编者按：
　　参与式预算属于直接民主范畴，是为了弥补代议制民主的不足而施行的一种制度创新，近年风行欧洲、北美和拉美等地区。在我国很多基层乡镇和社区，参与式预算如火如荼开展起来，这对培育公民民主精神、推进社会自治、增强地方政府治理能力，无疑具有重要意义。就如何做好参与式预算，本刊记者尚国敏采访了中共温岭市委民主恳谈工作办公室主任陈奕敏。
　　预算编制与项目如何选择
　　本刊记者：公众参与预算协商的内容是什么呢？是全部预算支出的编制，还是提出或选择部分预算支出项目？
　　陈奕敏：我们温岭在国内最早开始探索参与式预算，2005年分别在新河镇和泽国镇同时开始实施公众参与全额预算支出的编制和部分预算（约占泽国镇年度预算总额的25%）项目的选择。
　　从温岭市和其他各地的参与式预算实践情况看，相对而言，公众参与全额预算支出编制的难度比预算支出项目选择要大得多。因为参与预算编制要求公众参与者了解当地的经济社会发展情况，具备一定的预算和财务知识以及参与能力。譬如，政府预算方案中教育经费安排了3600万元，如果参与者不了解当地中小学校的布局、校舍和教学设施、教师的数量和配备、在校生的数量和生源等情况，那么他如何判断这3600万元的教育开支是多了还是少了，多了多少？少了多少？如果参与者连预算测算表都看不明白，那么他如何参与预算协商呢？这样的参与只能是无效参与，甚至成为参与者中的沉默者。新河镇是做全额预算编制的，其实新河镇的一般参与者关注的大多属于民生项目和公共设施建设中的具体项目，既然这样，等于还是回到了预算项目选择。选择预算支出项目的参与相对地要容易些，因为选择预算项目比较直观，譬如，选择修公路还是建公园，先修哪条路、后修哪条路，一般参与者很容易做出判断。所以，全额预算支出编制的参与式预算适合精英参与，而预算支出项目选择的参与式预算则更适合大众参与。
　　实施参与式预算的层级
　　本刊记者：参与式预算在哪个层级实施比较合适？
　　陈奕敏：实施参与式预算最适宜的行政层级是县、乡两级，因为县、乡两级满足参与式预算实施的两个基本条件，一是财政收入相对稳定并且可支配使用；二是预算项目与当地社会公众利益直接相关。当然，适合做参与式预算的单位还有社区和社会组织，社会组织不仅是政府参与式预算的参加者，也可以是参与式预算的组织者和实施者。但是，县、乡两级政府推行参与式预算实际效果更大，对促进社会进步的意义也更大。
　　县级以上的省、市财政，并不适合做参与式预算，因为省、市两级财政预算的复杂性和专业性更高，增加了参与难度；与一般民众的直接关联度趋弱，降低了公众的参与愿望；省、市行政区域广阔，路途较远，提高了参与成本，基层公众也不方便参与。对于省、市两级政府来说，加强人大预决算审查监督更为重要，意义更大。
　　参与方式
　　本刊记者：参与式预算过程中社会公众的参与方式主要有哪几种？
　　陈奕敏：主要有5种。一是自愿参与。自愿参与体现的是机会均等原则，自发自愿的参与是最有效的，其缺陷是参与的广泛性不足。温岭参与式预算一直运用这种方式。美国哥伦比亚大学乔·沙托利教授在《民主新论》中曾说，“参与的含义是亲自参与，是自发自愿的参与”，这与温岭民主恳谈和参与式预算的实践经验是一致的。二是邀请利益相关者。参与式预算的邀请参与对象除了利益相关者，应该还有绩效相关者、程序相关者和专业相关者，而利益相关者无疑是最重要的邀请对象。三是抽签。抽签制的本质是概率平等，温岭市泽国镇2005年以来一直沿用随机抽签产生参与者的方式。但是，抽签制只适用于资金较小的项目预算。我们的实践证明了随机抽签的方法更适合于项目预算。由于基层社会公众的素质和参与能力的差异较大，抽签方式存在着明显的参与有效性不足的问题，参与者参与整个预算支出安排的协商和讨论显然是不合适的。四是推选。推选参与者的方式具有较强的代表性，也能够保障预算参与的有效性，但就参与式民主的价值来看，缺陷显而易见，那就是参与者的“被参与”。推选预算参与者的方法目前也在世界很多地方运用，譬如巴西、哥伦比亚、美国的纽约和芝加哥、我国的台湾，等等。五是组织化参与。组织化参与也是一种很重要的参与方式，但是我国目前很少有地方运用，主要因为有较强参与意识和参与能力的自主性社会组织发育不良，还不够多。
　　总而言之，参与方式应该是越多越好，越丰富越好，我主张各种参与方式综合运用，共同促进参与式预算。
　　民意表达和运用
　　本刊记者：参与式预算中，参与者的意见是不是咨询性质的，参与者是否有决定权。
　　陈奕敏：民意的表达有多种方式，譬如，发言、对话、辩论、调查问卷、表决，等等，有学者归纳出有50余种民意表达方式。表达方式的目的都是充分表达参与者的诉求，民意表达方式越多，对推进参与式预算越有益。
　　尽管表达方式可以多样，而民意的运用只有两种：决定和咨询。很多学者希望预算的参与者拥有决定权。有一位学者曾经对直接民主做出这样的表述，他说公众参与不一定是直接民主，公众参与过程中的最后结果能够做出决定的才是直接民主。这种认知显然是受到古希腊公民大会这种直接民主制的影响，但是在代议制民主被现代国家普遍采用的当代，公众参与直接决定公共事务的机会和决定范围还是十分有限的，各国议会才拥有公共事务的广泛决定权。我国宪法将预决算的审查、批准和监督权授予了全国和地方各级人大，因此，在参与式预算的过程中，公众参与者对财政预算编制的意见和建议所能够起到的作用主要是咨询而不是决定，民意决定预算或者预算的部分项目，必须经人大授权，而且一定是在整个预算中占比甚少的部分预算。
　　在参与式预算过程中，民意的运用是决定还是咨询，抑或决定与咨询并存？就当下而言，咨询是普遍的，决定是个案。我们希望民众在公共事务领域拥有更大更广泛的决定权，但仅仅只是希望，事实并非如此。 　　专业性与民意性
　　本刊记者：预算属于比较专业的领域，在参与式预算中，专业人士和民众的意见是否存在专业和非专业的矛盾，如何协调这种矛盾？
　　陈奕敏：预算属于比较专业的领域，但并非专业到民众无法参与。在参与式预算的全过程中，专业性和民意性始终相伴，共同影响着政府对预算支出项目安排的判断。专业人士的见解不一定代表民意，而民意也并非一定不专业；专业人士的见解可能会影响参与者的判断和偏好的转移或坚持，而民意也会影响专业人士的判断。
　　首先，专业性和民意性可以互相转化。2014年度温岭市新河镇的参与式预算，有参与者要求增加消防经费，在他没有细致的调研之前，那是一个没有专业背景的普通民意，无专业性可言；但是他在参加预算协商之前，走访了一些遭受过火灾的居民，走访了消防队，从互联网上了解了各种消防车的性能和价格之后，他提出了“增加消防经费50万元”的建议，在发言中，逻辑周密，依据明确，理由充分，此时，这种民意就具备了专业性，这就是民意性与专业性的相互转化。其次，专业性和民意性可以相互配合。在温岭市泽国镇的参与式预算中，我们提供给参与者的资料，30个城镇公共设施项目的选择，每个项目都有专业人士撰写的通俗简明的可行性分析。在预算协商中，专业人士随时介入讨论，回应、解释参与者的提问，这就是专业性和民意性的互动配合。
　　当然，最理想的是多数参与者对预算安排的分析、判断以及提出的建议或诉求兼具民意性和专业性，但目前只是一种虚拟，我想，今后相当一段时期内也是很难达到的。
　　参与式预算中的共识
　　本刊记者：参与式预算有没有共识，没有达成共识是否意味着参与式预算失败。
　　陈奕敏：这个问题需要具体细致的分析。参与式预算属于协商民主制的范畴，协商民主遵从共识原则，那么共识原则也同样适用于参与式预算过程中的协商。
　　共识与参与式预算的成败有着怎样的关系呢？我们要分析这个共识是预算的单项共识还是整体共识。预算编制是由多个预算支出项目组成的，基层政府的预算项目有1000多项，要想全部达成共识是不可能的。因此，如果这1000多个预算项目没有全部达成共识，于是就判定参与式预算的失败，这样的判断显然是不符合实际的，因为参与式预算中的整体共识本来就是虚拟的。我们所说的参与式预算中的共识不是指整体共识，而只能是单项共识，也就是参与者对部分有意见分歧的预算支出项目经过审慎的讨论，在对话、博弈、偏好的转移以及包容和妥协的过程中达成的共识。如果有一个或数个预算项目没有形成共识，也不能就此认定参与式预算的失败，因为这几个项目没有共识，而另外几个项目已经达成了共识。如果所有的预算项目都没有达成共识呢？当然，这种情况出现的可能性甚少，要是真的出现这样的情况，我们还是不能认定参与式预算失败，因为虽然没有共识，但参与者提出的诸多意见和建议能够给政府决策者以启发、咨询和参考。
　　参与式预算的失败，应该是所有的参与者没有提出任何对预算编制有价值的诉求、选择和判断，或者极而言之，所有参与者都是沉默者。
　　责任编辑 尚国敏