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随着我国经济的快速增长，国家财政收入也在迅速增加。“十一五”时期，我国财政收入翻了一番，增速几乎是GDP增速的两倍。2010年，我国财政收入突破8万亿，达到83,080亿元，同比增长21.3%。如何有效分配越做越大的财政蛋糕，成为财政界的热门话题。
一、优化财政支出结构势在必然
随着经济发展和改革的深化，我国居民对公共商品的需求数量和质量都在不断提高，这就要求政府不断优化财政支出结构。
（一）居民消费转型提升公共服务需求
根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要公共物品作补充的私人消费支出比重会不断提高。目前我国人均GDP已超过3000美元，步入了消费转型阶段，居民消费由简单的数量增长演变为数量增长与质量提高并行，如汽车、别墅等，就需要政府提供各种公共设施与之配套。
同时，人们对居住环境和生活质量的要求提高，会加大政府的治安、环保、基础教育、卫生保健支出等。这些对公共服务的需求变化，都将导致财政支出结构的调整。美国知名地方财政专家费雪就曾提到，随着居民收入水平的提高，对公园的需求增长速度会大大超过对烟草和咖啡的需求增速。
（二）人口老龄化带来养老保障压力加大
国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10％，或65岁以上人口占总人口的比重达到7％，作为进入老龄化社会的标准。而人口和计生委的资料显示，我国65岁以上的人口所占比重，在2009年已经达到8.3%，已然步入老龄化社会。在发达国家，养老往往是政府的责任，而在我国，家庭承担了更多的责任。我国实施多年的计划生育政策，使未来家庭的两个劳动人口将至少赡养4位老人，其赡养压力可想而知。因此，中国未来的养老保障，政府责无旁贷。
（三）收入分配差距拉大要求均等化的公共服务
据世界银行的统计数字，从2000年开始，我国基尼系数越过0.4的警戒线，2009年上升至0.47，贫富分化问题已经十分突出，迫切需要政府通过财政支出进行调节。例如，我国计划体制形成的城乡差距，需要政府增加“三农”投入。改革开放以来形成的省级区域差距，需要政府加大对中西部地区的投入。而对于低收入群体，需要建立相应的社会保障体系。未来的中国政府，要让更多的人民群众分享到改革开放的成果，就应该实现公共服务的均等化。
（四）快速推进的城市化使基础设施建设需求居高不下
新中国成立以来，城市化严重滞后于工业化。改革开放以来，我国城市化的步伐不断加快。到2008年，我国的城市化水平已经达到了45.86%。研究表明，城市化过程中有两个重要的拐点：一个是30%，另一个是70%。城市化水平在30%以前和超过70%以后都处于发展的平稳阶段，而在30%～70%之间时，则是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展时期，发展所需要的基础设施投入需求极大。例如目前各大城市的拥堵现状，就给地方政府的城市道路建设提出了严峻的挑战。
二、优化财政支出结构的标准演变
（一）经济增长不再是唯一的标准
从工业革命到20世纪50年代，人们对发展的理解就是经济增长，单纯追求物质财富的增加。随着工业化带来的污染、贫困和劳资纠纷问题日益突出，西方的有识之士开始反思传统的发展观。1972年，联合国斯德哥尔摩会议通过了《人类环境宣言》，人们开始注重人和自然环境的协调发展。
1987年，在布伦特兰委员会的报告《我们共同的未来》中说道：“满足人的需求和进一步的愿望，应当是发展的主要目标，它包含着经济和社会的有效的变革。”1990年，在联合国开发计划署出版的《人类发展报告》年鉴中，提出了人文发展指数，指出社会发展应从以物为中心转向以人为中心。可见，发展已从单一的经济增长，扩大到以人为本的全面社会进步。
在我国，计划经济体制下的财政分配强调以经济建设为中心，属于“建设财政”。随着改革的深化，人们对公共服务的需求内容日益丰富，1998年全国财政会议明确提出构建“公共财政”。2003年，党的十六届三中全会进一步提出了科学发展观。经济社会和人的全面发展，成为优化财政支出结构的重要标准。
（二）社会发展指标走进人们的视野
最早的综合评价社会发展的指标体系，可以追溯到联合国开发计划署于1990年提出的人文发展指数（HDI，Human Development Index）。20世纪末，世界银行的《世界发展报告》提出了一个比较完整的评价经济社会发展的指标体系，其中包括世界概览、人口、环境、经济、政府和市场及全球联系6大类指标，涉及人口的预期寿命、小学入学率、获得卫生保健的人口、贫困人口、儿童营养不良的状况、获得安全饮用水的人口等近千项指标。这些指标体系的构建，为综合考察各国政府科学发展的水平，以及全面评价公共财政支出的绩效水平，提供了重要的量化考核标准。
（三）财政支出应致力于提升老百姓的幸福感
20世纪70年代，不丹提出“国民幸福指数” （GNH, Gross National Happiness）的核算。80年代末，不丹开始推行“全民幸福计划”，并取得了举世瞩目的成绩。1984年到1998年，其国民预期寿命提高了19岁。“不丹模式”引起了世界各国的关注，全球兴起了构建幸福指数指标体系、试算国内幸福指数的热潮。各国幸福指数的构成要素虽有一定的差异，但基本内容一般都包括：生存状况、生活质量、身心状况、幸福感比较和人际关系及社会认同等。
今年两会期间，“幸福感”成为媒体和网络的热门词语。两会前夕，温家宝总理在与网民交流时，就“幸福”一词作了如下的解读：“让人们生活得舒心、安心、放心，对未来有信心。”这既是政府工作的目标，也是衡量财政支出结构是否优化的重要标杆。
三、建立打造“幸福感”的公共财政体系
2011年3月，温总理在《政府工作报告》中提到，我国政府要着力优化财政支出结构，增加“三农”、欠发达地区、民生、结构调整、科技创新等重点支出；压缩一般性支出。可见，中央政府已经把优化财政支出结构提上了议事日程。而打造“幸福感”的公共财政体系，还需要完善现有的财政体制。
（一）完善“用脚投票”机制：建立良性的财政竞争机制
经济学家蒂伯特提出了“用脚投票”理论。他认为，经济主体可以用搬迁的方式，来表达对各地方政府提供公共商品的喜好。这样，地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，形成良性的财政竞争机制。而我国的户籍制度制约了人力资本的自由流动，地方保护主义和市场分割又限制了物质资本的自由流动，这就制约了“用脚投票”机制的作用发挥。因此，今后应进一步改革户籍管理制度,推动人力资本及其相关物质资本的自由流动，完善居民“用脚投票”的偏好表达机制。
（二）完善“用手投票”机制：改革地方政府的考核机制
改革开放以来，中国的财政分权改革强化了地方政府对经济增长的追求。以GDP为核心的政绩考核机制，进一步刺激了地方政府重经济建设轻公共服务的行为，造成了财政支出结构的扭曲。因此，我国应该建立健全科学的政府绩效评价体系，逐步淡化GDP增长在考核官员体系中的重要角色，将晋升地方政府官员的标准，转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来。今后，可以将居民对公共服务的满意程度纳入考核体系，使居民能够通过“用手投票”机制来评价政府支出的绩效，以促使地方政府优化财政支出结构，提高公共服务的质量。
本文得到教育部重大攻关项目“规范收入分配秩序研究”资助（项目批准号：07JZD0011）。
作者单位：中南财经政法大学财政税务学院
（责编/赵哲）
一、优化财政支出结构势在必然
随着经济发展和改革的深化，我国居民对公共商品的需求数量和质量都在不断提高，这就要求政府不断优化财政支出结构。
（一）居民消费转型提升公共服务需求
根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要公共物品作补充的私人消费支出比重会不断提高。目前我国人均GDP已超过3000美元，步入了消费转型阶段，居民消费由简单的数量增长演变为数量增长与质量提高并行，如汽车、别墅等，就需要政府提供各种公共设施与之配套。
同时，人们对居住环境和生活质量的要求提高，会加大政府的治安、环保、基础教育、卫生保健支出等。这些对公共服务的需求变化，都将导致财政支出结构的调整。美国知名地方财政专家费雪就曾提到，随着居民收入水平的提高，对公园的需求增长速度会大大超过对烟草和咖啡的需求增速。
（二）人口老龄化带来养老保障压力加大
国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10％，或65岁以上人口占总人口的比重达到7％，作为进入老龄化社会的标准。而人口和计生委的资料显示，我国65岁以上的人口所占比重，在2009年已经达到8.3%，已然步入老龄化社会。在发达国家，养老往往是政府的责任，而在我国，家庭承担了更多的责任。我国实施多年的计划生育政策，使未来家庭的两个劳动人口将至少赡养4位老人，其赡养压力可想而知。因此，中国未来的养老保障，政府责无旁贷。
（三）收入分配差距拉大要求均等化的公共服务
据世界银行的统计数字，从2000年开始，我国基尼系数越过0.4的警戒线，2009年上升至0.47，贫富分化问题已经十分突出，迫切需要政府通过财政支出进行调节。例如，我国计划体制形成的城乡差距，需要政府增加“三农”投入。改革开放以来形成的省级区域差距，需要政府加大对中西部地区的投入。而对于低收入群体，需要建立相应的社会保障体系。未来的中国政府，要让更多的人民群众分享到改革开放的成果，就应该实现公共服务的均等化。
（四）快速推进的城市化使基础设施建设需求居高不下
新中国成立以来，城市化严重滞后于工业化。改革开放以来，我国城市化的步伐不断加快。到2008年，我国的城市化水平已经达到了45.86%。研究表明，城市化过程中有两个重要的拐点：一个是30%，另一个是70%。城市化水平在30%以前和超过70%以后都处于发展的平稳阶段，而在30%～70%之间时，则是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展时期，发展所需要的基础设施投入需求极大。例如目前各大城市的拥堵现状，就给地方政府的城市道路建设提出了严峻的挑战。
二、优化财政支出结构的标准演变
（一）经济增长不再是唯一的标准
从工业革命到20世纪50年代，人们对发展的理解就是经济增长，单纯追求物质财富的增加。随着工业化带来的污染、贫困和劳资纠纷问题日益突出，西方的有识之士开始反思传统的发展观。1972年，联合国斯德哥尔摩会议通过了《人类环境宣言》，人们开始注重人和自然环境的协调发展。
1987年，在布伦特兰委员会的报告《我们共同的未来》中说道：“满足人的需求和进一步的愿望，应当是发展的主要目标，它包含着经济和社会的有效的变革。”1990年，在联合国开发计划署出版的《人类发展报告》年鉴中，提出了人文发展指数，指出社会发展应从以物为中心转向以人为中心。可见，发展已从单一的经济增长，扩大到以人为本的全面社会进步。
在我国，计划经济体制下的财政分配强调以经济建设为中心，属于“建设财政”。随着改革的深化，人们对公共服务的需求内容日益丰富，1998年全国财政会议明确提出构建“公共财政”。2003年，党的十六届三中全会进一步提出了科学发展观。经济社会和人的全面发展，成为优化财政支出结构的重要标准。
（二）社会发展指标走进人们的视野
最早的综合评价社会发展的指标体系，可以追溯到联合国开发计划署于1990年提出的人文发展指数（HDI，Human Development Index）。20世纪末，世界银行的《世界发展报告》提出了一个比较完整的评价经济社会发展的指标体系，其中包括世界概览、人口、环境、经济、政府和市场及全球联系6大类指标，涉及人口的预期寿命、小学入学率、获得卫生保健的人口、贫困人口、儿童营养不良的状况、获得安全饮用水的人口等近千项指标。这些指标体系的构建，为综合考察各国政府科学发展的水平，以及全面评价公共财政支出的绩效水平，提供了重要的量化考核标准。
（三）财政支出应致力于提升老百姓的幸福感
20世纪70年代，不丹提出“国民幸福指数” （GNH, Gross National Happiness）的核算。80年代末，不丹开始推行“全民幸福计划”，并取得了举世瞩目的成绩。1984年到1998年，其国民预期寿命提高了19岁。“不丹模式”引起了世界各国的关注，全球兴起了构建幸福指数指标体系、试算国内幸福指数的热潮。各国幸福指数的构成要素虽有一定的差异，但基本内容一般都包括：生存状况、生活质量、身心状况、幸福感比较和人际关系及社会认同等。
今年两会期间，“幸福感”成为媒体和网络的热门词语。两会前夕，温家宝总理在与网民交流时，就“幸福”一词作了如下的解读：“让人们生活得舒心、安心、放心，对未来有信心。”这既是政府工作的目标，也是衡量财政支出结构是否优化的重要标杆。
三、建立打造“幸福感”的公共财政体系
2011年3月，温总理在《政府工作报告》中提到，我国政府要着力优化财政支出结构，增加“三农”、欠发达地区、民生、结构调整、科技创新等重点支出；压缩一般性支出。可见，中央政府已经把优化财政支出结构提上了议事日程。而打造“幸福感”的公共财政体系，还需要完善现有的财政体制。
（一）完善“用脚投票”机制：建立良性的财政竞争机制
经济学家蒂伯特提出了“用脚投票”理论。他认为，经济主体可以用搬迁的方式，来表达对各地方政府提供公共商品的喜好。这样，地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，形成良性的财政竞争机制。而我国的户籍制度制约了人力资本的自由流动，地方保护主义和市场分割又限制了物质资本的自由流动，这就制约了“用脚投票”机制的作用发挥。因此，今后应进一步改革户籍管理制度,推动人力资本及其相关物质资本的自由流动，完善居民“用脚投票”的偏好表达机制。
（二）完善“用手投票”机制：改革地方政府的考核机制
改革开放以来，中国的财政分权改革强化了地方政府对经济增长的追求。以GDP为核心的政绩考核机制，进一步刺激了地方政府重经济建设轻公共服务的行为，造成了财政支出结构的扭曲。因此，我国应该建立健全科学的政府绩效评价体系，逐步淡化GDP增长在考核官员体系中的重要角色，将晋升地方政府官员的标准，转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来。今后，可以将居民对公共服务的满意程度纳入考核体系，使居民能够通过“用手投票”机制来评价政府支出的绩效，以促使地方政府优化财政支出结构，提高公共服务的质量。
本文得到教育部重大攻关项目“规范收入分配秩序研究”资助（项目批准号：07JZD0011）。
作者单位：中南财经政法大学财政税务学院
（责编/赵哲）