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一、公共财政的定义
在公共经济学中，公共经济和公共财政是一对可以且经常互换的概念。要满足社会公共需要，要从事任何形式的经济活动，政府部门总是要花钱的。要花钱，就要去酬钱。这一收一支之间，便是政府部门所从事的经济活动的一个线索——公共财政。其职能是：履行资源配置、调节收入分配以及促进经济稳定发展。因此，公共财政收支活动，都是政府经济活动的核心内容。从我国的国情看，公共财政要承担的基本任务是保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品。从构建社会主义和谐社会的要求看，完善公共财政制度要在支持经济发展和保证政权建设的前提下，把重点放在促进基本公共服务均等化上，转变政府职能，优化政府投资领域和结构。那么，什么是公共产品呢？公共产品一般是和私人产品相对而言的。通常是指需要通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。公共产品具有不可分割性、非竞争性以及非排他性三个属性。
从经济学角度分析，义务教育当属于公共产品。换言之，义务教育具有受益上的非排他性和消费中的非竞争性。由于市场调节机制在公共产品领域不能起到作用，即“市场失灵”，所以，公共产品通常由政府通过财政来提供。正是公共产品的这一特性决定了义务教育资金必然主要来源于公共财政。农村义务教育作为义务教育的一个重要组成部分，其有关经费当然也来自公共财政，只是由于历史、文化、政治、财政和教育体制等的不同，导致了世界各国政府管理和投资农村义务教育的方式有所差别。义务教育的资金投入绝大部分都来自财政收入，而这其中，税收收入又是主要来源。
二、中国农村义务教育财政体制的历史与沿革
自新中国成立到1980年，中国主要实行中央统一财政和分级管理的体制，基础教育经费由中央根据各地上报的教育发展计划统一调整与划拨。这一阶段可以算作“集中模式下的普通财政划拨型”。1980年，中国财政体制重大改革，原来的“统收统支”变成了“划分收支，分级包干”。此时基础教育经费主要由地方政府负责筹集，中央只根据具体情况给予少量补助。将基础教育交由地方政府负责，本来是为了调动地方的积极性，但实践中却导致基础教育经费不稳定以及发展严重不平衡。1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式出台，该法明文规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”并提出“地方负责、分级管理”的原则。1989年，国家改革财政体制，在乡一级建立财政。包括教师工资在内的十几项支出均由乡财政负担，换言之，乡镇负担大部分义务教育经费，而县级以上政府只根据具体情况对贫困地区和少数民族地区的义务教育进行补助。其中，初中和小学教职工工资、初中校舍建设维修经费以及初中公用经费都由乡政府负责；而小学校舍的建设维修费用和小学的公用经费则由村负担。这样的体制显然是有问题的。“村”根本就不是一级政府，更谈不上独立的一级财政，而所谓的“村委会”从性质上讲属于村民自治机构。义务教育属于公共产品，公共产品理应由政府而非自治性机构提供。不过，由于1994年分税制改革以前地方财政较为富裕，从而地方政府对于义务教育的投入也比较充足，那一段时期内，可以说我国的义务教育有较明显的发展。1994年分税制改革强调中央集中财力的重要性，地方各级政府之间划分财政收入时，也或多或少地按照“上级政府集中财力”的思路进行分税。于是造成了低层级政府财政的严重薄弱。然而，财权的变化却没有相应的事权变化，萎缩后的乡镇财政仍然要负责主要义务教育经费支出。这种事权和财权的严重不对称加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。之后，我国农村义务教育财政体制虽然从“以乡为主”变成了“以县为主”，但是，由于县仍然属于较低层级的政府，其财政收入相对于包括义务教育在内的种种支出而言明显不足。所以，农村义务教育经费紧张的问题并没有得到本质上的解决。2001年起，中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制，并取消了教育费附加和农民教育集资。到目前为止，我国农村义务教育仍然实行“地方负责、分级管理、以县为主”的模式。在这种模式下，农村义务教育的发展可谓举步维艰。
三、税费改革后农村义务教育面临的问题
从2006年起，我国延续了2000年的农业税征收形式也废止了，在很大程度上减轻了农民的负担，提高了农民的生产积极性。然而，在以县为主的农村义务教育办学体制下，农村义务教育多年积累的矛盾逐渐暴露出来，已影响到了农村义务教育的生存。
（一）农村义务教育经费严重不足
税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大支撑农村教育经费的来源被取消，使乡级财政入不敷出的问题日益严重，无法保证教师工资的正常发放。根据一项大规模的调查，66.5%的农村中小学校负责人和教师反映学校没有足够的公用经费。根据国家教育发展中心的抽样调查，样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%，课桌椅残缺不齐的占37.8%，实验教学仪器不全占59.5%，教室或办公室有危房的占22.3%，购教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32.5%；样本初中这一数字分别对应为21.8%、45.9%、70.3%、28.8%、35.0%。教育费附加取消后，学校正常运转面临资金短缺问题，校舍、设备等基础设施的维修经费以及建设信息化校园需要大量的资金都没有着落。特别是税费改革后取消了农村教育费附加和教育集资，也就切断了农村学校改善办学条件的重要来源。
（二）农村与城市的教育资源配置比例失调
首先，农村受教育人口多，城乡间财政收支比重失衡。2002年的一项调查中，县镇和农村在内的在校生占全国在校生的79.3%，而城市人均财政收入是农村人均的3.76倍，2002年城市人均可支配收入7703元，农村人均纯收入2476元，城市人均可支配收入是农村人均纯收入的211倍，但是农村教育投入却占农民总消费的比重大约为70%，且这种差距还在加大, 相对沉重的教育投入负担使农民失去了有更多闲散资金用于进一步发展的机会，致使农村家庭增收困难，较之于城市人口而言付出了更大的机会成本，这种教育财政的失衡使得农村的一些人口失去了接受教育的机会。其次，区域间经济也不平衡，贫困地区农民接受教育的负担沉重。省区间、地市间经济发展不平衡是区域间农村义务教育发展不平衡的主要原因。一方面，经济发达地区的农村，县乡一级教育财政实力雄厚，能满足对农村教育产品的需求；另一方面，贫困地区农村的财力还不能保障义务教育的基本实现。
（三）农村义务教育财政支出使用效率低
我国农村义务教育经费一方面十分紧缺，另一方面又存在着浪费的现象。其一，农村义务教育事业费支出结构不合理，教育事业费包括人员经费和公用经费，两者之间所占教育事业费的比例可以从一定程度上折射出教育支出效率的高低。通常国际上一般认为中学人员经费和公用经费为60%和40%，小学至少为70%和30%。而我国农村中小学公用经费所占比重偏低，达不到应有水平。其二，教师资源配置不合理。我国农村义务教育教师在总体上的配置不是短缺，而是过于奢侈，但同时我国边远农村的教师则严重短缺。其三，学校配置不合理。当前由于自然条件和交通落后的主要因素，我国农村中小学平均规模小，布点分散，这不仅加剧了农村义务教育经费的浪费，也不利于提高我国的义务教育水平。
四、建立农村义务教育公共财政体制
义务教育是国家的公共基础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投入的主体。
首先，要弄清政府在农村义务教育中的核心作用。中央政府和省级政府应加大在农村义务教育中的投入责任，建立合理的义务教育财政分担体系，平衡城乡`地区间义务教育水平的差异，打破城乡义务教育的二元机制，解决长期以来政府对农村义务教育的缺位和不到位。要理顺体制，规范各级政府共同负担义务教育投入的责任，重新调整各级政府的教育事权，建立以县级政府为主体，各级政府分担的义务教育投入体系。
其次，强化办学主体和投资主体的多元化。经济制度是社会制度的基础，其他一切管理制度都必须受制于经济管理制度。教育的基本制度和管理体制，也必须与经济管理体制相适应。作为教育基本制度和管理体制重要内容的办学体制和教育投资体制，必须要适应社会主义市场经济体制和多元化经济格局的要求。实现义务教育办学主体和投资主体多元化的途径，主要有以下三条：一是大力发展各级各类民办义务教育学校。这类学校的办学经费主要由举办者筹集，政府可以适当给予奖励。二是将现有部分公办义务教育学校改制为公有民办。改制后的这类学校，基本建设投资由政府承担，经常性费用则由举办者筹集。三是将现有部分义务教育学校化转为民办。对少数师资水平高、教学质量好的学校，可以在评估资产（包括无形资产）现值的基础上，转由社会团体、企业或个人举办，举办者除要承担学校所需全部经费外，还需以货币形式一次性或分年度返还按现值评估的政府对学校的原有投入。
2006年9月1日至2日在召开的全国农村综合改革工作会议中温家宝总理强调，要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，通过农村义务教育体制改革，保障办学经费，提高教育质量，促进教育公平，加快农村义务教育发展，实现让每一个农村孩子都有学上、都能上得起学的目标。今明两年将在全国免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，同时将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。教师工资必须列入财政预算，切实予以保证。今后要约法三章：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。要加快教育部门自身改革。深化教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设；合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距；合理调整农村中小学布局，提高教育资源利用效率。
赵冰，女，华中师范大学硕士研究生。
在公共经济学中，公共经济和公共财政是一对可以且经常互换的概念。要满足社会公共需要，要从事任何形式的经济活动，政府部门总是要花钱的。要花钱，就要去酬钱。这一收一支之间，便是政府部门所从事的经济活动的一个线索——公共财政。其职能是：履行资源配置、调节收入分配以及促进经济稳定发展。因此，公共财政收支活动，都是政府经济活动的核心内容。从我国的国情看，公共财政要承担的基本任务是保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品。从构建社会主义和谐社会的要求看，完善公共财政制度要在支持经济发展和保证政权建设的前提下，把重点放在促进基本公共服务均等化上，转变政府职能，优化政府投资领域和结构。那么，什么是公共产品呢？公共产品一般是和私人产品相对而言的。通常是指需要通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。公共产品具有不可分割性、非竞争性以及非排他性三个属性。
从经济学角度分析，义务教育当属于公共产品。换言之，义务教育具有受益上的非排他性和消费中的非竞争性。由于市场调节机制在公共产品领域不能起到作用，即“市场失灵”，所以，公共产品通常由政府通过财政来提供。正是公共产品的这一特性决定了义务教育资金必然主要来源于公共财政。农村义务教育作为义务教育的一个重要组成部分，其有关经费当然也来自公共财政，只是由于历史、文化、政治、财政和教育体制等的不同，导致了世界各国政府管理和投资农村义务教育的方式有所差别。义务教育的资金投入绝大部分都来自财政收入，而这其中，税收收入又是主要来源。
二、中国农村义务教育财政体制的历史与沿革
自新中国成立到1980年，中国主要实行中央统一财政和分级管理的体制，基础教育经费由中央根据各地上报的教育发展计划统一调整与划拨。这一阶段可以算作“集中模式下的普通财政划拨型”。1980年，中国财政体制重大改革，原来的“统收统支”变成了“划分收支，分级包干”。此时基础教育经费主要由地方政府负责筹集，中央只根据具体情况给予少量补助。将基础教育交由地方政府负责，本来是为了调动地方的积极性，但实践中却导致基础教育经费不稳定以及发展严重不平衡。1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式出台，该法明文规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”并提出“地方负责、分级管理”的原则。1989年，国家改革财政体制，在乡一级建立财政。包括教师工资在内的十几项支出均由乡财政负担，换言之，乡镇负担大部分义务教育经费，而县级以上政府只根据具体情况对贫困地区和少数民族地区的义务教育进行补助。其中，初中和小学教职工工资、初中校舍建设维修经费以及初中公用经费都由乡政府负责；而小学校舍的建设维修费用和小学的公用经费则由村负担。这样的体制显然是有问题的。“村”根本就不是一级政府，更谈不上独立的一级财政，而所谓的“村委会”从性质上讲属于村民自治机构。义务教育属于公共产品，公共产品理应由政府而非自治性机构提供。不过，由于1994年分税制改革以前地方财政较为富裕，从而地方政府对于义务教育的投入也比较充足，那一段时期内，可以说我国的义务教育有较明显的发展。1994年分税制改革强调中央集中财力的重要性，地方各级政府之间划分财政收入时，也或多或少地按照“上级政府集中财力”的思路进行分税。于是造成了低层级政府财政的严重薄弱。然而，财权的变化却没有相应的事权变化，萎缩后的乡镇财政仍然要负责主要义务教育经费支出。这种事权和财权的严重不对称加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。之后，我国农村义务教育财政体制虽然从“以乡为主”变成了“以县为主”，但是，由于县仍然属于较低层级的政府，其财政收入相对于包括义务教育在内的种种支出而言明显不足。所以，农村义务教育经费紧张的问题并没有得到本质上的解决。2001年起，中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制，并取消了教育费附加和农民教育集资。到目前为止，我国农村义务教育仍然实行“地方负责、分级管理、以县为主”的模式。在这种模式下，农村义务教育的发展可谓举步维艰。
三、税费改革后农村义务教育面临的问题
从2006年起，我国延续了2000年的农业税征收形式也废止了，在很大程度上减轻了农民的负担，提高了农民的生产积极性。然而，在以县为主的农村义务教育办学体制下，农村义务教育多年积累的矛盾逐渐暴露出来，已影响到了农村义务教育的生存。
（一）农村义务教育经费严重不足
税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大支撑农村教育经费的来源被取消，使乡级财政入不敷出的问题日益严重，无法保证教师工资的正常发放。根据一项大规模的调查，66.5%的农村中小学校负责人和教师反映学校没有足够的公用经费。根据国家教育发展中心的抽样调查，样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%，课桌椅残缺不齐的占37.8%，实验教学仪器不全占59.5%，教室或办公室有危房的占22.3%，购教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32.5%；样本初中这一数字分别对应为21.8%、45.9%、70.3%、28.8%、35.0%。教育费附加取消后，学校正常运转面临资金短缺问题，校舍、设备等基础设施的维修经费以及建设信息化校园需要大量的资金都没有着落。特别是税费改革后取消了农村教育费附加和教育集资，也就切断了农村学校改善办学条件的重要来源。
（二）农村与城市的教育资源配置比例失调
首先，农村受教育人口多，城乡间财政收支比重失衡。2002年的一项调查中，县镇和农村在内的在校生占全国在校生的79.3%，而城市人均财政收入是农村人均的3.76倍，2002年城市人均可支配收入7703元，农村人均纯收入2476元，城市人均可支配收入是农村人均纯收入的211倍，但是农村教育投入却占农民总消费的比重大约为70%，且这种差距还在加大, 相对沉重的教育投入负担使农民失去了有更多闲散资金用于进一步发展的机会，致使农村家庭增收困难，较之于城市人口而言付出了更大的机会成本，这种教育财政的失衡使得农村的一些人口失去了接受教育的机会。其次，区域间经济也不平衡，贫困地区农民接受教育的负担沉重。省区间、地市间经济发展不平衡是区域间农村义务教育发展不平衡的主要原因。一方面，经济发达地区的农村，县乡一级教育财政实力雄厚，能满足对农村教育产品的需求；另一方面，贫困地区农村的财力还不能保障义务教育的基本实现。
（三）农村义务教育财政支出使用效率低
我国农村义务教育经费一方面十分紧缺，另一方面又存在着浪费的现象。其一，农村义务教育事业费支出结构不合理，教育事业费包括人员经费和公用经费，两者之间所占教育事业费的比例可以从一定程度上折射出教育支出效率的高低。通常国际上一般认为中学人员经费和公用经费为60%和40%，小学至少为70%和30%。而我国农村中小学公用经费所占比重偏低，达不到应有水平。其二，教师资源配置不合理。我国农村义务教育教师在总体上的配置不是短缺，而是过于奢侈，但同时我国边远农村的教师则严重短缺。其三，学校配置不合理。当前由于自然条件和交通落后的主要因素，我国农村中小学平均规模小，布点分散，这不仅加剧了农村义务教育经费的浪费，也不利于提高我国的义务教育水平。
四、建立农村义务教育公共财政体制
义务教育是国家的公共基础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投入的主体。
首先，要弄清政府在农村义务教育中的核心作用。中央政府和省级政府应加大在农村义务教育中的投入责任，建立合理的义务教育财政分担体系，平衡城乡`地区间义务教育水平的差异，打破城乡义务教育的二元机制，解决长期以来政府对农村义务教育的缺位和不到位。要理顺体制，规范各级政府共同负担义务教育投入的责任，重新调整各级政府的教育事权，建立以县级政府为主体，各级政府分担的义务教育投入体系。
其次，强化办学主体和投资主体的多元化。经济制度是社会制度的基础，其他一切管理制度都必须受制于经济管理制度。教育的基本制度和管理体制，也必须与经济管理体制相适应。作为教育基本制度和管理体制重要内容的办学体制和教育投资体制，必须要适应社会主义市场经济体制和多元化经济格局的要求。实现义务教育办学主体和投资主体多元化的途径，主要有以下三条：一是大力发展各级各类民办义务教育学校。这类学校的办学经费主要由举办者筹集，政府可以适当给予奖励。二是将现有部分公办义务教育学校改制为公有民办。改制后的这类学校，基本建设投资由政府承担，经常性费用则由举办者筹集。三是将现有部分义务教育学校化转为民办。对少数师资水平高、教学质量好的学校，可以在评估资产（包括无形资产）现值的基础上，转由社会团体、企业或个人举办，举办者除要承担学校所需全部经费外，还需以货币形式一次性或分年度返还按现值评估的政府对学校的原有投入。
2006年9月1日至2日在召开的全国农村综合改革工作会议中温家宝总理强调，要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，通过农村义务教育体制改革，保障办学经费，提高教育质量，促进教育公平，加快农村义务教育发展，实现让每一个农村孩子都有学上、都能上得起学的目标。今明两年将在全国免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，同时将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。教师工资必须列入财政预算，切实予以保证。今后要约法三章：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。要加快教育部门自身改革。深化教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设；合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距；合理调整农村中小学布局，提高教育资源利用效率。
赵冰，女，华中师范大学硕士研究生。