论文部分内容阅读
近些年,“零负团费”成为旅游部门年年喊打的市场顽疾,屡次被列为全国旅游市场秩序专项整治的重点。这说明了两种可能性:一是问题比较严重,治理难度很大;二是整治措施不得力,难以标本兼治。对此,业内有识之士也做了许多有益的思考和研究。但有论者就此提出“根本在于完善旅游体制”的观点,笔者认为,实在称不上是“新药方”,更非妙方。
探究“零负团费”需要创新思维。从比较务实和理智的角度看,需要对“零负团费”的久治不愈、愈演愈烈作全方位的反思,否则难以走出整治循环的怪圈。
“零负团费”现象必须予以坚决整治,但我们很少考虑这样的问题:“零负团费”的实质是什么?对其实施整顿和规范有无法律依据?旅游部门有无过硬的整治和监管手段?从几年来旅游市场监管的实践看,这些问题恰恰是应当引起我们高度重视的。当前,“零负团费”固然是影响旅游质量的重要因素,但根子是旅游市场主体之间的削价竞争导致的,本质上属于旅游企业具体的经营行为,可以将其视为低于经营成本的违规经营。但是,旅游部门并没有这样的权限进行认定,也缺乏进行监管和查处的必要手段和力量。前些年,每次旅游市场专项整治过后,都有一些地方旅游管理部门反而成为受处罚旅行社的被告,并屡屡败诉,主要原因就在于此。
此外,撇开旅游执法的依据不论,从旅游执法的成本和实效看,也存在执法力量与执法覆盖范围严重不匹配的现实问题。目前,全国各类旅行社已超过16000家,尚不包括分支社和门市部,而旅游质量监理或执法力量不过1000人。以如此微薄之力对付日益普遍化、隐蔽化、变幻化的“零负团费”,无异于杯水车薪!实际上,“零负团费”和各种违规经营现象都属于“标”,关键之“本”在于建立旅游质量的保障机制,要达到这个目标,仅仅通过整治“零负团费”是无法实现的。因此,我们维护旅游者的合法权益,不一定要把工作着力点放在对旅游企业不当经营行为的直接监管上,而是可以立足旅游部门现有的职责权限,把加强旅游质量保障体系和机制建设作为工作重点。
为了实现从根本上维护旅游者合法权益的目标,大致可从四方面构建旅游质量的保障机制:一是加大对旅游服务质量投诉(包括“零负团费”)的受理和查处,发挥媒体舆论的新闻监督和市场经济奖优罚劣的促进作用,充分曝光损害旅游者合法权益的违规企业。同时,加强与相关部门及消费者协会的合作,对于旅游部门不能直接查处的投诉案件进行移交办理。二是加强和完善旅游法规,加大对损害旅游者合法权益者的惩处力度,建立旅游企业优胜劣汰的法律机制。目前,《旅行社条例》修订已有初稿,《导游人员条例》修订正在开展前期调研。三是健全旅游协会的职能,扭转协会“二政府”或“无政府”状态,充分发挥行业协会、专业协会等在改善市场环境方面的作用。例如,可以研究制定针对性强的旅游服务质量标准,由行业协会组织实施推广。四是加强对旅游者消费维权的知识普及,提高自我保护旅游合法权益的能力。例如,如何签订旅游合同,如何保留证据,如何提防消费陷阱等。
上述措施,虽然没有对“零负团费”直接予以整治,但构建了一套旅游质量的维护机制。旅游部门可从对旅游企业经营行为的具体监管中解脱出来,集中精力加大、加宽对旅游质量投诉的受理。由于将亿万旅游者发动成为旅游市场监督的主体,就解决了以往旅游部门查处“零负团费”时的人手不够、覆盖面不宽、持续时间不长、威慑力不大等问题,也建立了“以不变应万变”的旅游市场监管体系。更为重要的是,它改变了以往整治“零负团费”时对行政手段的过分依赖,转向了综合性地运用行政手段、法律手段和市场手段,这也更加符合市场经济条件下监管的规律和要求。
探究“零负团费”需要创新思维。从比较务实和理智的角度看,需要对“零负团费”的久治不愈、愈演愈烈作全方位的反思,否则难以走出整治循环的怪圈。
“零负团费”现象必须予以坚决整治,但我们很少考虑这样的问题:“零负团费”的实质是什么?对其实施整顿和规范有无法律依据?旅游部门有无过硬的整治和监管手段?从几年来旅游市场监管的实践看,这些问题恰恰是应当引起我们高度重视的。当前,“零负团费”固然是影响旅游质量的重要因素,但根子是旅游市场主体之间的削价竞争导致的,本质上属于旅游企业具体的经营行为,可以将其视为低于经营成本的违规经营。但是,旅游部门并没有这样的权限进行认定,也缺乏进行监管和查处的必要手段和力量。前些年,每次旅游市场专项整治过后,都有一些地方旅游管理部门反而成为受处罚旅行社的被告,并屡屡败诉,主要原因就在于此。
此外,撇开旅游执法的依据不论,从旅游执法的成本和实效看,也存在执法力量与执法覆盖范围严重不匹配的现实问题。目前,全国各类旅行社已超过16000家,尚不包括分支社和门市部,而旅游质量监理或执法力量不过1000人。以如此微薄之力对付日益普遍化、隐蔽化、变幻化的“零负团费”,无异于杯水车薪!实际上,“零负团费”和各种违规经营现象都属于“标”,关键之“本”在于建立旅游质量的保障机制,要达到这个目标,仅仅通过整治“零负团费”是无法实现的。因此,我们维护旅游者的合法权益,不一定要把工作着力点放在对旅游企业不当经营行为的直接监管上,而是可以立足旅游部门现有的职责权限,把加强旅游质量保障体系和机制建设作为工作重点。
为了实现从根本上维护旅游者合法权益的目标,大致可从四方面构建旅游质量的保障机制:一是加大对旅游服务质量投诉(包括“零负团费”)的受理和查处,发挥媒体舆论的新闻监督和市场经济奖优罚劣的促进作用,充分曝光损害旅游者合法权益的违规企业。同时,加强与相关部门及消费者协会的合作,对于旅游部门不能直接查处的投诉案件进行移交办理。二是加强和完善旅游法规,加大对损害旅游者合法权益者的惩处力度,建立旅游企业优胜劣汰的法律机制。目前,《旅行社条例》修订已有初稿,《导游人员条例》修订正在开展前期调研。三是健全旅游协会的职能,扭转协会“二政府”或“无政府”状态,充分发挥行业协会、专业协会等在改善市场环境方面的作用。例如,可以研究制定针对性强的旅游服务质量标准,由行业协会组织实施推广。四是加强对旅游者消费维权的知识普及,提高自我保护旅游合法权益的能力。例如,如何签订旅游合同,如何保留证据,如何提防消费陷阱等。
上述措施,虽然没有对“零负团费”直接予以整治,但构建了一套旅游质量的维护机制。旅游部门可从对旅游企业经营行为的具体监管中解脱出来,集中精力加大、加宽对旅游质量投诉的受理。由于将亿万旅游者发动成为旅游市场监督的主体,就解决了以往旅游部门查处“零负团费”时的人手不够、覆盖面不宽、持续时间不长、威慑力不大等问题,也建立了“以不变应万变”的旅游市场监管体系。更为重要的是,它改变了以往整治“零负团费”时对行政手段的过分依赖,转向了综合性地运用行政手段、法律手段和市场手段,这也更加符合市场经济条件下监管的规律和要求。