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摘 要：大部制改革是为了解决部门之间职能交叉、多头管理等问题，从而最大限度发挥政府职能，提高行政效率，降低行政成本。习近平总书记强调“深化党和国家机构改革全面启动，标志着全面深化改革进入了一个新阶段，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。”由此可见，大部制改革是新时期机构改革的必然选择，是提升治理能力和治理体系现代化的表现，是此次新一轮改革的重中之重。但是，对改革开放以来我国七次集中行政管理体制改革的回顾，不难发现，机构改革是一个复杂的过程，受到多种利益因素的制约。西方国家很多国家早已开展大部制改革，我们通过对其改革的实践和特点进行深入思考，总结改革经验和规律，为我国大部制改革的顺利进行提供借鉴意义。
关键词：政府职能;大部制改革;机制创新
中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0024-03
作者简介：王梦媛（1993-），女，汉族，河北唐山人，河北大学政法学院，硕士研究生在读，行政管理专业。
大部制，一般是指将职能相同或相近的的部门归并、整合为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构臃肿，多头管理，从而提高行政效率，增强政府履行职能的能力。自从2008年我国中央政府提出用大部制思维进行机构改革，已经时隔10年，本轮政府机构改革是在2008年和2013年两轮改革的基础上，做出机构重组的进一步部署，其必要性主要体现在三方面：
（一）有利于适应现代化市场经济建设
政府机构改革的过程是政府的一种大幅度调整，我们要知道，如今的政府运行模式还是在工业化社会低复杂性的条件建立起来的，虽然在以前这种政府模式为经济发展提供了很大支持，但是随着经济自由化和全球化的发展，它的不适应性暴露的越来越明显，甚至会阻碍社会的发展进步，所以把它称为过时了的工具。改革开放以来，为了更好地适应社会主义建设的需要，中央政府和地方政府相继进行了多次机构改革，精简了那些按照计划经济而设立的部门机构，健全了经济宏观调控管理部门和相应的市场监管部门。如今，我国机构改革进入了“攻坚期”，市场经济的快速发展和产业结构的转变，对政府职能提出了更高的要求，需要明确政府与企业、市场、社会之间的关系，加强对宏观经济调控，减少对微观领域的干预，进而充分激发市场的活力。但是，政出多門和资源分散的问题在目前政府机构还时有发生，例如有的部门既当“裁判员”，又当“运动员”，政企不分，从而造成政府角色越位现象的发生。
（二）有利于转变政府职能，建设服务型政府
我国先后进行了七次大规模的政府机构改革，使得政府职能、管理方式、机构编制等方面能更好地顺应社会发展变革。但是，政府体制改革并没有完全到位，面对更加复杂的社会环境，政府管理也同时面临着很多新的问题。目前，我国政府体制设置突出问题表现在政出多门、职能交叉、办事效率低下，在环境资源、社会保障、交通运输等领域都不同程度存在这些问题，严重的阻碍了政府效能的提升，更为重要的是，这些问题同时也加大了行政成本，不符合服务型政府的构建。因此，对一些职能相同或相近的职能进行重新整合，进行新一轮的大部制改革，有利于从体制上理顺部门间的关系，从而顺应市场经济的发展，提供更加有效的服务职能。
（三）有利于形成精干的政府组织结构
政府机构是履行政府职能的主要载体，各个国家会根据职能的多少，来设立相应的管理机构。在传统社会中，社会经济活动简单，政府职能也比较少，相应的机构设置也相对简单，例如在古代中国，各个朝代仅设立户部、兵部、刑部等相应的几个部门。但随着市场经济活动越来越复杂，政府所要管理的职能也随之增多，各国都针对新的国内外形势设立了许多新的职能部门。如果增加一项职能就多一个部门，那么就会造成政府机构的不断增加，加重了财税负担的同时，也会影响政府的权威。为了解决这个问题，各个国家的普遍做法是实行大部门体制，比如发达国家的内阁部门数量大概在15-20个左右;除此之外，为了更好地行使机构内部的相对独立的职能，大多数国家还设立了独立机构、办事机构等辅助机构，这样就形成了以内阁部门为主，其他行政部门为辅的机构框架。当然，目前随着国内外活动的复杂化，我国也面临着政府管理职能增加但又不能设立过多的部门机构的矛盾。新一轮的大部门体制改革，并非部门数量的简单加减，而是统筹考虑机构与各职能配置科学合理上的整合，有利于行政部门在保持机构数量科学合理的基础上全面履行职能，提升科学决策能力。
其实，早在20世纪初卢瑟·哈尔西·古利克就曾提出了“相关的工作应该作为一个单元来完成、所有的机构应该合并成一些部门。”当代西方国家大部分是在20世纪末期开始进行行政体制改革，并且随着社会发展，改革一直延续至今。改革内容十分广泛，几乎涵盖传统体制的所有环节与方面，都试图超越传统公共行政模式，从而使得公共管理更具有活力。通过对西方大部制国家的了解，不难发现各国的机构设置都与本国的经济发展状况相适应，并且根据具体的国情和本阶段政府职能的重点来设置相应的机构，并非越多越好，也不是越少越好，而是是否适应经济转型的需要和公共产品提供的要求。研究国外大部制改革的情况，有助于我们深化对部门体制改革的本质认识，对我国新时期的大部制改革有启示和借鉴意义。接下来，主要针对英国、美国、日本等西方发达国家大部制改革的基本特征进行赘述。
（一）内阁数量精简且内部结构稳定，设置职能相同
西方国家大部制的首要特征就是内阁数量精简，而且在长期发展中形成了较为稳定的结构。大部分国家内阁数量定位15个左右，当然有的国家会比较少一些，这会根据国情的具体情况而定，例如日本中央政府有11个行政省厅。大部分的职能和名称是相近或者相同的，例如每个国家都设有财政部、外交部等;另外还有一部分机构是根据具体国情需要而设置的相应部门。随着社会经济和信息技术的发展，政府行政职能也在不断转变，建设服务型政府的理念已被各国所接受，因此，属于社会事务监管的机构占较大比例，而政治和经济管理类的机构所占比例要小的多。据资料显示，在美国的100多个职能机构和直属机构中，其中社会管理类部门占了1/2的比重，而政治管理类的机构所占比例还不到1/10。 （二）大部制改革伴随着权力下放的过程
发达国家通过优化政府结构、转变政府职能、避免政出多门而组建的大部门，这样的部门具有综合性强和权限范围大的特征。但是这些大部门并非对原来的职能部门进行简单地加总，也不是通过扩大政府部门的规模来强化职权。相反，大部制改革的过程是为了使得整个政府部门的资源优化配置，加强科学民主决策，完善社会管理职能。大部制的前提是“有限政府”，根本是实现政府职能的转变，体现公民导向、结果为本的理念。因此，发达国家组建大部是建设服务型政府过程，并不是强化对社会的干预和管制，而是通过人员精简、机构整合，进而理顺职能关系，更好地推动社会资本快速发展。例如美国的能源部，它的主要职能是制定国家能源相关政策，并且进行核武器及相关科学的研究，该部门并不追求纵向上的控制权的扩大，而是将大量的具体职能都下放到各州的地方机构，并尽量避免干预其独立活动。
（三）大部制改革主要在社会服务部门
在各个国家内阁机构设置，并非所有部门都是单一职能，相反，各个国家会根据本国具体国情来设置管理范围广泛的“超级大部”，以便于特定领域的专门管理。当然，至于现有部门中哪些职能能进行整合，不同国家会根据本国政治经济发展不同阶段进行调整，但也有一些相似的阶段，往往“超级部”出现在农业、运输、文化、环境、社保等领域。西方各国大部分通过建设“超级大部”的政府机构改革方式来完善本国的社会服务功能，从而本国经济社会发展创造良好的环境基础。例如我们所了解的美国的大交通部、英国的大文化部、日本的国土交通厅等，这些部门的整合，体现了各国对社会服务工作的重视，提升政府的工作效能。
（四）设立执行机构作为大部制改革的配套改革
西方各国在进行大部制改革和部门重组的过程中，中心点是转变政府职能，进而提高行政效率，英美等国将很多政府部门改为半自治的行政部门，或者直接将其独立出去，授予其较大的自主权限，形成了一批执行机构。这些机构在管理方式上更多地摆脱政治因素的影响，引入具有企业家精神的管理理念，员工通过考试选拔，采用竞争激励机制，首席执行官实行聘用制，这样在一定程度上有效提升行政效率，避免懒政惰政的产生。除此之外，执行机构与大部之间采用的是合同关系，减少过多的干预，保证执行部门能更好的行使职权。这样，大部门和执行部门在不同层面提供不同的公共服务，大部主要负责公共决策，而执行机构负责公共政策的执行和监管。這样的机构模式不但保证了决策的科学性、执行的专业性和监管的独立性，也可以防止某些大部门权力过于集中产生的监管问题，促进行政效能的提升。
（五）通过立法活动来保障大部制改革的推进
大范围的机构改革必然牵扯到各方利益的调整，为了保证大部制改革的顺利进行，很多国家通过立法先行的方式来为改革创造制度条件。在大部制改革过程中，容易产生行政机构过度膨胀，可以通过行政组织立法以及财政手段对机构的人员编制进行控制。立法活动也有利于对大部制改革作出整体规划，避免改革出现目标偏差，进而循序渐进，稳步实施。例如，在2001年日本进行了一次大范围的机构改革，这次改革的特点是坚持立法先行方式，一共提交了数十部改革相关法律，从而保障了改革的规范性和权威性。
自从2008年以来，我国已经完成了两轮大部制改革，就目前结果来看已经初步形成了大部制框架，但需要进一步深化改革。在新一轮大部制改革推进过程中，在前两次改革成果的基础上，应该注意以下几个问题：
（一）科学地综合设置政府部门
大部制是指由精简的综合性部门组成，采取综合设置原则，一般适用于承担政府基本职能的部门，而其他类型的机构，例如独立机构、办事机构、直属机构等，这种类型政府机构职能比较单一，更加适合单一设置。进一步推进大部制改革，应该在前两次机构改革的基础上，按照“精简统一、效能提升”的原则，对相关领域的部门做进一步的科学整合。例如在文化领域，把传媒、出版、文化的等相关机构进行规整，进而形成大文化部。各个国家进行大部制改革最先考虑的方式是机构整合，用最直接的方式去提升政府效能。但是我们需要注意的是，在整合之前各个部门的性质和隶属关系并非相同，合作时不能过度集权而要适度的权力划分，也不要太过强调一致性，避免出现传统行政模式中一个部门处理一个单一问题、在面对复杂多重的问题出现管理的“真空”或“重叠”的局面。同时，对一些职能过宽、权限过大的部门进行适度分解，可以将相关内设机构和其他部门进行从新组合，也可以采取独立设置，例如将其转为直属机构，进而使得政府各部门规模和权力保持适度平衡。在探索机构改革过程中，究竟哪些部门采取综合设置，哪种整合途径适用特定领域，需要根据具体社会发展阶段而定。
（二）优化大部内部结构
大部制改革并非机构的简单合并和数量的不断精简，而是应该按照新组成部门职能要求，对内设的机构进行从新重新调整，只有建立部门内部新的运行机制，才能更好地发挥大部制的协同高效的功能作用。对前两次大部制改革进行考察，发现中央和地方改革普遍存在一个问题，就是相关部门合并以后，而缺乏对部门内设机构的梳理整合，会导致改革后有些内设机构“原地踏步”，部内机构职能重叠情况更加严重;有些机构整合过后转化为“部管局”模式，在决策机制上并没有提升到大部制层面的统筹协调，只是在制定规章的时候通过一下部，而平时仍旧各干各的，新组成的部门成了一个“松散的联合体”。
大部制的一个显著特点是实行决策权与执行权相对分开，但目前我国部门内部的决策与执行分开问题仍旧有很大争议，并未找到合理可行的模式。从国际经验来看，各个国家在政府内部优化方法也不相同，有的是决策与执行完全分开，有的是部分分开，都是结合本国实际情况，形成适合发展的政府内部运行机制。从我国行政机构设置情况来看，国务院的组成部门主要负责政策制定和监督执行，政策执行则主要在地方一级行政部门。因此，在传统政府管理体制下，我们可以采取在某些地方分设专门的执行部门，实行部分分开的决策和执行模式，这样的方法可行性比较高。再具体实施过程中，将决策权上移，强化大部门集中决策的功能，统筹考虑，实行“大司局制”，主要负责政策制定和监督执行;而执行权则是下移，主要由专门机构来行使，给予其相对独立的执行权限。 （三）处理好“做什么”和“如何做”问题
在改革过程中应该按照职能有机统一的原则，进一步整合相关职能，在相互磨合的基础上，合理配置各个部门职责与权限，防止出现权责脱节问题，从而做到有权必有责，进而提高政府履行职能的能力。政府职能与管理方式是密不可分，科学的管理方式在行政管理体制中同样重要。在机构改革中，转变政府职能已得到社会的广泛关注，但是却忽视了管理方式的操作性和创新性，有些部门仍旧使用传统的管理方式，成本高效率差，这必然影响转变政府职能的效果。因此，在进行大部制改革过程一定要重视政府管理方式的转变，借鉴国内外科学的管理方法和技术，在处理好政府“做什么”的基础上进一步解决好“如何做”的问题，使政府的管理方式更加符合现代化治理模式。
（四）突破机构设置“上下对齐”传统，要区别对待
传统的政府机构设置强调上下对齐做法，这样的做法虽然有利于上级部门对下级部门领导和指挥，但也会造成机构重复设置，人员冗多的问题，同时会压制地方改革的积极性和创造性。在大部制改革的过程中，各级部门之间工作对接因机构调整出现更加复杂混乱的局面，出现了“一对多“多对一”等情况，在工作对接和沟通过程中会出现新的问题和矛盾。例如在很多地方一级的大部制机构改革后，虽然取得了积极成效，行政能力和行政效率有了显著提升，但是在如何处理改革后与上一级行政部门的关系问题上产生了矛盾，这样就会造成“下动上不动，越动越被动”的局面。為了调动地方一级政府的积极性和创造性，在新一轮改革中要突破机构设置“上下对齐”的传统，合理的划分各级政府部门的职能，只有属于中央和地方共同职责的事务，才采取上下对口的机构设置模式：而至于那些完全属于地方自主权的职能，可以允许结合各地实际情况，灵活的设置本级政府机构设置模式，就没必要强调完全上下对口。
（五）改革要顶层设计与分步实施相结合
大部制改革并非简单地机构整合，而是一个系统化的过程，关乎不同部门之间权责的配置，以及部门内部结构的调整和运行机制的优化的相关问题，甚至还要涉及政治体制改革和经济体制改革等配套性改革。强调大部制改革过程中的顶层设计，是为了增强改革的连续性、系统性和前瞻性。在实施过程中，中央一层应规划出改革蓝图，从而为改革提供必要的行动指南，明确指出改什么和不改什么，以及先改什么后改什么，避免出现改多少算多少，改到哪算哪的问题。在改革过程中，不可避免的会出现新的问题和矛盾，适时作出政策调整，积极做好媒体舆论的引导工作，并且争取社会各方支持，进而确保改革的顺利进行。
推进大部制改革要分步实施，能减少负面效应的产生。在制定改革策略上，既要明确改革长远目标，统筹兼顾，审时度势，利用国内外的有利条件，适时推进改革的进行，并且在过程中制定配套的政策措施;又要认清中期目标和近期目标，考虑改革的不同阶段面临的风险和问题，循序渐进，逐步推进，由局部改革到整体转变，从而达到积小胜为大胜的效果。除此之外，在改革过程中，有些领域可以做出过渡性安排，有利于根据社会情况变化做出恰当的调整，整体设计和分步实施相结合。
[ 参 考 文 献 ]
[1]沈荣华.政府大部制改革[M].社会科学文献出版社，2012.
[2]沈荣华.政府治理现代化[M].浙江大学出版社，2015.
[3]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京：国家行政学院出版社，2010.
[4]薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京大学出版社，2006.
[5]竺乾威.大部制改革与权力三分[J].行政论坛，2014.
[6]石亚军.当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题[J].中国行政管理，2015（6）.
关键词：政府职能;大部制改革;机制创新
中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0024-03
作者简介：王梦媛（1993-），女，汉族，河北唐山人，河北大学政法学院，硕士研究生在读，行政管理专业。
一、实行大部制改革的必要性
大部制，一般是指将职能相同或相近的的部门归并、整合为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构臃肿，多头管理，从而提高行政效率，增强政府履行职能的能力。自从2008年我国中央政府提出用大部制思维进行机构改革，已经时隔10年，本轮政府机构改革是在2008年和2013年两轮改革的基础上，做出机构重组的进一步部署，其必要性主要体现在三方面：
（一）有利于适应现代化市场经济建设
政府机构改革的过程是政府的一种大幅度调整，我们要知道，如今的政府运行模式还是在工业化社会低复杂性的条件建立起来的，虽然在以前这种政府模式为经济发展提供了很大支持，但是随着经济自由化和全球化的发展，它的不适应性暴露的越来越明显，甚至会阻碍社会的发展进步，所以把它称为过时了的工具。改革开放以来，为了更好地适应社会主义建设的需要，中央政府和地方政府相继进行了多次机构改革，精简了那些按照计划经济而设立的部门机构，健全了经济宏观调控管理部门和相应的市场监管部门。如今，我国机构改革进入了“攻坚期”，市场经济的快速发展和产业结构的转变，对政府职能提出了更高的要求，需要明确政府与企业、市场、社会之间的关系，加强对宏观经济调控，减少对微观领域的干预，进而充分激发市场的活力。但是，政出多門和资源分散的问题在目前政府机构还时有发生，例如有的部门既当“裁判员”，又当“运动员”，政企不分，从而造成政府角色越位现象的发生。
（二）有利于转变政府职能，建设服务型政府
我国先后进行了七次大规模的政府机构改革，使得政府职能、管理方式、机构编制等方面能更好地顺应社会发展变革。但是，政府体制改革并没有完全到位，面对更加复杂的社会环境，政府管理也同时面临着很多新的问题。目前，我国政府体制设置突出问题表现在政出多门、职能交叉、办事效率低下，在环境资源、社会保障、交通运输等领域都不同程度存在这些问题，严重的阻碍了政府效能的提升，更为重要的是，这些问题同时也加大了行政成本，不符合服务型政府的构建。因此，对一些职能相同或相近的职能进行重新整合，进行新一轮的大部制改革，有利于从体制上理顺部门间的关系，从而顺应市场经济的发展，提供更加有效的服务职能。
（三）有利于形成精干的政府组织结构
政府机构是履行政府职能的主要载体，各个国家会根据职能的多少，来设立相应的管理机构。在传统社会中，社会经济活动简单，政府职能也比较少，相应的机构设置也相对简单，例如在古代中国，各个朝代仅设立户部、兵部、刑部等相应的几个部门。但随着市场经济活动越来越复杂，政府所要管理的职能也随之增多，各国都针对新的国内外形势设立了许多新的职能部门。如果增加一项职能就多一个部门，那么就会造成政府机构的不断增加，加重了财税负担的同时，也会影响政府的权威。为了解决这个问题，各个国家的普遍做法是实行大部门体制，比如发达国家的内阁部门数量大概在15-20个左右;除此之外，为了更好地行使机构内部的相对独立的职能，大多数国家还设立了独立机构、办事机构等辅助机构，这样就形成了以内阁部门为主，其他行政部门为辅的机构框架。当然，目前随着国内外活动的复杂化，我国也面临着政府管理职能增加但又不能设立过多的部门机构的矛盾。新一轮的大部门体制改革，并非部门数量的简单加减，而是统筹考虑机构与各职能配置科学合理上的整合，有利于行政部门在保持机构数量科学合理的基础上全面履行职能，提升科学决策能力。
二、发达国家大部制管理
其实，早在20世纪初卢瑟·哈尔西·古利克就曾提出了“相关的工作应该作为一个单元来完成、所有的机构应该合并成一些部门。”当代西方国家大部分是在20世纪末期开始进行行政体制改革，并且随着社会发展，改革一直延续至今。改革内容十分广泛，几乎涵盖传统体制的所有环节与方面，都试图超越传统公共行政模式，从而使得公共管理更具有活力。通过对西方大部制国家的了解，不难发现各国的机构设置都与本国的经济发展状况相适应，并且根据具体的国情和本阶段政府职能的重点来设置相应的机构，并非越多越好，也不是越少越好，而是是否适应经济转型的需要和公共产品提供的要求。研究国外大部制改革的情况，有助于我们深化对部门体制改革的本质认识，对我国新时期的大部制改革有启示和借鉴意义。接下来，主要针对英国、美国、日本等西方发达国家大部制改革的基本特征进行赘述。
（一）内阁数量精简且内部结构稳定，设置职能相同
西方国家大部制的首要特征就是内阁数量精简，而且在长期发展中形成了较为稳定的结构。大部分国家内阁数量定位15个左右，当然有的国家会比较少一些，这会根据国情的具体情况而定，例如日本中央政府有11个行政省厅。大部分的职能和名称是相近或者相同的，例如每个国家都设有财政部、外交部等;另外还有一部分机构是根据具体国情需要而设置的相应部门。随着社会经济和信息技术的发展，政府行政职能也在不断转变，建设服务型政府的理念已被各国所接受，因此，属于社会事务监管的机构占较大比例，而政治和经济管理类的机构所占比例要小的多。据资料显示，在美国的100多个职能机构和直属机构中，其中社会管理类部门占了1/2的比重，而政治管理类的机构所占比例还不到1/10。 （二）大部制改革伴随着权力下放的过程
发达国家通过优化政府结构、转变政府职能、避免政出多门而组建的大部门，这样的部门具有综合性强和权限范围大的特征。但是这些大部门并非对原来的职能部门进行简单地加总，也不是通过扩大政府部门的规模来强化职权。相反，大部制改革的过程是为了使得整个政府部门的资源优化配置，加强科学民主决策，完善社会管理职能。大部制的前提是“有限政府”，根本是实现政府职能的转变，体现公民导向、结果为本的理念。因此，发达国家组建大部是建设服务型政府过程，并不是强化对社会的干预和管制，而是通过人员精简、机构整合，进而理顺职能关系，更好地推动社会资本快速发展。例如美国的能源部，它的主要职能是制定国家能源相关政策，并且进行核武器及相关科学的研究，该部门并不追求纵向上的控制权的扩大，而是将大量的具体职能都下放到各州的地方机构，并尽量避免干预其独立活动。
（三）大部制改革主要在社会服务部门
在各个国家内阁机构设置，并非所有部门都是单一职能，相反，各个国家会根据本国具体国情来设置管理范围广泛的“超级大部”，以便于特定领域的专门管理。当然，至于现有部门中哪些职能能进行整合，不同国家会根据本国政治经济发展不同阶段进行调整，但也有一些相似的阶段，往往“超级部”出现在农业、运输、文化、环境、社保等领域。西方各国大部分通过建设“超级大部”的政府机构改革方式来完善本国的社会服务功能，从而本国经济社会发展创造良好的环境基础。例如我们所了解的美国的大交通部、英国的大文化部、日本的国土交通厅等，这些部门的整合，体现了各国对社会服务工作的重视，提升政府的工作效能。
（四）设立执行机构作为大部制改革的配套改革
西方各国在进行大部制改革和部门重组的过程中，中心点是转变政府职能，进而提高行政效率，英美等国将很多政府部门改为半自治的行政部门，或者直接将其独立出去，授予其较大的自主权限，形成了一批执行机构。这些机构在管理方式上更多地摆脱政治因素的影响，引入具有企业家精神的管理理念，员工通过考试选拔，采用竞争激励机制，首席执行官实行聘用制，这样在一定程度上有效提升行政效率，避免懒政惰政的产生。除此之外，执行机构与大部之间采用的是合同关系，减少过多的干预，保证执行部门能更好的行使职权。这样，大部门和执行部门在不同层面提供不同的公共服务，大部主要负责公共决策，而执行机构负责公共政策的执行和监管。這样的机构模式不但保证了决策的科学性、执行的专业性和监管的独立性，也可以防止某些大部门权力过于集中产生的监管问题，促进行政效能的提升。
（五）通过立法活动来保障大部制改革的推进
大范围的机构改革必然牵扯到各方利益的调整，为了保证大部制改革的顺利进行，很多国家通过立法先行的方式来为改革创造制度条件。在大部制改革过程中，容易产生行政机构过度膨胀，可以通过行政组织立法以及财政手段对机构的人员编制进行控制。立法活动也有利于对大部制改革作出整体规划，避免改革出现目标偏差，进而循序渐进，稳步实施。例如，在2001年日本进行了一次大范围的机构改革，这次改革的特点是坚持立法先行方式，一共提交了数十部改革相关法律，从而保障了改革的规范性和权威性。
三、我国新一轮改革应注意的问题
自从2008年以来，我国已经完成了两轮大部制改革，就目前结果来看已经初步形成了大部制框架，但需要进一步深化改革。在新一轮大部制改革推进过程中，在前两次改革成果的基础上，应该注意以下几个问题：
（一）科学地综合设置政府部门
大部制是指由精简的综合性部门组成，采取综合设置原则，一般适用于承担政府基本职能的部门，而其他类型的机构，例如独立机构、办事机构、直属机构等，这种类型政府机构职能比较单一，更加适合单一设置。进一步推进大部制改革，应该在前两次机构改革的基础上，按照“精简统一、效能提升”的原则，对相关领域的部门做进一步的科学整合。例如在文化领域，把传媒、出版、文化的等相关机构进行规整，进而形成大文化部。各个国家进行大部制改革最先考虑的方式是机构整合，用最直接的方式去提升政府效能。但是我们需要注意的是，在整合之前各个部门的性质和隶属关系并非相同，合作时不能过度集权而要适度的权力划分，也不要太过强调一致性，避免出现传统行政模式中一个部门处理一个单一问题、在面对复杂多重的问题出现管理的“真空”或“重叠”的局面。同时，对一些职能过宽、权限过大的部门进行适度分解，可以将相关内设机构和其他部门进行从新组合，也可以采取独立设置，例如将其转为直属机构，进而使得政府各部门规模和权力保持适度平衡。在探索机构改革过程中，究竟哪些部门采取综合设置，哪种整合途径适用特定领域，需要根据具体社会发展阶段而定。
（二）优化大部内部结构
大部制改革并非机构的简单合并和数量的不断精简，而是应该按照新组成部门职能要求，对内设的机构进行从新重新调整，只有建立部门内部新的运行机制，才能更好地发挥大部制的协同高效的功能作用。对前两次大部制改革进行考察，发现中央和地方改革普遍存在一个问题，就是相关部门合并以后，而缺乏对部门内设机构的梳理整合，会导致改革后有些内设机构“原地踏步”，部内机构职能重叠情况更加严重;有些机构整合过后转化为“部管局”模式，在决策机制上并没有提升到大部制层面的统筹协调，只是在制定规章的时候通过一下部，而平时仍旧各干各的，新组成的部门成了一个“松散的联合体”。
大部制的一个显著特点是实行决策权与执行权相对分开，但目前我国部门内部的决策与执行分开问题仍旧有很大争议，并未找到合理可行的模式。从国际经验来看，各个国家在政府内部优化方法也不相同，有的是决策与执行完全分开，有的是部分分开，都是结合本国实际情况，形成适合发展的政府内部运行机制。从我国行政机构设置情况来看，国务院的组成部门主要负责政策制定和监督执行，政策执行则主要在地方一级行政部门。因此，在传统政府管理体制下，我们可以采取在某些地方分设专门的执行部门，实行部分分开的决策和执行模式，这样的方法可行性比较高。再具体实施过程中，将决策权上移，强化大部门集中决策的功能，统筹考虑，实行“大司局制”，主要负责政策制定和监督执行;而执行权则是下移，主要由专门机构来行使，给予其相对独立的执行权限。 （三）处理好“做什么”和“如何做”问题
在改革过程中应该按照职能有机统一的原则，进一步整合相关职能，在相互磨合的基础上，合理配置各个部门职责与权限，防止出现权责脱节问题，从而做到有权必有责，进而提高政府履行职能的能力。政府职能与管理方式是密不可分，科学的管理方式在行政管理体制中同样重要。在机构改革中，转变政府职能已得到社会的广泛关注，但是却忽视了管理方式的操作性和创新性，有些部门仍旧使用传统的管理方式，成本高效率差，这必然影响转变政府职能的效果。因此，在进行大部制改革过程一定要重视政府管理方式的转变，借鉴国内外科学的管理方法和技术，在处理好政府“做什么”的基础上进一步解决好“如何做”的问题，使政府的管理方式更加符合现代化治理模式。
（四）突破机构设置“上下对齐”传统，要区别对待
传统的政府机构设置强调上下对齐做法，这样的做法虽然有利于上级部门对下级部门领导和指挥，但也会造成机构重复设置，人员冗多的问题，同时会压制地方改革的积极性和创造性。在大部制改革的过程中，各级部门之间工作对接因机构调整出现更加复杂混乱的局面，出现了“一对多“多对一”等情况，在工作对接和沟通过程中会出现新的问题和矛盾。例如在很多地方一级的大部制机构改革后，虽然取得了积极成效，行政能力和行政效率有了显著提升，但是在如何处理改革后与上一级行政部门的关系问题上产生了矛盾，这样就会造成“下动上不动，越动越被动”的局面。為了调动地方一级政府的积极性和创造性，在新一轮改革中要突破机构设置“上下对齐”的传统，合理的划分各级政府部门的职能，只有属于中央和地方共同职责的事务，才采取上下对口的机构设置模式：而至于那些完全属于地方自主权的职能，可以允许结合各地实际情况，灵活的设置本级政府机构设置模式，就没必要强调完全上下对口。
（五）改革要顶层设计与分步实施相结合
大部制改革并非简单地机构整合，而是一个系统化的过程，关乎不同部门之间权责的配置，以及部门内部结构的调整和运行机制的优化的相关问题，甚至还要涉及政治体制改革和经济体制改革等配套性改革。强调大部制改革过程中的顶层设计，是为了增强改革的连续性、系统性和前瞻性。在实施过程中，中央一层应规划出改革蓝图，从而为改革提供必要的行动指南，明确指出改什么和不改什么，以及先改什么后改什么，避免出现改多少算多少，改到哪算哪的问题。在改革过程中，不可避免的会出现新的问题和矛盾，适时作出政策调整，积极做好媒体舆论的引导工作，并且争取社会各方支持，进而确保改革的顺利进行。
推进大部制改革要分步实施，能减少负面效应的产生。在制定改革策略上，既要明确改革长远目标，统筹兼顾，审时度势，利用国内外的有利条件，适时推进改革的进行，并且在过程中制定配套的政策措施;又要认清中期目标和近期目标，考虑改革的不同阶段面临的风险和问题，循序渐进，逐步推进，由局部改革到整体转变，从而达到积小胜为大胜的效果。除此之外，在改革过程中，有些领域可以做出过渡性安排，有利于根据社会情况变化做出恰当的调整，整体设计和分步实施相结合。
[ 参 考 文 献 ]
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