用、奖励及相关责任制度。应规定企业在设计、生产产品的过程中，把产品的再商品化率作为一项重要指标，纳入企业经济考核指标中来，为企业履行回收商品的义务创造必要的条件。
2．探索建立绿色国民经济核算体系，制定以分配关系循环经济化的法律法规体系。传统的国民经济核算体系中国内生产总值(GDP)统计方法，没有扣除资源消耗和环境污染所造成的经济损失，是一种不真实、非绿色的统计核算。1989年在法国召开的发达国家首脑会议上，各国一致提议，要重新设立GDP的经济指标。1992年6月，联合国环境与发展会议事务局也提议采用绿色GDP，并由联合国统计局在修改1993年国民经济计算体系之际提出绿色GDP的计算方法，再以联合国名义确立这种方法，并要求各国政府在10年之内开始采用。而绿色国内生产总值(EDP)等于国内生产总值减去产品资本折旧、自然资源损耗和环境资源损耗(环境污染损失)之值。建立循环经济要求改革现行的经济核算体系，从企业到国家建立一套绿色经济核算制度，包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等，以达到结合环境因素和消耗量全面和客观地评价经济状况的目的。
3．积极倡导和引导绿色消费，制定以消费关系循环经济化的法律法规体系。消费在经济中占有重要的地位，产品或服务只有在被最终消费之后才能真正实现其价值。因此，倡导绿色消费是构建循环经济最重要的环节，绿色消费有三层含义：一是倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品；二是在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染；三是引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源，改变公众对环境不宜的消费方式。鼓励公众树立同环境相协调的价值观和消费观，实行资源的综合利用，使废物减量化、资源化和无害化，把有害环境的废物减少到最低限度。倡导绿色消费二方面可以创造新的消费热点，另一方面可以引导绿色生产，通过在生产、生活领域提倡避免废物产生原则，把个人的消费行为提升为理性消费和清洁消费行为，把消费过程纳入到循环系统之中。绿色消费是推动循环经济的火车头，通过绿色消费教育，引导公众积极参与绿色消费活动，使循环经济的观念深入人心。在消费引导方面，各级政府要起到保护环境的表率作用，通过政府的绿色采购与消费行为引导事业单位、企业和公众进行绿色采购和消费。例如在政府采购中，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品，优先采购经过清洁生产审计或通过认证的企业的产品；在使用中，注意节约以及多次重复使用，在办公用品等废弃后主动回收等。
4.加强技术引导，制定为循环经济提供技术支撑体系的法律法规体系。首先，应实行资源回收奖励制度，鼓励公众回收有用物资的积极性。鼓励废旧物资回收和再生利用的产业发展，实现废旧产品商品化。调整税收、信贷、财政等政策，对再生资源加工企业及购买再生资源加工产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑对利用可再生能源之外的其他能源及其间接产品加征税收，如通过增设新鲜材料税、垃圾填埋税、生态税、碳税等税种，鼓励企业、公众多用再生物品，少用原生材料。政府机关购买物品时应优先采购再生物品，并规定适当的比例。其次，应立法鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。充分发挥科技作为第一生产力的作用，开发、建立“绿色技术支撑体系”，“绿色技术”体系包括用于消除污染物的环境工程技术，进行废弃物再利用的资源化技术和生产绿色产品的清洁生产技术等。建立绿色技术体系的相关建设，积极采用清洁生产技术，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把环境污染物的排放消除在生产过程中。如清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术以及网络运输技术等等，研究开发废纸加工再生、废玻璃加工再生、废塑料转化为汽油等技术。要求各级政府部门加大科技投入，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。
责任编辑 莫仲宁