论文部分内容阅读
中国农村金融不缺大银行，而缺真正以农民为服务主体的小银行。农村资金互助社是农村金融的毛细血管，是联结分散农户和商业银行的桥梁。
新型农村金融机构准入门槛降低，为我国农村金融提供了一个新的发展契机。但是，随着第二批新型农村金融机构试点开展，却出现了村镇银行一家独大、农村资金互助社和贷款公司被边缘化的现象，新政执行中表现出加速推动农村商业金融机构发展的趋势，而农民自我服务的互助金融组织却出现了危机。
试点偏好村镇银行
从六省（区）首批新型农村金融机构试点的设立情况来看，六省（区）共列了36个试点，其中村镇银行21家，农村资金互助社10家，贷款公司5家（见表）。
如果说首批新型农村金融机构试点还看不出地方政府和监管部门对村镇银行的特有偏好，那么第二批新型金融机构扩大试点范围之后，已经很明显地表现出新政试点偏好村镇银行。据笔者了解，第二批新型农村金融机构试点除了山东沂水有一家农村资金互助社外，其他试点地区都在推动村镇银行。
监管部门偏好村镇银行的理由是，相对于贷款公司和农村资金互助社，村镇银行有着更加完善的公司治理结构和监督制衡机制，经营管理更加规范，风险管理能力更强；能够吸收社区内广大居民的存款，资金来源更加丰富，对当地经济的有效信贷投入更多；能提供存款、贷款、结算、票据、银行卡和代理业务等，金融服务能力更强，对农村经济的支持力度更大。截至2008年2月末，中国银监会累计核准34家新型农村金融机构开业，其中村镇银行22家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。
新政试点暴露的问题
笔者发现，除国开行外，参与组建村镇银行的一般为网点较少的银行和信用社，如北京农村商业银行、南充市商业银行、辽源市城市信用社等。通过参与村镇银行的试点，中小银行和外资银行抓住了一个扩充机构的极好机遇。
此外，村镇银行试点过程中还出现了一系列很值得关注的现象，如洋银行“趁虚而入”，国开行“跑马圈地”，国有银行“按兵不动”，农村信用社“新瓶装陈酒”等等，再加上三类新型农村金融机构试点比例不均衡，笔者认为新政执行已经偏离了原有的基本政策和原则。
“低门槛”不低。新政的低门槛主要体现在两个方面，即调整投资人资格和调低注册资本。但以目前村镇银行试点一家独大的趋势来看，低门槛已经不低。一是必须要有持股银行，村镇银行必须由现有银行业金融机构持股，其他投资人只能充当“抬轿人”的角色；贷款公司属于现有金融机构的独资子公司；不需要银行参股的农村资金互助社在第二批试点时索性一个没有。二是虽然新政规定10万元可以开办农村资金互助社，100万元可开办村镇银行，但从试点情况看，地方政府和监管部门又同时抬高了资本准入门槛，注册资本从几百万元攀升到上亿元，抵消了注册资金的低门槛政策。
与国情不符。第二批三类新型农村金融机构试点每个省（区、市）只能选择1～2家机构，于是都集中于申办村镇银行，贷款公司和农村资金互助社几乎没有机会，这与我国农村地区已经较多地自发成立农村资金互助合作社的现状不符。据安徽大学中国“三农”问题研究中心统计，吉林、青海、甘肃、河南、福建、江苏、山西等18个省纷纷尝试组建农民资金互助合作社，截至2007年4月初，仅正式挂牌的农民资金互助合作社就达30多家，还有很多没有挂牌的。从现实看，农村资金互助合作社迫切需要积累经验，对其引导和规范。笔者认为，在三类新型金融机构试点中，村镇银行与农村资金互助社不应该出现严重的比例失衡现象。
没有体现优先照顾落后地区尤其是服务空白地区的原则。新政的原则是“先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”，但是从各地试点情况看，新型农村金融机构特别是村镇银行试点，一般都选在比较富裕的地区，如汇丰银行持股的村镇银行就设在曾都随州市区内，严格意义上那里不属于农村地区，且现有金融机构较密集，仅农业银行就有超过26个网点，也不属于服务空白地区。而汇丰牵头组建的村镇银行主要业务是提供企业和个人存款服务，并向农业相关企业提供融资服务，向出口型企业提供贸易服务和结算业务服务。
为何热衷村镇银行
中国改革政策受阻的原因，归纳起来就是国家利益部门化，部门利益集团化。这种利益格局不打破，政策就难以落实，执行起来就会变形走样，改革就无法推进。农村金融改革新政也受此利益格局制约，新型金融机构试点也就难免出现新问题。
三类新型农村金融机构试点，显示了我国农村金融前所未有的改革力度。从银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》看，其制度设计是完整的，那么，试点过程中为什么变异了呢?
试点省份设立哪类新机构，地方政府有很大的决策权。比如，开展村镇银行试点的某个省份曾明确表示，希望由四大国有商业银行作为村镇银行的发起人，而拒绝中小银行参与试点。在某种程度上，地方政府可能将村镇银行视为实现政绩的工具。
同时，地方监管部门回避监管责任恐怕也是原因之一。监管部门认为农村资金互助社点多面广，完全是民营的，股东和经营者是农民，出现问题要自行清算，而目前监管力量不足，很难监管到位，怕出现风险承担责任。而村镇银行、贷款公司要么是由现有银行参股，要么是现有银行的全资子公司，参股银行能直接对其进行控制。从监管上讲，即使村镇银行出现问题，可由持股银行收购或重组，这就很大程度地激励了地方监管部门热衷于村镇银行。
另外，政府和监管当局还没有认识到小农生产关系是制约农村金融改革的瓶颈问题。长期以来，我国没有建立以农民为主体的合作金融组织，没有把分散的农户组织起来，形成农民互助金融组织缺失的局面，使正规农村金融体系改革缺乏外部冲击力，而只能由体制内部自我改革，使其无法与外部的经济组织结合起来共同推进，无法实现分工合作，从而形成竞争与合作的市场运行机制。
有业内人士认为，农村金融改革的瓶颈是以农民为主体的互助金融组织与制度的缺失。商业银行面对分散的农户不能产生竞争性的贷款市场。村镇银行、贷款公司和其他商业银行与农民是两个利益主体，无法解决金融市场主体地位对称和大市场与小生产的矛盾。农村金融改革的关键问题是提高农民主体金融组织化程度，由为农民服务到允许农民自我服务，由一家一户与外部市场进行交易转变为互助组织内部交易，通过互助组织与外部市场主体交易，才能改变农户交易的弱势地位。
谁代表农村金融未来
降低农村金融准入门槛的目的就是为了缓解农民贷款难，打破垄断，鼓励竞争，使农村金融体系多元化。以此为目标，方式选择的标准就应该是新设立的农村金融机构能否承载农民组织化功能，真心为“三农”服务。
众所周知，农业项目获利周期长、利润率低、抵御风险能力差，商业银行在农村经营面临着信息不对称、缺乏抵押物、运作成本高等困境，所以国有银行在实行商业化改革后，纷纷弃乡返城。那么，同为商业银行的村镇银行如何突破这一困境？
而农村资金互助社作为农民自愿成立的互助性社区金融机构，具有调整农户生产关系的作用，可以发挥金融组织的杠杆功能，从而促进农民组织化程度提高。建立在“熟人社会”基础上的互助社社员彼此知根知底，信息对称，减少了交易成本，而农户在社区内的信誉也克服了缺乏抵押物的风险，这正是商业银行解决不了的难题。
在代表农民的利益方面，村镇银行作为一个外来的商业银行，首先得考虑生存成本问题，这也是我国农村金融改革为什么一直走不出困境的根本原因。以全国首家资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社为例，百信互助社开业一年的经营情况表明，在受融资政策约束的条件下，30万元的贷款规模就维持了自身收支平衡。而村镇银行是难以用较低的成本来运行的，必须依靠利差收入才能实现财务可持续发展，这样就出现了“服务自雇“与“商业他雇”的不同成本核算方式。从经济学角度讲，商业银行要维持生存成本，减少交易成本，只能选择较大的客户进行交易。
农村资金互助社监管也是被疑虑的问题。监管当局普遍认为农民素质低，从业人员水平低，风险监控能力低。事实并非如此。自2004年“中央1号文件”鼓励农村金融组织创新以来，全国先后成立了多家未被监管当局批准的自发的农村资金互助社，仅在四平地区就有10余家，这些组织普遍经营良好，至今未听说哪一家农村资金互助社产生了金融风险。
农村资金互助社股金大部分由农民入股而来，熟人社会自有其保障资金安全和降低资金运行成本的天然优势，参股农民也有内在的激励去管好自己的钱。若从其他金融机构融入资金，则又有融资机构的监督。无论是理论，还是实践，都有十分充足的理由证明，资金互助社适合农村，是有效解决农村融资问题的金融安排。在制度框架下，将其业务范围定位为乡（镇）或行政村一级的社区，也已经有效控制了风险的发生。因此，这类金融组织的监管，不应成为难题，因为不需要像大型商业金融机构那样设置种种监管门槛，只需备案即可。运作一定时期后，应该允许甚至鼓励农民的合作金融与合作经济融合，以利用互联协作优势，让产业利润和金融利润都能留在农村社区，使农村摆脱失血甚至败血的顽症，成为有造血功能的有机体，恢复农村社会、经济、文化的活力。
有些人不看好农村资金互助社，很大程度上是因为嫌其规模小。其实，这是没有弄清楚农村资金互助社在农村金融中的定位的缘故。中国农村金融不缺大银行，而缺真正以农民为服务主体的小银行。农村资金互助社是农村金融的毛细血管，是联结分散农户和商业银行的桥梁。原央行副行长吴晓灵认为，农村资金互助社是“零售商”，从商业银行“批发”贷款，然后再贷款给农户，从而解决农户贷款难与银行难贷款的问题，建立起批发经营与服务零售相结合的分层次供给体制和“普惠的农村金融体系”。
（作者系中国人民大学乡村建设中心支农行动者）
新型农村金融机构准入门槛降低，为我国农村金融提供了一个新的发展契机。但是，随着第二批新型农村金融机构试点开展，却出现了村镇银行一家独大、农村资金互助社和贷款公司被边缘化的现象，新政执行中表现出加速推动农村商业金融机构发展的趋势，而农民自我服务的互助金融组织却出现了危机。
试点偏好村镇银行
从六省（区）首批新型农村金融机构试点的设立情况来看，六省（区）共列了36个试点，其中村镇银行21家，农村资金互助社10家，贷款公司5家（见表）。
如果说首批新型农村金融机构试点还看不出地方政府和监管部门对村镇银行的特有偏好，那么第二批新型金融机构扩大试点范围之后，已经很明显地表现出新政试点偏好村镇银行。据笔者了解，第二批新型农村金融机构试点除了山东沂水有一家农村资金互助社外，其他试点地区都在推动村镇银行。
监管部门偏好村镇银行的理由是，相对于贷款公司和农村资金互助社，村镇银行有着更加完善的公司治理结构和监督制衡机制，经营管理更加规范，风险管理能力更强；能够吸收社区内广大居民的存款，资金来源更加丰富，对当地经济的有效信贷投入更多；能提供存款、贷款、结算、票据、银行卡和代理业务等，金融服务能力更强，对农村经济的支持力度更大。截至2008年2月末，中国银监会累计核准34家新型农村金融机构开业，其中村镇银行22家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。
新政试点暴露的问题
笔者发现，除国开行外，参与组建村镇银行的一般为网点较少的银行和信用社，如北京农村商业银行、南充市商业银行、辽源市城市信用社等。通过参与村镇银行的试点，中小银行和外资银行抓住了一个扩充机构的极好机遇。
此外，村镇银行试点过程中还出现了一系列很值得关注的现象，如洋银行“趁虚而入”，国开行“跑马圈地”，国有银行“按兵不动”，农村信用社“新瓶装陈酒”等等，再加上三类新型农村金融机构试点比例不均衡，笔者认为新政执行已经偏离了原有的基本政策和原则。
“低门槛”不低。新政的低门槛主要体现在两个方面，即调整投资人资格和调低注册资本。但以目前村镇银行试点一家独大的趋势来看，低门槛已经不低。一是必须要有持股银行，村镇银行必须由现有银行业金融机构持股，其他投资人只能充当“抬轿人”的角色；贷款公司属于现有金融机构的独资子公司；不需要银行参股的农村资金互助社在第二批试点时索性一个没有。二是虽然新政规定10万元可以开办农村资金互助社，100万元可开办村镇银行，但从试点情况看，地方政府和监管部门又同时抬高了资本准入门槛，注册资本从几百万元攀升到上亿元，抵消了注册资金的低门槛政策。
与国情不符。第二批三类新型农村金融机构试点每个省（区、市）只能选择1～2家机构，于是都集中于申办村镇银行，贷款公司和农村资金互助社几乎没有机会，这与我国农村地区已经较多地自发成立农村资金互助合作社的现状不符。据安徽大学中国“三农”问题研究中心统计，吉林、青海、甘肃、河南、福建、江苏、山西等18个省纷纷尝试组建农民资金互助合作社，截至2007年4月初，仅正式挂牌的农民资金互助合作社就达30多家，还有很多没有挂牌的。从现实看，农村资金互助合作社迫切需要积累经验，对其引导和规范。笔者认为，在三类新型金融机构试点中，村镇银行与农村资金互助社不应该出现严重的比例失衡现象。
没有体现优先照顾落后地区尤其是服务空白地区的原则。新政的原则是“先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”，但是从各地试点情况看，新型农村金融机构特别是村镇银行试点，一般都选在比较富裕的地区，如汇丰银行持股的村镇银行就设在曾都随州市区内，严格意义上那里不属于农村地区，且现有金融机构较密集，仅农业银行就有超过26个网点，也不属于服务空白地区。而汇丰牵头组建的村镇银行主要业务是提供企业和个人存款服务，并向农业相关企业提供融资服务，向出口型企业提供贸易服务和结算业务服务。
为何热衷村镇银行
中国改革政策受阻的原因，归纳起来就是国家利益部门化，部门利益集团化。这种利益格局不打破，政策就难以落实，执行起来就会变形走样，改革就无法推进。农村金融改革新政也受此利益格局制约，新型金融机构试点也就难免出现新问题。
三类新型农村金融机构试点，显示了我国农村金融前所未有的改革力度。从银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》看，其制度设计是完整的，那么，试点过程中为什么变异了呢?
试点省份设立哪类新机构，地方政府有很大的决策权。比如，开展村镇银行试点的某个省份曾明确表示，希望由四大国有商业银行作为村镇银行的发起人，而拒绝中小银行参与试点。在某种程度上，地方政府可能将村镇银行视为实现政绩的工具。
同时，地方监管部门回避监管责任恐怕也是原因之一。监管部门认为农村资金互助社点多面广，完全是民营的，股东和经营者是农民，出现问题要自行清算，而目前监管力量不足，很难监管到位，怕出现风险承担责任。而村镇银行、贷款公司要么是由现有银行参股，要么是现有银行的全资子公司，参股银行能直接对其进行控制。从监管上讲，即使村镇银行出现问题，可由持股银行收购或重组，这就很大程度地激励了地方监管部门热衷于村镇银行。
另外，政府和监管当局还没有认识到小农生产关系是制约农村金融改革的瓶颈问题。长期以来，我国没有建立以农民为主体的合作金融组织，没有把分散的农户组织起来，形成农民互助金融组织缺失的局面，使正规农村金融体系改革缺乏外部冲击力，而只能由体制内部自我改革，使其无法与外部的经济组织结合起来共同推进，无法实现分工合作，从而形成竞争与合作的市场运行机制。
有业内人士认为，农村金融改革的瓶颈是以农民为主体的互助金融组织与制度的缺失。商业银行面对分散的农户不能产生竞争性的贷款市场。村镇银行、贷款公司和其他商业银行与农民是两个利益主体，无法解决金融市场主体地位对称和大市场与小生产的矛盾。农村金融改革的关键问题是提高农民主体金融组织化程度，由为农民服务到允许农民自我服务，由一家一户与外部市场进行交易转变为互助组织内部交易，通过互助组织与外部市场主体交易，才能改变农户交易的弱势地位。
谁代表农村金融未来
降低农村金融准入门槛的目的就是为了缓解农民贷款难，打破垄断，鼓励竞争，使农村金融体系多元化。以此为目标，方式选择的标准就应该是新设立的农村金融机构能否承载农民组织化功能，真心为“三农”服务。
众所周知，农业项目获利周期长、利润率低、抵御风险能力差，商业银行在农村经营面临着信息不对称、缺乏抵押物、运作成本高等困境，所以国有银行在实行商业化改革后，纷纷弃乡返城。那么，同为商业银行的村镇银行如何突破这一困境？
而农村资金互助社作为农民自愿成立的互助性社区金融机构，具有调整农户生产关系的作用，可以发挥金融组织的杠杆功能，从而促进农民组织化程度提高。建立在“熟人社会”基础上的互助社社员彼此知根知底，信息对称，减少了交易成本，而农户在社区内的信誉也克服了缺乏抵押物的风险，这正是商业银行解决不了的难题。
在代表农民的利益方面，村镇银行作为一个外来的商业银行，首先得考虑生存成本问题，这也是我国农村金融改革为什么一直走不出困境的根本原因。以全国首家资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社为例，百信互助社开业一年的经营情况表明，在受融资政策约束的条件下，30万元的贷款规模就维持了自身收支平衡。而村镇银行是难以用较低的成本来运行的，必须依靠利差收入才能实现财务可持续发展，这样就出现了“服务自雇“与“商业他雇”的不同成本核算方式。从经济学角度讲，商业银行要维持生存成本，减少交易成本，只能选择较大的客户进行交易。
农村资金互助社监管也是被疑虑的问题。监管当局普遍认为农民素质低，从业人员水平低，风险监控能力低。事实并非如此。自2004年“中央1号文件”鼓励农村金融组织创新以来，全国先后成立了多家未被监管当局批准的自发的农村资金互助社，仅在四平地区就有10余家，这些组织普遍经营良好，至今未听说哪一家农村资金互助社产生了金融风险。
农村资金互助社股金大部分由农民入股而来，熟人社会自有其保障资金安全和降低资金运行成本的天然优势，参股农民也有内在的激励去管好自己的钱。若从其他金融机构融入资金，则又有融资机构的监督。无论是理论，还是实践，都有十分充足的理由证明，资金互助社适合农村，是有效解决农村融资问题的金融安排。在制度框架下，将其业务范围定位为乡（镇）或行政村一级的社区，也已经有效控制了风险的发生。因此，这类金融组织的监管，不应成为难题，因为不需要像大型商业金融机构那样设置种种监管门槛，只需备案即可。运作一定时期后，应该允许甚至鼓励农民的合作金融与合作经济融合，以利用互联协作优势，让产业利润和金融利润都能留在农村社区，使农村摆脱失血甚至败血的顽症，成为有造血功能的有机体，恢复农村社会、经济、文化的活力。
有些人不看好农村资金互助社，很大程度上是因为嫌其规模小。其实，这是没有弄清楚农村资金互助社在农村金融中的定位的缘故。中国农村金融不缺大银行，而缺真正以农民为服务主体的小银行。农村资金互助社是农村金融的毛细血管，是联结分散农户和商业银行的桥梁。原央行副行长吴晓灵认为，农村资金互助社是“零售商”，从商业银行“批发”贷款，然后再贷款给农户，从而解决农户贷款难与银行难贷款的问题，建立起批发经营与服务零售相结合的分层次供给体制和“普惠的农村金融体系”。
（作者系中国人民大学乡村建设中心支农行动者）