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世界上大多数国家都存在国有企业，但是不同国家国有企业的功能不一样。在西方市场经济国家，国有企业是为了解决市场失灵在特定领域中存在的特殊企业，在社会主义计划经济体制下国有企业是普遍存在的一般企业。在社会主义市场经济体制下，国有企业的功能既具有市场经济国家一般性的一面，也具有社会主义国家特殊性的一面，深化国有企业改革必须准确定位国有企业功能。
一、社会主义市场经济体制下的国有企业本质特征
在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，国有企业由于功能定位不同，改革的方向不一样，有的国有企业应该成为市场经济国家普遍存在的国有企业，发挥弥补市场失灵，为实现政府的政策目标调控宏观经济的功能；有的国有企业是社会主义经济制度的根本保证，体现社会主义本质特征。因此在社会主义市场经济体制下，国有企业可以分为一般性国有企业和社会主义国家国有企业。一般性国有企业主要是国家所有制企业，我国社会主义性质的国有企业是全民所有制企业，在计划经济体制下没有必要区分二者，但是在社会主义市场经济体制下，计划经济体制下的国有企业要转变成为社会主义市场经济体制下的国有企业，国有企业的功能不同改革的方向也不一样，因此对国有企业进行明确的功能定位是国有企业改革的基础，必须区分一般类型的国有企业和社会主义国家国有企业。一般类型的国有企业既存在于资本主义国家，也存在于社会主义国家，是国家一般管理的要求，社会主义国家国有企业是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，这种类型的国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。
社会主义国家的国有企业是全民所有制企业，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中。全民掌握的所有权具有集合性,其成员不享有整体拥有的权力,其权力是不可分割的。而一般性国有企业是国家所有制企业，所有权可以归属于各级政府，即中央政府投资建设的国有企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的国有企业要归地方政府所有，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则决定所有权。一般性国有企业的所有权是分散在各级各地政府手中的，这与社会主义国家国有企业的所有权具有的统一集合性完全不同。
二、社会主义市场经济体制下的国有企业功能分析
一般类型的国有企业改革可以借鉴市场经济国家经验，而社会主义国家国有企业改革没有任何国家的经验可以借鉴，社会主义国有企业改革的过程也就是社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程，社会主义国家国有企业改革只能通过制度创新来完成。当前我国还是处于转轨过程中的发展中国家，国有企业还要克服转轨国家的市场失灵和发展中国家的市场失灵问题。
（一）弥补三种类型的市场失灵
1、国有企业克服市场经济国家普遍存在的市场失灵
市场失灵是市场经济国家普遍面临的问题，所谓市场失灵是指市场机制不能按照人们的意愿有效地配置资源。正是由于市场经济无法达到最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预，以达到优化资源配置的目的，而国家或政府举办国有企业、发展国有经济是政府干预市场、弥补市场失灵的重要手段。我国是市场经济国家，具有市场经济国家一般管理要求的共性，因此需要克服市场失灵的一般性国有企业存在。必须明确,不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的国有企业,就将社会主义国家的国有企业也混同于一般性国有企业。在企业性质的问题上不作区分，即在一般性国有企业与社会主义国家国有企业的性质上搞趋同,相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的,都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。
2、国有企业克服转轨国家存在的市场失灵
我国的经济改革是用一种更有效的制度代替原有制度的制度变迁过程，如果有一个经济改革的方案在不明显损害任何一个社会集团的情况下改进整个社会的福利，经济学称为“帕累托改善”，“帕累托改善”是经济学的理想状态，一般来说，在经济改革中会有些人（集团或行业）在不同程度上受到损失；但是从经济学的投入产出分析来讲，如果在改革过程中整个社会的福利得到改善，而收益总量大于某些集团的损失，并且有可能设计出一种机制来补偿受到损害的集团，最终使得所有人都得到不同程度的改善，经济学称这种过程为“卡尔多改善”，“卡尔多改善”强调在制度变迁中要注意对可能遭到损失的人，设法对他们进行补偿或者安抚，化解制度变迁的阻力。这就有个实施成本问题，况且要打破原有的路径依赖，最终达到实现制度变迁是必须支付成本的，而且费用还可能相当大。因此，由谁支付改革成本也就事关改革能否顺利进行以及改革能达到何种广度和深度的关键问题。实践表明，我国的制度变迁之中增量改革是非常有效的改革办法。增量改革为何能成功？重要原因是有存量部门主要是国有经济作为支撑，国有经济为增量部门的增长支付了不少成本。可以说，没有国有经济对改革成本的支付，非国有经济等增量部门的所谓高效率是不可想象的。可以想见，只要改革没有完成，国有经济就必须继续为其支付有关成本，对整个国民经济特别是非国有经济的发展起引导作用，包括贯彻国家的产业政策、区域发展政策等，引导非国有企业沿着国民经济发展所需求的发展方向等方面支付制度变迁成本。
3、国有企业克服发展中国家的市场失灵
斯蒂格利茨等人认为，现实经济中，特别是在发展中国家，私人部门不成熟，自我协调能力低，市场本身也不发达，协调失败比市场失灵要普遍得多。因此，它们不仅需要解决由于市场缺乏而导致市场协调不足的问题，也要克服“市场失灵”引起的协调失效问题，还要解决非市场协调失效的问题。发展中国家通过各种途径，大力扶持本国国有企业的发展，这对于维护其经济独立、促进这些国家的工业化以及振兴、发展它们的民族经济起了巨大作用；发展中国家通过发展国有企业，奠定国民经济发展的基础和建立较完整的国民经济体系；发展中国家通过发展国有企业，为整个社会的私人资本主义经济的发展创造了条件，带动了其他经济成分的发展；国有企业是推动发展中国家技术进步的主力军；发展中国家通过发展国有企业，在促进区域经济平衡发展方面起着重要作用。
（二）社会主义市场经济体制下国有企业功能定位
一般性国有企业与社会主义国家国有企业功能的区分既是市场经济的要求又是坚持社会主义制度的要求，而克服转型国家市场失灵和发展中国家市场失灵是我国特殊国情和发展阶段的要求。克服转型国家市场失灵和发展中国家市场失灵国有企业是社会主义国家国有企业，但在现阶段运营机制上与一般性国有企业较为类似，随着转型阶段的完成以及我国向发达国家的迈进，这类国有企业最终要转变成为社会主义国家的国有企业。在社会主义市场经济体制下国有企业既不同于西方市场经济国家是为了解决市场失灵在特定领域中存在的特殊企业，也不同于社会主义计划经济体制下，国有企业是普遍存在甚至是唯一存在的企业形式。国有企业要确保中国经济发展的社会主义方向，要依靠其强大的经济实力引导国民经济沿着社会主义方向健康、合理、快速地发展。在社会主义市场经济条件下，国有企业具有以下四种功能：
1、基础服务性功能
我国尚处于社会主义初级阶段，经济社会发展的首要任务是实现工业化、现代化，国有企业在基础性、支柱性和战略性产业中发挥主导作用，为国民经济的持续发展提供稳定的环境和条件，尤其是为非国有企业的发展创造条件。
2、产业导向性功能
随着经济发展水平的不断提高，科技在经济发展中的贡献不断加大，国民经济命脉产业会随着经济的发展而有所调整。为了建立和发展战略性产业和支持高技术产业的成长，世界各国都建立了一批国有企业作为这些产业的先导,这些国有企业的发展水平往往体现了国家战略产业的国际竞争力。
3、国家安全性功能
国家安全既包括国防安全也包括经济安全。国有企业在现实条件下担负了维护国家国防安全和经济安全相关产品的生产任务。如印钞制币、特殊矿产的开采、特殊药品生产、武器制造等等，适宜采用国有经济的形式，即通过国有企业来提供。
4、国际竞争性功能
当今新技术革命快速发展，世界各国争夺科技经济制高点的竞争愈演愈烈。对于我国来说，国有企业特别是中央企业整体实力不断增强，参与国际竞争的能力也在不断增强。民营经济尽管发展较快，但是在增强国家国际竞争力方面，在一定时期内，国有大型企业仍是参与国际竞争的骨干力量。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、社会主义市场经济体制下的国有企业本质特征
在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，国有企业由于功能定位不同，改革的方向不一样，有的国有企业应该成为市场经济国家普遍存在的国有企业，发挥弥补市场失灵，为实现政府的政策目标调控宏观经济的功能；有的国有企业是社会主义经济制度的根本保证，体现社会主义本质特征。因此在社会主义市场经济体制下，国有企业可以分为一般性国有企业和社会主义国家国有企业。一般性国有企业主要是国家所有制企业，我国社会主义性质的国有企业是全民所有制企业，在计划经济体制下没有必要区分二者，但是在社会主义市场经济体制下，计划经济体制下的国有企业要转变成为社会主义市场经济体制下的国有企业，国有企业的功能不同改革的方向也不一样，因此对国有企业进行明确的功能定位是国有企业改革的基础，必须区分一般类型的国有企业和社会主义国家国有企业。一般类型的国有企业既存在于资本主义国家，也存在于社会主义国家，是国家一般管理的要求，社会主义国家国有企业是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，这种类型的国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。
社会主义国家的国有企业是全民所有制企业，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中。全民掌握的所有权具有集合性,其成员不享有整体拥有的权力,其权力是不可分割的。而一般性国有企业是国家所有制企业，所有权可以归属于各级政府，即中央政府投资建设的国有企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的国有企业要归地方政府所有，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则决定所有权。一般性国有企业的所有权是分散在各级各地政府手中的，这与社会主义国家国有企业的所有权具有的统一集合性完全不同。
二、社会主义市场经济体制下的国有企业功能分析
一般类型的国有企业改革可以借鉴市场经济国家经验，而社会主义国家国有企业改革没有任何国家的经验可以借鉴，社会主义国有企业改革的过程也就是社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程，社会主义国家国有企业改革只能通过制度创新来完成。当前我国还是处于转轨过程中的发展中国家，国有企业还要克服转轨国家的市场失灵和发展中国家的市场失灵问题。
（一）弥补三种类型的市场失灵
1、国有企业克服市场经济国家普遍存在的市场失灵
市场失灵是市场经济国家普遍面临的问题，所谓市场失灵是指市场机制不能按照人们的意愿有效地配置资源。正是由于市场经济无法达到最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预，以达到优化资源配置的目的，而国家或政府举办国有企业、发展国有经济是政府干预市场、弥补市场失灵的重要手段。我国是市场经济国家，具有市场经济国家一般管理要求的共性，因此需要克服市场失灵的一般性国有企业存在。必须明确,不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的国有企业,就将社会主义国家的国有企业也混同于一般性国有企业。在企业性质的问题上不作区分，即在一般性国有企业与社会主义国家国有企业的性质上搞趋同,相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的,都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。
2、国有企业克服转轨国家存在的市场失灵
我国的经济改革是用一种更有效的制度代替原有制度的制度变迁过程，如果有一个经济改革的方案在不明显损害任何一个社会集团的情况下改进整个社会的福利，经济学称为“帕累托改善”，“帕累托改善”是经济学的理想状态，一般来说，在经济改革中会有些人（集团或行业）在不同程度上受到损失；但是从经济学的投入产出分析来讲，如果在改革过程中整个社会的福利得到改善，而收益总量大于某些集团的损失，并且有可能设计出一种机制来补偿受到损害的集团，最终使得所有人都得到不同程度的改善，经济学称这种过程为“卡尔多改善”，“卡尔多改善”强调在制度变迁中要注意对可能遭到损失的人，设法对他们进行补偿或者安抚，化解制度变迁的阻力。这就有个实施成本问题，况且要打破原有的路径依赖，最终达到实现制度变迁是必须支付成本的，而且费用还可能相当大。因此，由谁支付改革成本也就事关改革能否顺利进行以及改革能达到何种广度和深度的关键问题。实践表明，我国的制度变迁之中增量改革是非常有效的改革办法。增量改革为何能成功？重要原因是有存量部门主要是国有经济作为支撑，国有经济为增量部门的增长支付了不少成本。可以说，没有国有经济对改革成本的支付，非国有经济等增量部门的所谓高效率是不可想象的。可以想见，只要改革没有完成，国有经济就必须继续为其支付有关成本，对整个国民经济特别是非国有经济的发展起引导作用，包括贯彻国家的产业政策、区域发展政策等，引导非国有企业沿着国民经济发展所需求的发展方向等方面支付制度变迁成本。
3、国有企业克服发展中国家的市场失灵
斯蒂格利茨等人认为，现实经济中，特别是在发展中国家，私人部门不成熟，自我协调能力低，市场本身也不发达，协调失败比市场失灵要普遍得多。因此，它们不仅需要解决由于市场缺乏而导致市场协调不足的问题，也要克服“市场失灵”引起的协调失效问题，还要解决非市场协调失效的问题。发展中国家通过各种途径，大力扶持本国国有企业的发展，这对于维护其经济独立、促进这些国家的工业化以及振兴、发展它们的民族经济起了巨大作用；发展中国家通过发展国有企业，奠定国民经济发展的基础和建立较完整的国民经济体系；发展中国家通过发展国有企业，为整个社会的私人资本主义经济的发展创造了条件，带动了其他经济成分的发展；国有企业是推动发展中国家技术进步的主力军；发展中国家通过发展国有企业，在促进区域经济平衡发展方面起着重要作用。
（二）社会主义市场经济体制下国有企业功能定位
一般性国有企业与社会主义国家国有企业功能的区分既是市场经济的要求又是坚持社会主义制度的要求，而克服转型国家市场失灵和发展中国家市场失灵是我国特殊国情和发展阶段的要求。克服转型国家市场失灵和发展中国家市场失灵国有企业是社会主义国家国有企业，但在现阶段运营机制上与一般性国有企业较为类似，随着转型阶段的完成以及我国向发达国家的迈进，这类国有企业最终要转变成为社会主义国家的国有企业。在社会主义市场经济体制下国有企业既不同于西方市场经济国家是为了解决市场失灵在特定领域中存在的特殊企业，也不同于社会主义计划经济体制下，国有企业是普遍存在甚至是唯一存在的企业形式。国有企业要确保中国经济发展的社会主义方向，要依靠其强大的经济实力引导国民经济沿着社会主义方向健康、合理、快速地发展。在社会主义市场经济条件下，国有企业具有以下四种功能：
1、基础服务性功能
我国尚处于社会主义初级阶段，经济社会发展的首要任务是实现工业化、现代化，国有企业在基础性、支柱性和战略性产业中发挥主导作用，为国民经济的持续发展提供稳定的环境和条件，尤其是为非国有企业的发展创造条件。
2、产业导向性功能
随着经济发展水平的不断提高，科技在经济发展中的贡献不断加大，国民经济命脉产业会随着经济的发展而有所调整。为了建立和发展战略性产业和支持高技术产业的成长，世界各国都建立了一批国有企业作为这些产业的先导,这些国有企业的发展水平往往体现了国家战略产业的国际竞争力。
3、国家安全性功能
国家安全既包括国防安全也包括经济安全。国有企业在现实条件下担负了维护国家国防安全和经济安全相关产品的生产任务。如印钞制币、特殊矿产的开采、特殊药品生产、武器制造等等，适宜采用国有经济的形式，即通过国有企业来提供。
4、国际竞争性功能
当今新技术革命快速发展，世界各国争夺科技经济制高点的竞争愈演愈烈。对于我国来说，国有企业特别是中央企业整体实力不断增强，参与国际竞争的能力也在不断增强。民营经济尽管发展较快，但是在增强国家国际竞争力方面，在一定时期内，国有大型企业仍是参与国际竞争的骨干力量。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）