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[摘 要]权力清单制度是建立法治政府和服务型政府的重要举措。完善权力清单“确权”机制是开展后续“晒权”和“治权”工作的基础和前提。以河北省教育厅为例，从确权主体、确权内容和确权流程三个角度对比和分析当前政府权力清单确权机制“应然”与“实然”状态，产生对当前权力清单“确权”机制的认识和思考。
[关键词]权力清单；确权机制；确权主体；确权内容；确权流程
[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0026 — 02
权力清单是政府及其部门通过一定的方法与程序对其自身享有的各项行政权及实施依据进行梳理，并将梳理结果以清单的形式对外界予以公布。我国《政府信息公开条例》第9条和第10条提出政府机构要主动公开有关其机构职能、办事程序及标准等信息内容，而权力清单正是这一规定的有力回应和现实表现。只有建立和完善权力清单“确权”机制，才能保障“晒权”和“治权”等后续工作的顺利开展。因此，对权力清单“确权”机制的探讨和研究对于权力清单制度的健康和持续运行有着重要的理论和实践价值。
要对权力清单确权机制展开探讨，首先要明确权力清单的基本性质。当前学界对权力清单性质有多种界定，但无论何种界定都对于权力清单的两个基本特征不存在置疑：一是权力清单以政府文件的形式对外公布，而非由各级人民代表大会审议通过的对社会具有约束力的法律文件；二是权力清单是政府通过对部门权力及运行流程的梳理而归纳出的对政府及其部门具有约束力的文件。基于以上两点，本文认为权力清单具有政府规范性文件的性质，并在此基础上展开对权力清单确权机制的探讨。
“机制”是抽象、宏观、复杂的概念，因此，本文在对政府权力清单确权机制的探讨中，以政府部门权力清单实际运行模式为着眼点，以探讨权力清单确权机制的合理性为出发点，并以确权主体、确权内容和确权流程三个具象、微观、简单的层面为切入点，通过了解、分析和总结当前政府部门权力清单确权机制的“实然”状态，并与通过相关法律法规、法学理论和公共管理相关理论所归纳的权力清单确权机制的“应然”状态进行比较分析，发现其中的差异并展开相关思考。
一、关于权力清单确权机制“应然状态”的思考
（一）确权主体
“横向部门分立，纵向层级节制”是我国政府组织结构的基本特征。以教育厅为例，教育厅作为教育领域的一级政府部门，横向上，它与财政厅、科技厅等职能部门分立，均接受省政府统一管理；纵向上，教育厅也受到其在教育领域的上级管理部门即教育部的垂直管理。因此，省政府和教育部在权力分配方面与教育厅相关联，均应适当参与教育厅权力清单的编制工作。其次，权力清单涉及政府权力及其法律渊源的裁定、梳理与解释，由政府自身判定便不符合基本法理，故而需要权力机关即各级人民代表大会或其常委会参与其中负责审核和批准工作，以保证其合法性。此外，权力清单需要列举和归纳分散在不同法律、法规、规章等文件中的政府各项行政权，同时涉及法学理论的梳理与解释，因此，由学者参与其中提供专业理论的指导是必要的。最后，权力清单的推行关乎社会公众、团体和组织切身利益，他们是政府部门工作效率和效果的体验者和验收人，对政府部门工作职权和运行流程都有进行监督和评价的自由。
（二）确权内容
对权力清单确权内容的考察可以根据合法性和合理性原则从权力来源和确权依据两个方面进行分析。首先，合法性。权力清单中的行政权必须能够在法律中寻找其合法性和正当性的来源。在客观层面，政府部门的权力来源于宪法和法律规定（其中包括宪法、立法法和国务院组织法等）。若一项权力缺乏法律依据或依据不充分，均应归为不合法权力，并予以废除，排除在权力清单之外。其次，合理性。对于法律依据充分的权力，应按合理性选择进行审查，将顺应社会发展需求、符合各部门运行规律、满足社会公众意愿的权力列入清单；将互不协调甚至存在冲突、发挥作用的时效性等方面存在争议的权力进行审查后，择其合理者纳入清单，不合理者不纳入清单，同时报立法机关审查和批准。
（三）确权流程
权力清单确权流程应按照合法、科学和高效原则，合理设定上下级和内外部确权主体之间的位置关系及其各自职责分工，以保证权力清单的合法性、全面性、客观性和民主性。以教育厅为例，本文认为其权力清单确权的具体流程应大致如下：编制主体（即教育厅）梳理权力→征询省政府和教育部意见→确定权力项→编制权力清单并绘制权力运行图→征询社会公众意见→修订权力清单→报省政府和教育厅审查→报省级人民代表大会或其常委会审查与批准。省级人民代表大会或其常委会对权力清单及运行图中符合法律法规相关规定的内容予以批准，不符合相关规定的内容予以撤销，存在法律问题的内容则予以退回，并由编制主体依照上述流程重新编制。此外，教育部作为上级职能部门，要在确权流程中发挥自身领导协调作用，平衡各省教育厅权力清单数量、定位和分类等标准，以便利其对各省教育厅的管理工作，同时加强社会公众对这一职能部门工作内容及运行方式的了解。
二、权力清单确权机制的“实然状态”——以河北省教育厅为例
（一）确权主体
当前我国权力清单的确权过程，多是由地方政府牵头负责，以政府职能部门为主要编制主体的方式推行。以河北省教育厅为例，其权力清单主要由教育厅自身以及省政府负责清单的编制和审查工作。具体工作分配如下：教育厅各处室根据对自身工作内容和职责的认识和判断，总结并申报本处室的权力清单→人事处和政策法规处对各部门申报的权力清单进行审议、沟通和调整→将审议通过的权力清单报厅长党组会议研究→将研究通过的权力清单报省政府审议→省政府将审议结果反馈于教育厅，教育厅若同意反馈意见则依意见进行修正，若不同意则作出说明并再次报省政府→省政府通过教育厅权力清单。由此可以看出，当前河北省教育厅权力清单确权主体主要集中于省政府和省教育厅等政府内部确权主体，外部主体的参与力量较为微弱。 （二）确权内容
通过对河北省教育厅权力清单的调研发现，“清单之外无权力”的工作理念和原则已逐渐渗透，而其权力来源和确权依据主要有以下两方面：第一，法律法规。教育厅依据相关法律法规（如《中华人民共和国教育法》）为教育厅及其各部门的工作确立了基本职责，同时也在权责相对应的模式下确立了其基本权力；第二，部门职能。通过对辖区内社会事务的涉及领域进行判断，对涉及教育领域的事务予以管理，并赋予其相应权力以保证工作的顺利开展。此外，对于确权过程中是否存在“核心权力不下放”的问题，调研对象表示，因个人贪恋权力而不放权的现象少之又少，但部门间在确权过程中出现的利益冲突则值得关注和思考。
（三）确权流程
如确权主体部分所述，教育厅权力清单确权机制遵循由“教育厅各处室汇总部门权力→教育厅梳理→报省政府审议→反馈与修改→省政府审查通过”这一自下而上的归纳、审议、沟通和调整的确权流程。此外，教育厅经过长期发展，已逐渐形成具有合理性和可行性的权责对应模式，并保证各项工作的顺利开展，这在权力清单制度实行前便可通过其正常运转而有所体现。
三、两种状态之间的差异及相关思考
（一）确权主体
通过对政府部门确权主体理论与现实的思考，以教育厅为例，本文认为教育厅权力清单的确权主体应有教育部牵头，省政府和教育厅则根据本地区、本部门的地方特色进行编制，对教育部所列权力清单进行微调，并由省人民代表大会或其常委会作为权力机关进行审查和批准。此外，外部力参与也应是确权过程中的重要一环。社会公众、团体和组织是政府工作效果的直接体验者，因此适当鼓励和引导外部力量参与到权力清单确权过程中是一条有意义、有价值的发展路径。对此，调研对象表示，当前各方虽提倡外部主体参与，但由于教育厅内部工作人员对自身工作内容和流程了解程度更为深刻，由内部主体确权对于厘清各部门权力具有更现实意义。由此可见，权力清单确权主体多元化仍有较长的路要走，但出于建立服务型政府的现实需要，政府部门需为社会公众、团体和组织参与确权设置合理、可行的民主协商程序。
（二）确权内容
确定合法、合理的清单内容是权力清单确权过程中的重要环节，但调研中反映的顾及本部门利益而阻碍权力下放等行为是影响权力清单确权内容合法性和合理性的重要因素，对权力清单制度的健康运行造成消极影响。因此，政府部门在这一环节中，应进一步整治、简化和明确本部门的权力内容，并依据合法、合理、快捷、便民等原则适当放权。部门要敢于自我革命，以习近平总书记所说的“壮士断腕”的决心和勇气优化教育厅部门之间的确权机制，促进权力合理分配，保证行政工作高效运转。
（三）确权流程
通过理论与现实状态的对比可以发现，相对于理想状态，当前政府权力清单的确权工作主要局限于同级政府内部机构运转，其合法性和民主性性程度均存在一定程度缺失。此外，也正由于确权过程局限于同级政府内部而缺乏上级部门统筹协调，导致不同地区的同一政府部门权力清单中的权力内容及运行流程存在较大差异，如此便不利于各地区部门管理，也不利于社会公众更为深刻的了解政府部门权力清单，而上级职能部门的有效参与、统筹与协调可有效改善这一局面。因此，可以依照理想状态的确权流程对政府部门实际确权流程作适当调整。
总体而言，当前政府部门权力清单确权机制虽存在一定问题，但整体上呈现良性发展状态，权力清单制度的优势也已然凸显，它的建立和运行对十八届三中全会战略部署中提出的“强化权力运行机制和监督体系”具有十分积极的意义。而对于研究发现政府及其部门确权机制存在的缺失，政府及其部门应在确权主体、确权内容和确权流程方面进一步完善和优化权力清单确权机制，以为后续“晒权”和“治权”工作的顺利开展奠定良好的基础，切实推进法治政府和服务型政府目标的实现。〔责任编辑：张 港〕
[关键词]权力清单；确权机制；确权主体；确权内容；确权流程
[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0026 — 02
权力清单是政府及其部门通过一定的方法与程序对其自身享有的各项行政权及实施依据进行梳理，并将梳理结果以清单的形式对外界予以公布。我国《政府信息公开条例》第9条和第10条提出政府机构要主动公开有关其机构职能、办事程序及标准等信息内容，而权力清单正是这一规定的有力回应和现实表现。只有建立和完善权力清单“确权”机制，才能保障“晒权”和“治权”等后续工作的顺利开展。因此，对权力清单“确权”机制的探讨和研究对于权力清单制度的健康和持续运行有着重要的理论和实践价值。
要对权力清单确权机制展开探讨，首先要明确权力清单的基本性质。当前学界对权力清单性质有多种界定，但无论何种界定都对于权力清单的两个基本特征不存在置疑：一是权力清单以政府文件的形式对外公布，而非由各级人民代表大会审议通过的对社会具有约束力的法律文件；二是权力清单是政府通过对部门权力及运行流程的梳理而归纳出的对政府及其部门具有约束力的文件。基于以上两点，本文认为权力清单具有政府规范性文件的性质，并在此基础上展开对权力清单确权机制的探讨。
“机制”是抽象、宏观、复杂的概念，因此，本文在对政府权力清单确权机制的探讨中，以政府部门权力清单实际运行模式为着眼点，以探讨权力清单确权机制的合理性为出发点，并以确权主体、确权内容和确权流程三个具象、微观、简单的层面为切入点，通过了解、分析和总结当前政府部门权力清单确权机制的“实然”状态，并与通过相关法律法规、法学理论和公共管理相关理论所归纳的权力清单确权机制的“应然”状态进行比较分析，发现其中的差异并展开相关思考。
一、关于权力清单确权机制“应然状态”的思考
（一）确权主体
“横向部门分立，纵向层级节制”是我国政府组织结构的基本特征。以教育厅为例，教育厅作为教育领域的一级政府部门，横向上，它与财政厅、科技厅等职能部门分立，均接受省政府统一管理；纵向上，教育厅也受到其在教育领域的上级管理部门即教育部的垂直管理。因此，省政府和教育部在权力分配方面与教育厅相关联，均应适当参与教育厅权力清单的编制工作。其次，权力清单涉及政府权力及其法律渊源的裁定、梳理与解释，由政府自身判定便不符合基本法理，故而需要权力机关即各级人民代表大会或其常委会参与其中负责审核和批准工作，以保证其合法性。此外，权力清单需要列举和归纳分散在不同法律、法规、规章等文件中的政府各项行政权，同时涉及法学理论的梳理与解释，因此，由学者参与其中提供专业理论的指导是必要的。最后，权力清单的推行关乎社会公众、团体和组织切身利益，他们是政府部门工作效率和效果的体验者和验收人，对政府部门工作职权和运行流程都有进行监督和评价的自由。
（二）确权内容
对权力清单确权内容的考察可以根据合法性和合理性原则从权力来源和确权依据两个方面进行分析。首先，合法性。权力清单中的行政权必须能够在法律中寻找其合法性和正当性的来源。在客观层面，政府部门的权力来源于宪法和法律规定（其中包括宪法、立法法和国务院组织法等）。若一项权力缺乏法律依据或依据不充分，均应归为不合法权力，并予以废除，排除在权力清单之外。其次，合理性。对于法律依据充分的权力，应按合理性选择进行审查，将顺应社会发展需求、符合各部门运行规律、满足社会公众意愿的权力列入清单；将互不协调甚至存在冲突、发挥作用的时效性等方面存在争议的权力进行审查后，择其合理者纳入清单，不合理者不纳入清单，同时报立法机关审查和批准。
（三）确权流程
权力清单确权流程应按照合法、科学和高效原则，合理设定上下级和内外部确权主体之间的位置关系及其各自职责分工，以保证权力清单的合法性、全面性、客观性和民主性。以教育厅为例，本文认为其权力清单确权的具体流程应大致如下：编制主体（即教育厅）梳理权力→征询省政府和教育部意见→确定权力项→编制权力清单并绘制权力运行图→征询社会公众意见→修订权力清单→报省政府和教育厅审查→报省级人民代表大会或其常委会审查与批准。省级人民代表大会或其常委会对权力清单及运行图中符合法律法规相关规定的内容予以批准，不符合相关规定的内容予以撤销，存在法律问题的内容则予以退回，并由编制主体依照上述流程重新编制。此外，教育部作为上级职能部门，要在确权流程中发挥自身领导协调作用，平衡各省教育厅权力清单数量、定位和分类等标准，以便利其对各省教育厅的管理工作，同时加强社会公众对这一职能部门工作内容及运行方式的了解。
二、权力清单确权机制的“实然状态”——以河北省教育厅为例
（一）确权主体
当前我国权力清单的确权过程，多是由地方政府牵头负责，以政府职能部门为主要编制主体的方式推行。以河北省教育厅为例，其权力清单主要由教育厅自身以及省政府负责清单的编制和审查工作。具体工作分配如下：教育厅各处室根据对自身工作内容和职责的认识和判断，总结并申报本处室的权力清单→人事处和政策法规处对各部门申报的权力清单进行审议、沟通和调整→将审议通过的权力清单报厅长党组会议研究→将研究通过的权力清单报省政府审议→省政府将审议结果反馈于教育厅，教育厅若同意反馈意见则依意见进行修正，若不同意则作出说明并再次报省政府→省政府通过教育厅权力清单。由此可以看出，当前河北省教育厅权力清单确权主体主要集中于省政府和省教育厅等政府内部确权主体，外部主体的参与力量较为微弱。 （二）确权内容
通过对河北省教育厅权力清单的调研发现，“清单之外无权力”的工作理念和原则已逐渐渗透，而其权力来源和确权依据主要有以下两方面：第一，法律法规。教育厅依据相关法律法规（如《中华人民共和国教育法》）为教育厅及其各部门的工作确立了基本职责，同时也在权责相对应的模式下确立了其基本权力；第二，部门职能。通过对辖区内社会事务的涉及领域进行判断，对涉及教育领域的事务予以管理，并赋予其相应权力以保证工作的顺利开展。此外，对于确权过程中是否存在“核心权力不下放”的问题，调研对象表示，因个人贪恋权力而不放权的现象少之又少，但部门间在确权过程中出现的利益冲突则值得关注和思考。
（三）确权流程
如确权主体部分所述，教育厅权力清单确权机制遵循由“教育厅各处室汇总部门权力→教育厅梳理→报省政府审议→反馈与修改→省政府审查通过”这一自下而上的归纳、审议、沟通和调整的确权流程。此外，教育厅经过长期发展，已逐渐形成具有合理性和可行性的权责对应模式，并保证各项工作的顺利开展，这在权力清单制度实行前便可通过其正常运转而有所体现。
三、两种状态之间的差异及相关思考
（一）确权主体
通过对政府部门确权主体理论与现实的思考，以教育厅为例，本文认为教育厅权力清单的确权主体应有教育部牵头，省政府和教育厅则根据本地区、本部门的地方特色进行编制，对教育部所列权力清单进行微调，并由省人民代表大会或其常委会作为权力机关进行审查和批准。此外，外部力参与也应是确权过程中的重要一环。社会公众、团体和组织是政府工作效果的直接体验者，因此适当鼓励和引导外部力量参与到权力清单确权过程中是一条有意义、有价值的发展路径。对此，调研对象表示，当前各方虽提倡外部主体参与，但由于教育厅内部工作人员对自身工作内容和流程了解程度更为深刻，由内部主体确权对于厘清各部门权力具有更现实意义。由此可见，权力清单确权主体多元化仍有较长的路要走，但出于建立服务型政府的现实需要，政府部门需为社会公众、团体和组织参与确权设置合理、可行的民主协商程序。
（二）确权内容
确定合法、合理的清单内容是权力清单确权过程中的重要环节，但调研中反映的顾及本部门利益而阻碍权力下放等行为是影响权力清单确权内容合法性和合理性的重要因素，对权力清单制度的健康运行造成消极影响。因此，政府部门在这一环节中，应进一步整治、简化和明确本部门的权力内容，并依据合法、合理、快捷、便民等原则适当放权。部门要敢于自我革命，以习近平总书记所说的“壮士断腕”的决心和勇气优化教育厅部门之间的确权机制，促进权力合理分配，保证行政工作高效运转。
（三）确权流程
通过理论与现实状态的对比可以发现，相对于理想状态，当前政府权力清单的确权工作主要局限于同级政府内部机构运转，其合法性和民主性性程度均存在一定程度缺失。此外，也正由于确权过程局限于同级政府内部而缺乏上级部门统筹协调，导致不同地区的同一政府部门权力清单中的权力内容及运行流程存在较大差异，如此便不利于各地区部门管理，也不利于社会公众更为深刻的了解政府部门权力清单，而上级职能部门的有效参与、统筹与协调可有效改善这一局面。因此，可以依照理想状态的确权流程对政府部门实际确权流程作适当调整。
总体而言，当前政府部门权力清单确权机制虽存在一定问题，但整体上呈现良性发展状态，权力清单制度的优势也已然凸显，它的建立和运行对十八届三中全会战略部署中提出的“强化权力运行机制和监督体系”具有十分积极的意义。而对于研究发现政府及其部门确权机制存在的缺失，政府及其部门应在确权主体、确权内容和确权流程方面进一步完善和优化权力清单确权机制，以为后续“晒权”和“治权”工作的顺利开展奠定良好的基础，切实推进法治政府和服务型政府目标的实现。〔责任编辑：张 港〕