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[摘 要]治理“庸官懒政”不能过度迷恋制度理性的魅力，还需从伦理视角出发，寻找防治“庸官懒政”的伦理路径。从伦理视角审视，“庸官懒政”的本质是一种公职人员的伦理选择偏差，即公权力代理人放弃权力正当性行使、放逐官场责任伦理担当。价值观、权力观的放逐与迷失是诱发“庸官懒政”的思想观念根源;激励、问责的失衡与乏力是引致“庸官懒政”的制度伦理因素;容错、免责的模糊与悬置是滋生“庸官懒政”的政治生态环境。有效治理与预防“庸官懒政”，亟须推动从政伦理法治化以厚植公职人员价值观，重塑政绩伦理以促进激励与问责并重，激活容错免责机制的功能以培育“为官有为”的伦理氛围，推进服务型政府建设与国家治理现代化。
[关键词]庸官懒政;伦理诱因;政绩正义;容错免责
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0060-08
在人类社会治理的历史叙事中，政府处于社会治理体系的中心位置，政府及其公职人员的行动对整个社会有着重要影响。其中，他们能否扮演好社会期望的特定身份与诸种角色，主要是由公职人员能否做到勤政廉政所决定的。公职人员能否做到勤政廉政，与其在社会治理中能否积极作为、勇于担责高度相关。在国内外政府治理实践中，伴随着经济社会发展、科层体制流弊与风险社会的来临，“政府官员行为特征正在发生重大转变，政府内部的消极不作为逐渐取代了以往强有力的创新行为”[1]，“庸官懒政”已成为阻碍社会创业创新创优的毒瘤，甚至如阿伦特所说的“平庸的恶可以毁掉整个世界”。因此，矫治政府官员庸政懒政、为官不为等“避责”行为，已成为世界范围内学术界、实践部门共同面对的吏治难题。
从我国的实践逻辑看，党的十八大以来，我们就开始着力构建相关问责制度，并持续开展懒政怠政、不作为问题大督查。如中央层面颁布《环境保护督察方案（试行）》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等，近年来的国务院《政府工作报告》也多次指出，要“严厉整肃庸政懒政怠政行为，要公开曝光、坚决追究责任”。党的十九大报告再次强调，要“强化监督执纪问责”，很多地方政府也纷纷出台了针对干部不作为的相关问责制度文本等。从中央到地方，近年来频频掀起了形式多样的治庸风暴，如甘肃省祁连山保护区生态环境问责、河北省张家口市的扶贫问责等。这些从中央到地方的“制度网”或“风暴雨”，彰显了我们不断强化防懒治庸问责的决心与惩治力度，目的是让一些公职人员在社会治理行动中远离懒政怠政的“魅惑”，并积极履行自己的政治、法律、行政和道德义务。吊诡的是，“叠床架屋的问责制度并没有必然地带来良好的治理绩效和负责任的政府”[2]，甚至出现了越是强化问责，一些官员越不愿为的怪象。
考察国内外的吏治经验，一般认为“庸官懒政”根源于制度疏漏与法律法规的欠缺，总的治理之道在于沿袭理性主义的制度分析进路，求诸现行监督机制的完善与问责制度的构建等。显然，面对当下中国政治生态中凸显的吏治难题，如果“把规则体系搞得极其复杂，制度就会陷于复杂性机能障碍。当公共政策涉及大量具体后果并导致指令性规则激增时，协调成本会滚雪球似地不断膨胀”[3]（P154）。其实，当前“庸官懒政”的形成，是人的思想观念、制度伦理、生态环境综合作用的结果。因此，有效治理与预防“庸官懒政”，不能过度迷恋制度理性的魅力，还需从伦理视角出发，寻找治理“庸官懒政”的伦理路径。由此，本研究基于思想观念、制度伦理、生态环境等维度，对“庸官懒政”进行综合诊断，并为破解“庸官懒政”这一吏治难题提出可行的政策建议，进而推进服务型政府建设与国家治理现代化。
一、“庸官懒政”：一种公职人员的伦理选择偏差
关于“庸官懒政”的内涵，学界直接讨论的文献较少。总体上，学者多将“庸官懒政”与“为官不为”相提并论，并且见仁见智。有学者强调，“庸官懒政”指“领导干部不能有效履职，在其岗位上未能有所作为，或者其行政过程与领导者的岗位标准之间存在较大落差”[4];有学者认为，“庸官懒政”属于行政不作为的违法行为[5];有学者认为，“庸官懒政”现象广泛存在于行政、司法、監督等各个领域，它的存在显著制约了政府的权威，降低了政府的效率，变相给腐败提供了一种滋生的环境[6];有学者指出，“庸官懒政”现象在某种程度上是古代政治体制中残留的因素在不同时期政治生态要素变化中产生的一种“政治化学反应”，表现为一种特定指称的异化的政治形态——不作为政治[7];有学者描述，“庸官懒政”表现为怕政、懒政、怠政，以及选择性地“有所为而有所不为”这一新官场现象[8]。以上观点尽管各有侧重，仍可以从中发现一条从主体、行为到结果维度阐释“庸官懒政”的概念逻辑。我们认为，“庸官懒政”是指作为公共权力代理人的党政干部等公职人员，在负有应当积极履行岗位职责义务的范围内，有能力却不愿担当、能力不足却又不思进取，呈现未能主动、及时、有效履行，甚至不履行或拒绝履行相关义务，导致其权力行使情况无法适应社会治理要求、难以满足民众诉求、不能增进公共利益等，从而应该受到制度规制与伦理规范的行为。
改革开放以来的中国面临着双重转型，即从社会主义计划经济向市场经济转型、传统社会向现代社会转型。中国的双重转型也意味着“双重挑战”，既要建构与社会主义市场经济、现代社会相适应的制度体系，又要思考在大量现实问题涌现而有效新制度尚未生成的境况下，如何集中资源、突破常规以促进经济社会治理的有序、有效等。特别是伴随着改革开放的深入带来的体制转轨、社会转型的加速化，意味着传统社会结构的日益崩解与社会利益分配格局的重大调整，经济高速增长与社会发展不平衡、不协调的矛盾逐渐激化，一些地方或领域的混乱、冲突、失序等状态也逐渐显现。换言之，当下中国正面临传统、现代和后现代的共存、冲突与交融的态势，涌现的现实问题加剧了整体社会的不可治理性程度，对政府及其公职人员的治理能力提出了严峻挑战。正是在当前的社会境况下，一些公职人员产生了“只要不出事，宁愿不做事”的“庸官懒政”心态与行动。 一般来说，“庸官懒政”是相对于“为官有为”而言的，核心在于如何行使公共权力。公共行政的根本属性是公共性，它决定了公职人员的职业素养与从政道德必须是为服务民众、勤政奉公、勇于担责等。1883年美国国会通过的《彭德尔顿法案》明确指出，官员的公共职位不应该是党派私产，而是一种公共职责[9]（P14），行政官员的工作本质是向社会提供公共服务。公共服务的职业伦理要求：“作为一名公共行政人员，你不仅有义务实现效率和效能，还要对许多帮助界定公共利益的实体作出回应，这些实体包括民选官员、立法机构成员、顾客或选民团体及普通公民等……要完成这样的重任，其途径是相当复杂的，当然回报也是特别的。在为公众提供服务的过程中，你可以获得一种特殊的成就感和个人满足感，这一切都源于为他人提供服务及对公共利益的追求。”[10]（P1）作为马克思主义政党的中国共产党，其执政的理论逻辑与实践逻辑表明，党政干部是公权力的行使主体，而党政干部的权力来自人民的授予。现行宪法第二条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，党章也确认“党的干部是人民的公仆”。因此，公共权力体现出一种委托-代理关系。基于这种委托-代理关系，作为公共权力代理人的党政干部在政治思想上要勇于担责，在社会治理行动中要勤政务实，忠诚地履行权力的契约责任，要代表委托人作出客观、公平、公正、专业的判断，并完全摆脱个人利益因素的侵扰，以维护公平正义、谋求民生福祉、促进公共利益最大化，这也是公职人员权力道德逻辑的伦理期待与本质展现。
党的十八大以来，反腐败行动不断向纵深推进，“八项规定”的践行、“问责”的强化、反“四风”的发威等释放了较大的威慑功能。“在空间布局上是‘老虎’‘苍蝇’‘狐狸’一起打;在时序安排上是前期以治标为主，为后期的治本赢得时间并创造条件;在逻辑理路上是以追惩式反腐行动的震慑力创造‘不敢腐’的政治氛围，以‘权力入笼’构建‘不能腐’的制度环境，以构建优质的政治生态上升至‘不想腐’的伦理境界”[11]， 腐败现象得到了较好遏制，纪律性、廉洁度明显好转。但值得注意的是，随着党纪党规严厉执行、反腐压力持续递增，一些官员却发出了“官不聊生”“为官不易”的哀叹，进而滋生了“庸官懒政”或“为官不为”的新腐败形态。当前，“庸官懒政”或“为官不为”有多种表现“症状”：“一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’”[12]。
“为官不为”的表现“症状”可概括为消极懈怠、不想作为，畏首畏尾、不敢作为，花拳绣腿、不真作为，能力不足、不善作为四个方面[13]。因此，我国政治生态环境已经从局部恶化的官员腐败“病灶”转变为严重的“庸官懒政”症候。
面对当下中国政治生态中凸显的吏治难题，强化问责制度建设无疑是“破解地方政府官员规避责任，敦促其主动、积极作为的重要途径”[14]，但这些从中央到地方的“制度网”或“防火墙”，这些过于迷恋或夸大制度理性的重大举措与行动，并未能取得治理“庸官懒政”的预期效果。究其缘由，“庸官懒政”或“为官不为”本质是一种公职人员的伦理选择偏差，即公权力代理人放弃权力正当性行使、放逐官场责任伦理担当。如果过于迷恋“以制度约束权力”，忽视对公权力的伦理规训与道德控制，往往导致制度异化，进而掉进“钱穆制度陷阱”。对于公职人员来说，“在没有强制威胁时也自愿履行自己的政治、法律和道德义务并公平参与共同利益的实现，这特别适用于国家、法律机构管理者”[15]（P10）。在社会治理活动中，公职人员如果没有足够的职业伦理、从政道德与个体美德，那么，法治政府、法治国家、法治社会的稳定存续与共生共在是难以想象的。“庸官懒政”或“为官不为”现象的形成，实质是人的思想观念、制度伦理、生态环境综合作用的结果，
尤其是对于党政干部等公职人员来说，“首要的道德事实是责任和义务，行使权力必须以遵循道德逻辑为前提”[16]。在面临个人利益、公共利益选择时，党政干部的公权力必须“以全体人民的名义为全体人民谋福利”[17]（P145），公權力的行使必须把公共利益置于优先、最高地位，既要体现公权力的工具属性的善，也要彰显公权力目的属性的善。由此可见，“庸官懒政”或“为官不为”是党政干部等公职人员公权力异化的一种重要表征，是党政干部对履行岗位职责的主体性缺位，没有积极作为、勇于担责，进而损害公共利益、延误地方社会发展、引发政府信任危机。更重要是“这种不作为的心态具有传染性，很容易呈现‘集体感染’的政治生态反应”[8]。
总之，从本质上说，“庸官懒政”是一种公职人员的伦理选择偏差，涉及个体、群体及组织机构在公共管理实践中的伦理观念、伦理活动与伦理规范，背离了党政干部应该是“为人民服务”宗旨践行者的伦理角色。对“庸官懒政”这个吏治难题，学术界与实践部门不能过度迷恋制度理性，仅从法学、行政学视野探讨治理策略，还需要另辟蹊径，即从伦理学视角，基于思想观念、制度伦理、生态环境等多个维度进行综合诊断，并提出可欲的实践路径，进而推动服务型政府建设与国家治理现代化。特别是“由于道德责任的确立，行政责任与法律责任才有效地统合在了一起，才有充分实现的可能性”[18]（P235），这也在一定程度上证成了“庸官懒政”治理的伦理路径的正当性。
二、“庸官懒政”的伦理诱因
对“庸官懒政”进行诊断与分析，可以发现其存在诸多伦理诱因：价值观、权力观的放逐与迷失是诱发“庸官懒政”的思想观念根源，激励、问责的失衡与乏力是引致“庸官懒政”的制度伦理因素，容错、免责的模糊与悬置是滋生“庸官懒政”的政治生态环境。
（一）价值观、权力观的放逐与迷失：诱发“庸官懒政”的思想观念根源
四十余年的改革开放，使我国的经济社会发生了深刻、剧烈、复杂的转型与嬗变。市场经济的交易性、资本的逐利性、行为的功利化，对人们的传统意识、价值观念、责任感等造成了巨大的冲击。特别是后现代主义思潮逐渐渗透到当前社会生活的诸多方面，产生了持续而深刻的影响。后现代主义既源自现代主义，又反叛现代主义。它突出否定性与多中心、强调破碎性与非连续性，并反对同一性与权威主义、抵制思想观念一元化与确定性，以试图建构一种去中心、无权威、差异化、不确定的多样化世界。后现代主义者认为，理想、信念是虚幻缥缈的乌托邦，是不切实际的骗人的东西，正如哈维所言：“现代主义在很大程度上表达的是对美好未来的追求，尽管这样一种追求由于遭到不断的幻灭而往往引发受害妄想，但是，后现代主义的典型表现却是抛开了这个追求。”[19]（P53-54）后现代主义还着力消解责任，认为“责任是现代主义者一厢情愿地戴在自己身上的枷锁，后现代人完全没有必要去理会责任，更没有必要让责任的重担压垮自己的双肩”[20]。后现代主义否定权威与同一性，漠视理想与责任的态度，对人们的理想建树、责任感培育构成挑战与威胁，极易使市场经济背景下的党政干部的价值观、权力观偏离道德逻辑，出现多元化倾向。事实证明，正是受这些因素的解构，许多党政干部放逐了价值观、使命感与责任心，抛弃了宗旨意识、为人民服务、集体主义、大公无私等理想信念。鲍曼指出：“我们的时代是一个强烈地感受到了道德模糊性的时代，这个时代给我们提供了以前从未享受过的选择自由，同时把我们抛入了一种以前从未如此令人烦恼的不确定状态。我们对任何宣布为绝对可靠的东西都表示怀疑。这就是后现代道德危机。”[21]（P24）正是这种“道德模糊”，加上“遵循享乐、追寻眼前的快感、培养自我表现的生活方式、发展自恋和自私的人格类型”[22]（P165）等观念的侵蚀，使一些党政干部价值观模糊、权力观迷失，形成庸政懒政怠政，出现了“在岗却不在状态、在位却不在谋事”的“庸官懒政”难题。 （二）激励、问责的失衡与乏力：引致“庸官懒政”的制度伦理因素
“庸官懒政”的蔓延除观念诱因外，还有其制度方面的根源，具体体现在激励、问责的失衡与乏力。一般来说，公共组织调动组织成员朝着组织目标开展行动的路径包括两方面：激励及问责，前者即积极鼓励，后者即消极惩罚。我国对党政干部的激励主要表现在薪资待遇、政绩（绩效）考核、职务职级晋升等方面，这些规定散见于《中华人民共和国公务员法》及其配套法规，以及中共中央、组织部门的党纪政纪文件中。当前党政干部激励制度还不完善，如党政干部薪资待遇不适应社会经济发展状况，地区、部门差异化不明显，尤其是部门内部缺乏梯级激励等。在反腐败行动、“八项规定”、反“四风”向纵深推进的态势下，部分党政干部的不法、灰色、隐性收入锐减而产生心理失衡，进而不愿积极作为。在政绩考核方面，长期以来我们一直倾向于“显性”考核。新中国成立后直到改革开放前，我们在选拔考核领导干部时主要基于政治立场、意识形态、理想信念等方面的审核与鉴定，即以单一的政治指标为主。党的十一届三中全会后，随着“以经济建设为中心”的党的基本政策路线的确定与实施，在选拔考核领导干部时则强调对其业绩尤其是经济增长业绩的考查，即以单一GDP指标为主。在以GDP为主的政绩考核制度下，各地方政府在“发展主义”导向的政策刺激下，开展了以“经济增长为目标的晋升锦标赛”[23]。对教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障等体现公共利益目标的综合性考评、对“为官不为”等“隐性”政绩的考核则缺乏具体、可操作、系统性的考核办法与问责体系，更没有统一的相关法律规范，甚至“各地行政效能考评都处在探索阶段，还存在着主观随意、暗箱操作、群众参与不够等诸多问题，这就使得考评无法真正起到奖能惩庸、奖勤罚懒的作用”[24]。另外，在“人人都有麦克风”“人人皆为发言人”的自媒体时代，网络民意成为监督政府行为的一股强大力量。因为担心各种非理性网络舆论压力的苛责，一些党政干部在公共决策时往往不愿意积极作为，表现出犹豫、退缩或“不决策”等。
（三）容错、免责的模糊与悬置：滋生“庸官懒政”的政治生态环境
“庸官懒政”的蔓延与一定的环境氛围有关，如政治生态、官场规则、社会包容等状况。尤其是当前还缺少科学合理的容错、免责机制，难以形成排斥“庸官懒政”的环境氛围。责任政治是现代政治的基本价值理念，“问责”是民主治理的重要标志。然而，事物的发展通常是螺旋式演进的，人类的认识也有一个不断向前推移的曲折复杂、无限渐进的过程。面对具体而复杂的认知情境，人们难免会“在实践上和理论上出差错，从歪曲的、片面的、错误的前提出发，循着错误的、弯曲的、不可靠的道路行进，往往当正确的东西碰到鼻子尖的时候还没有得到它”[25]（P499）。基于人的认识的有限理性、改革进入深水区的困境，以及社会高度复杂性、不确定性等，党政干部等公职人员不可能面面俱到地考虑好所有情形后再开展社会治理行动，由此在社会治理中出现偏误、失败也在所难免。因此，对于一些符合容错、免责情形的党政官员给予宽容或免责，既符合知行逻辑，也适切从政伦理。
容错、免责机制是指“对于在推进改革、工作创新中未能取得预期效果但免予追究相关人员的责任的理念和制度规定”[26]。
容错、免责既能使公权力回归本质，又可以激发党政干部创新创业活力，体现了尊重人的认知有限性与规律客观性的有机统一。
近年来我国已经对容错、免责的政策与实践层面开展积极探索，如党的十八届三中全会明确提出要“宽容改革失误”;国务院在2016年和2017年连续将“健全激励机制和容错纠错机制”写进政府工作报告，“给干事者鼓劲、为担当者撑腰”，激励党政干部主动作为、干事创业;党的十八届六中全会特别强调，要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”等。在地方层面，一些地方政府陆续将容错免责写入保护改革创新的地方性法規，如《湖北省全面深化改革促进条例》《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》等。然而，尽管我们高度重视容错纠错机制建设，但当前相关规定仅限于部分地方的政策实践，并呈现“碎片化”状态，尚未出台全国性的党政干部容错规定，更没有统一的相关法律规范。容错、免责机制还处于模糊与悬置状态，相关内容与程序缺少法律规范，难以形成激发党政干部创新创业的环境氛围。
三、治理“庸官懒政”的伦理路径
要想有效治理与预防“庸官懒政”，让公职人员在社会治理行动中远离懒政怠政的“魅惑”，当前亟须从推动从政伦理法制化以厚植公职人员价值观、重塑政绩伦理以促进激励与问责并重，以及激活容错免责机制的功能以培育“为官有为”的伦理氛围等方面下大力气，进而推进服务型政府建设与国家治理现代化。
（一）推动从政伦理法治化：厚植公职人员价值观
从政伦理法治化，即通过“对政治共同体道德最低标准的规范性陈述”[18]（P137），把基本的、普遍的道德伦理上升为法律，厚植公职人员价值观。换言之，要促进伦理行为规范的法制化，以明晰哪些行为是道德的、哪些行为是不道德的，哪些行为是社会所期待的，哪些行为是与社会期待相违背的。考察域外矫治为官不为、庸政懒政的经验发现，从政伦理法制化已成为通行做法。在经历了漫长的启蒙运动、宗教改革后，西方进入了韦伯所谓的“法理型社会”，“现代伦理思潮与现代立法实践结合，在普遍性和根本性的相似旗帜下找到了根本的解决途径”[21]（P10）。因此，西方社会重视从伦理立法上规范、约束公职人员的从政道德。目前世界上许多国家已制定从政伦理法，伦理法制化已成为一种趋势，尤以美国较为典型。如1881年美国建立“文官改革同盟”，目标之一是提升公职人员的道德风气;1958年美国国会通过《公职人员伦理准则》，要求政务官、业务官公务活动必须遵守伦理规范;1978年美国国会通过了长达七万字的《政府道德法》，详细、明确地规定了防范公职人员利益冲突的廉政伦理约束;1992年美国政府伦理办公室出台《行政部门雇员伦理行为准则》，内容更详细，更加注重行政伦理规范的引导与约束功能等。从政伦理法制化在亚洲也得到重视，如韩国1981年颁布《公职人员道德法》，日本1999年通过《国家公务员伦理法》等。我国从政伦理法制化起步较晚，一些含有行政伦理的规范散见于《中华人民共和国公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等法律法规与党纪政纪文本中。2005年1月，中共中央颁布的《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》首次明确提出，要“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”，建设行政伦理法规体系，以便公职人员的公权力能够较好地受到社会监督。然而，总的来看我国目前还没有严格的从政伦理立法。矫治“为官不为”的制度建构，当务之急是推动从政伦理法制化，以厚植公职人员价值观。我国制定行政伦理法可以分三个层次：一是制定公职人员公共服务道德准则;二是制定公职人员行政伦理法;三是制定政府伦理法。其中，核心是公职人员行政伦理法。需要强调的是，推动行政伦理法制化，要以厚植公职人员价值观为灵魂、以促进激励与问责的具体制度为抓手，注重勤政伦理规范的指引与约束。尤其是以公职人员职业道德为基础，“建构以预防为主、伦理标准清楚、公职人员随手可得、权利与义务明确、符合我国文化传统和国情的行政伦理专门法典”[27]，增强职业道德的强制力，并通过伦理教育将其内化为公职人员的伦理行动，从而对公职人员的以权谋私、不作为、决策失误等伦理失范行为进行规训、引导与制约，提升公共管理活动的公共性。 （二）重塑政绩伦理：促进激励与问责并重
党政干部的政绩观不仅反映其权力观，也彰显其从政的价值取向。科学、合理的绩效考核，既是提升公共决策公共性、实现地方社会健康发展的有效途径，又是调动党政干部积极性、创造性，激发其创新创业活力、推动改革不断深化的重要保障。因此，“政绩评价是否科学、客观、公正，对干部的工作有着重要的激励作用。正确的用人导向会引导干部树立正确的政绩观”[28]（P20）。我国党政干部政绩考核体系存在较强的片面性，宏观指标偏重经济发展与GDP增长，注重“显绩”、轻视“潜绩”。这种非正义的政绩考核制度，注重工具主义的导向，“经济增长的政策目标高于一切，社会政策必须服从于它”[29]，往往忽视了对社会保障、环境保护、教育均衡等民生问题的关注。然而，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[30]（P3）。矫治“庸官懒政”或“为官不为”症状，必须摒弃以GDP为主要衡量尺度的政绩考核制度，坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为指引，构建政绩评判的科学体系与伦理标准，重铸政绩伦理。“政绩考核要突出科学发展导向，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，要更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”[31]。重塑政绩正义，要促进激励与问责并重，进而形成“潜绩”与“显绩”相结合的综合评价模式。一方面，可以激励党政干部积极作为，在行使权力时以遵循职业伦理、道德逻辑为基础，使其个人目标与组织目标相一致，坚定为人民服务的核心理念;另一方面，针对一些党政干部在“教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康”等领域有意规避风险、逃避责任的懒政庸政怠政等“为官不为”行为，进行政治问责与道德规控，以矫正其伦理失范行为。
（三）激活容错免责机制的功能：培育“为官有为”的伦理氛围
当前，我国进入经济增长速度换档期、产业结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，延续多年的改革已进入攻坚期、深水区，涉及的利益结构错综复杂，祛除利益固化藩篱的阻力很大。为了应对这种复杂情势，各级党政干部既要心中有戒、强化责任担当，也要敢于探索、勇于创新，不断寻求破解改革发展难题的新思维、新思路与新方法，突破深化改革的“中梗阻”。为了鼓励党政干部在全面深化改革的攻坚战中“敢于作为”，我们亟须建构以人为本的容错免责机制，激活容错免责的纠偏功能，培育“为官有为”的伦理环境，保障党政干部“积极进取、敢于担当”，推动改革不断深化。容错的基本要义在于坚持对党政干部失职行为进行责任追究的同时，也有条件地允许党政干部在推进改革过程中存在失误、甚至失败，提倡对改革创新行为有理有据地容错免责。随着容错免责机制建设受到党和政府的高度重视与逐步推进，不少地方政府基于当地经济社会发展及改革进程实际，陆续颁布了一些关于领导干部容错免责机制的政策性文件。总体而言，当前的容错免责制度建设尚处于初步阶段，存在边界与尺度模糊问题，未形成统一、规范、具体、权威的容错免责制度体系，表现为“容错主体存疑，缺乏有效性;容错内容模糊，缺少针对性;容错形式不明，欠缺操作性”[32]。建构以人为本的容错免责机制，需要在三个方面下功夫。一是在总结地方实践探索的基础上，加快容错免责机制立法进程。通过立法设定容错底线、免责上线，依法裁定容错免责边界，为容错免责提供合法性根基。二是在秉持“三个区分开来”原则的基础上，明晰容错免责的合理限度。所谓“三个区分开来”，具体是指“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”[33]。三是在强化问责的基础上，推进容错免责机制的健康运行。尽管容错与问责具有不同的语境、前提、逻辑与分析理路，但二者都着眼于促进党政干部公权力的规范运行、绩效提升与目的之善。由此，实现容错与问责的同步推进、携手前行，有利于形成“为官有为”的伦理氛围。
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责任编辑：陈文杰
[关键词]庸官懒政;伦理诱因;政绩正义;容错免责
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0060-08
在人类社会治理的历史叙事中，政府处于社会治理体系的中心位置，政府及其公职人员的行动对整个社会有着重要影响。其中，他们能否扮演好社会期望的特定身份与诸种角色，主要是由公职人员能否做到勤政廉政所决定的。公职人员能否做到勤政廉政，与其在社会治理中能否积极作为、勇于担责高度相关。在国内外政府治理实践中，伴随着经济社会发展、科层体制流弊与风险社会的来临，“政府官员行为特征正在发生重大转变，政府内部的消极不作为逐渐取代了以往强有力的创新行为”[1]，“庸官懒政”已成为阻碍社会创业创新创优的毒瘤，甚至如阿伦特所说的“平庸的恶可以毁掉整个世界”。因此，矫治政府官员庸政懒政、为官不为等“避责”行为，已成为世界范围内学术界、实践部门共同面对的吏治难题。
从我国的实践逻辑看，党的十八大以来，我们就开始着力构建相关问责制度，并持续开展懒政怠政、不作为问题大督查。如中央层面颁布《环境保护督察方案（试行）》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等，近年来的国务院《政府工作报告》也多次指出，要“严厉整肃庸政懒政怠政行为，要公开曝光、坚决追究责任”。党的十九大报告再次强调，要“强化监督执纪问责”，很多地方政府也纷纷出台了针对干部不作为的相关问责制度文本等。从中央到地方，近年来频频掀起了形式多样的治庸风暴，如甘肃省祁连山保护区生态环境问责、河北省张家口市的扶贫问责等。这些从中央到地方的“制度网”或“风暴雨”，彰显了我们不断强化防懒治庸问责的决心与惩治力度，目的是让一些公职人员在社会治理行动中远离懒政怠政的“魅惑”，并积极履行自己的政治、法律、行政和道德义务。吊诡的是，“叠床架屋的问责制度并没有必然地带来良好的治理绩效和负责任的政府”[2]，甚至出现了越是强化问责，一些官员越不愿为的怪象。
考察国内外的吏治经验，一般认为“庸官懒政”根源于制度疏漏与法律法规的欠缺，总的治理之道在于沿袭理性主义的制度分析进路，求诸现行监督机制的完善与问责制度的构建等。显然，面对当下中国政治生态中凸显的吏治难题，如果“把规则体系搞得极其复杂，制度就会陷于复杂性机能障碍。当公共政策涉及大量具体后果并导致指令性规则激增时，协调成本会滚雪球似地不断膨胀”[3]（P154）。其实，当前“庸官懒政”的形成，是人的思想观念、制度伦理、生态环境综合作用的结果。因此，有效治理与预防“庸官懒政”，不能过度迷恋制度理性的魅力，还需从伦理视角出发，寻找治理“庸官懒政”的伦理路径。由此，本研究基于思想观念、制度伦理、生态环境等维度，对“庸官懒政”进行综合诊断，并为破解“庸官懒政”这一吏治难题提出可行的政策建议，进而推进服务型政府建设与国家治理现代化。
一、“庸官懒政”：一种公职人员的伦理选择偏差
关于“庸官懒政”的内涵，学界直接讨论的文献较少。总体上，学者多将“庸官懒政”与“为官不为”相提并论，并且见仁见智。有学者强调，“庸官懒政”指“领导干部不能有效履职，在其岗位上未能有所作为，或者其行政过程与领导者的岗位标准之间存在较大落差”[4];有学者认为，“庸官懒政”属于行政不作为的违法行为[5];有学者认为，“庸官懒政”现象广泛存在于行政、司法、監督等各个领域，它的存在显著制约了政府的权威，降低了政府的效率，变相给腐败提供了一种滋生的环境[6];有学者指出，“庸官懒政”现象在某种程度上是古代政治体制中残留的因素在不同时期政治生态要素变化中产生的一种“政治化学反应”，表现为一种特定指称的异化的政治形态——不作为政治[7];有学者描述，“庸官懒政”表现为怕政、懒政、怠政，以及选择性地“有所为而有所不为”这一新官场现象[8]。以上观点尽管各有侧重，仍可以从中发现一条从主体、行为到结果维度阐释“庸官懒政”的概念逻辑。我们认为，“庸官懒政”是指作为公共权力代理人的党政干部等公职人员，在负有应当积极履行岗位职责义务的范围内，有能力却不愿担当、能力不足却又不思进取，呈现未能主动、及时、有效履行，甚至不履行或拒绝履行相关义务，导致其权力行使情况无法适应社会治理要求、难以满足民众诉求、不能增进公共利益等，从而应该受到制度规制与伦理规范的行为。
改革开放以来的中国面临着双重转型，即从社会主义计划经济向市场经济转型、传统社会向现代社会转型。中国的双重转型也意味着“双重挑战”，既要建构与社会主义市场经济、现代社会相适应的制度体系，又要思考在大量现实问题涌现而有效新制度尚未生成的境况下，如何集中资源、突破常规以促进经济社会治理的有序、有效等。特别是伴随着改革开放的深入带来的体制转轨、社会转型的加速化，意味着传统社会结构的日益崩解与社会利益分配格局的重大调整，经济高速增长与社会发展不平衡、不协调的矛盾逐渐激化，一些地方或领域的混乱、冲突、失序等状态也逐渐显现。换言之，当下中国正面临传统、现代和后现代的共存、冲突与交融的态势，涌现的现实问题加剧了整体社会的不可治理性程度，对政府及其公职人员的治理能力提出了严峻挑战。正是在当前的社会境况下，一些公职人员产生了“只要不出事，宁愿不做事”的“庸官懒政”心态与行动。 一般来说，“庸官懒政”是相对于“为官有为”而言的，核心在于如何行使公共权力。公共行政的根本属性是公共性，它决定了公职人员的职业素养与从政道德必须是为服务民众、勤政奉公、勇于担责等。1883年美国国会通过的《彭德尔顿法案》明确指出，官员的公共职位不应该是党派私产，而是一种公共职责[9]（P14），行政官员的工作本质是向社会提供公共服务。公共服务的职业伦理要求：“作为一名公共行政人员，你不仅有义务实现效率和效能，还要对许多帮助界定公共利益的实体作出回应，这些实体包括民选官员、立法机构成员、顾客或选民团体及普通公民等……要完成这样的重任，其途径是相当复杂的，当然回报也是特别的。在为公众提供服务的过程中，你可以获得一种特殊的成就感和个人满足感，这一切都源于为他人提供服务及对公共利益的追求。”[10]（P1）作为马克思主义政党的中国共产党，其执政的理论逻辑与实践逻辑表明，党政干部是公权力的行使主体，而党政干部的权力来自人民的授予。现行宪法第二条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，党章也确认“党的干部是人民的公仆”。因此，公共权力体现出一种委托-代理关系。基于这种委托-代理关系，作为公共权力代理人的党政干部在政治思想上要勇于担责，在社会治理行动中要勤政务实，忠诚地履行权力的契约责任，要代表委托人作出客观、公平、公正、专业的判断，并完全摆脱个人利益因素的侵扰，以维护公平正义、谋求民生福祉、促进公共利益最大化，这也是公职人员权力道德逻辑的伦理期待与本质展现。
党的十八大以来，反腐败行动不断向纵深推进，“八项规定”的践行、“问责”的强化、反“四风”的发威等释放了较大的威慑功能。“在空间布局上是‘老虎’‘苍蝇’‘狐狸’一起打;在时序安排上是前期以治标为主，为后期的治本赢得时间并创造条件;在逻辑理路上是以追惩式反腐行动的震慑力创造‘不敢腐’的政治氛围，以‘权力入笼’构建‘不能腐’的制度环境，以构建优质的政治生态上升至‘不想腐’的伦理境界”[11]， 腐败现象得到了较好遏制，纪律性、廉洁度明显好转。但值得注意的是，随着党纪党规严厉执行、反腐压力持续递增，一些官员却发出了“官不聊生”“为官不易”的哀叹，进而滋生了“庸官懒政”或“为官不为”的新腐败形态。当前，“庸官懒政”或“为官不为”有多种表现“症状”：“一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’”[12]。
“为官不为”的表现“症状”可概括为消极懈怠、不想作为，畏首畏尾、不敢作为，花拳绣腿、不真作为，能力不足、不善作为四个方面[13]。因此，我国政治生态环境已经从局部恶化的官员腐败“病灶”转变为严重的“庸官懒政”症候。
面对当下中国政治生态中凸显的吏治难题，强化问责制度建设无疑是“破解地方政府官员规避责任，敦促其主动、积极作为的重要途径”[14]，但这些从中央到地方的“制度网”或“防火墙”，这些过于迷恋或夸大制度理性的重大举措与行动，并未能取得治理“庸官懒政”的预期效果。究其缘由，“庸官懒政”或“为官不为”本质是一种公职人员的伦理选择偏差，即公权力代理人放弃权力正当性行使、放逐官场责任伦理担当。如果过于迷恋“以制度约束权力”，忽视对公权力的伦理规训与道德控制，往往导致制度异化，进而掉进“钱穆制度陷阱”。对于公职人员来说，“在没有强制威胁时也自愿履行自己的政治、法律和道德义务并公平参与共同利益的实现，这特别适用于国家、法律机构管理者”[15]（P10）。在社会治理活动中，公职人员如果没有足够的职业伦理、从政道德与个体美德，那么，法治政府、法治国家、法治社会的稳定存续与共生共在是难以想象的。“庸官懒政”或“为官不为”现象的形成，实质是人的思想观念、制度伦理、生态环境综合作用的结果，
尤其是对于党政干部等公职人员来说，“首要的道德事实是责任和义务，行使权力必须以遵循道德逻辑为前提”[16]。在面临个人利益、公共利益选择时，党政干部的公权力必须“以全体人民的名义为全体人民谋福利”[17]（P145），公權力的行使必须把公共利益置于优先、最高地位，既要体现公权力的工具属性的善，也要彰显公权力目的属性的善。由此可见，“庸官懒政”或“为官不为”是党政干部等公职人员公权力异化的一种重要表征，是党政干部对履行岗位职责的主体性缺位，没有积极作为、勇于担责，进而损害公共利益、延误地方社会发展、引发政府信任危机。更重要是“这种不作为的心态具有传染性，很容易呈现‘集体感染’的政治生态反应”[8]。
总之，从本质上说，“庸官懒政”是一种公职人员的伦理选择偏差，涉及个体、群体及组织机构在公共管理实践中的伦理观念、伦理活动与伦理规范，背离了党政干部应该是“为人民服务”宗旨践行者的伦理角色。对“庸官懒政”这个吏治难题，学术界与实践部门不能过度迷恋制度理性，仅从法学、行政学视野探讨治理策略，还需要另辟蹊径，即从伦理学视角，基于思想观念、制度伦理、生态环境等多个维度进行综合诊断，并提出可欲的实践路径，进而推动服务型政府建设与国家治理现代化。特别是“由于道德责任的确立，行政责任与法律责任才有效地统合在了一起，才有充分实现的可能性”[18]（P235），这也在一定程度上证成了“庸官懒政”治理的伦理路径的正当性。
二、“庸官懒政”的伦理诱因
对“庸官懒政”进行诊断与分析，可以发现其存在诸多伦理诱因：价值观、权力观的放逐与迷失是诱发“庸官懒政”的思想观念根源，激励、问责的失衡与乏力是引致“庸官懒政”的制度伦理因素，容错、免责的模糊与悬置是滋生“庸官懒政”的政治生态环境。
（一）价值观、权力观的放逐与迷失：诱发“庸官懒政”的思想观念根源
四十余年的改革开放，使我国的经济社会发生了深刻、剧烈、复杂的转型与嬗变。市场经济的交易性、资本的逐利性、行为的功利化，对人们的传统意识、价值观念、责任感等造成了巨大的冲击。特别是后现代主义思潮逐渐渗透到当前社会生活的诸多方面，产生了持续而深刻的影响。后现代主义既源自现代主义，又反叛现代主义。它突出否定性与多中心、强调破碎性与非连续性，并反对同一性与权威主义、抵制思想观念一元化与确定性，以试图建构一种去中心、无权威、差异化、不确定的多样化世界。后现代主义者认为，理想、信念是虚幻缥缈的乌托邦，是不切实际的骗人的东西，正如哈维所言：“现代主义在很大程度上表达的是对美好未来的追求，尽管这样一种追求由于遭到不断的幻灭而往往引发受害妄想，但是，后现代主义的典型表现却是抛开了这个追求。”[19]（P53-54）后现代主义还着力消解责任，认为“责任是现代主义者一厢情愿地戴在自己身上的枷锁，后现代人完全没有必要去理会责任，更没有必要让责任的重担压垮自己的双肩”[20]。后现代主义否定权威与同一性，漠视理想与责任的态度，对人们的理想建树、责任感培育构成挑战与威胁，极易使市场经济背景下的党政干部的价值观、权力观偏离道德逻辑，出现多元化倾向。事实证明，正是受这些因素的解构，许多党政干部放逐了价值观、使命感与责任心，抛弃了宗旨意识、为人民服务、集体主义、大公无私等理想信念。鲍曼指出：“我们的时代是一个强烈地感受到了道德模糊性的时代，这个时代给我们提供了以前从未享受过的选择自由，同时把我们抛入了一种以前从未如此令人烦恼的不确定状态。我们对任何宣布为绝对可靠的东西都表示怀疑。这就是后现代道德危机。”[21]（P24）正是这种“道德模糊”，加上“遵循享乐、追寻眼前的快感、培养自我表现的生活方式、发展自恋和自私的人格类型”[22]（P165）等观念的侵蚀，使一些党政干部价值观模糊、权力观迷失，形成庸政懒政怠政，出现了“在岗却不在状态、在位却不在谋事”的“庸官懒政”难题。 （二）激励、问责的失衡与乏力：引致“庸官懒政”的制度伦理因素
“庸官懒政”的蔓延除观念诱因外，还有其制度方面的根源，具体体现在激励、问责的失衡与乏力。一般来说，公共组织调动组织成员朝着组织目标开展行动的路径包括两方面：激励及问责，前者即积极鼓励，后者即消极惩罚。我国对党政干部的激励主要表现在薪资待遇、政绩（绩效）考核、职务职级晋升等方面，这些规定散见于《中华人民共和国公务员法》及其配套法规，以及中共中央、组织部门的党纪政纪文件中。当前党政干部激励制度还不完善，如党政干部薪资待遇不适应社会经济发展状况，地区、部门差异化不明显，尤其是部门内部缺乏梯级激励等。在反腐败行动、“八项规定”、反“四风”向纵深推进的态势下，部分党政干部的不法、灰色、隐性收入锐减而产生心理失衡，进而不愿积极作为。在政绩考核方面，长期以来我们一直倾向于“显性”考核。新中国成立后直到改革开放前，我们在选拔考核领导干部时主要基于政治立场、意识形态、理想信念等方面的审核与鉴定，即以单一的政治指标为主。党的十一届三中全会后，随着“以经济建设为中心”的党的基本政策路线的确定与实施，在选拔考核领导干部时则强调对其业绩尤其是经济增长业绩的考查，即以单一GDP指标为主。在以GDP为主的政绩考核制度下，各地方政府在“发展主义”导向的政策刺激下，开展了以“经济增长为目标的晋升锦标赛”[23]。对教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障等体现公共利益目标的综合性考评、对“为官不为”等“隐性”政绩的考核则缺乏具体、可操作、系统性的考核办法与问责体系，更没有统一的相关法律规范，甚至“各地行政效能考评都处在探索阶段，还存在着主观随意、暗箱操作、群众参与不够等诸多问题，这就使得考评无法真正起到奖能惩庸、奖勤罚懒的作用”[24]。另外，在“人人都有麦克风”“人人皆为发言人”的自媒体时代，网络民意成为监督政府行为的一股强大力量。因为担心各种非理性网络舆论压力的苛责，一些党政干部在公共决策时往往不愿意积极作为，表现出犹豫、退缩或“不决策”等。
（三）容错、免责的模糊与悬置：滋生“庸官懒政”的政治生态环境
“庸官懒政”的蔓延与一定的环境氛围有关，如政治生态、官场规则、社会包容等状况。尤其是当前还缺少科学合理的容错、免责机制，难以形成排斥“庸官懒政”的环境氛围。责任政治是现代政治的基本价值理念，“问责”是民主治理的重要标志。然而，事物的发展通常是螺旋式演进的，人类的认识也有一个不断向前推移的曲折复杂、无限渐进的过程。面对具体而复杂的认知情境，人们难免会“在实践上和理论上出差错，从歪曲的、片面的、错误的前提出发，循着错误的、弯曲的、不可靠的道路行进，往往当正确的东西碰到鼻子尖的时候还没有得到它”[25]（P499）。基于人的认识的有限理性、改革进入深水区的困境，以及社会高度复杂性、不确定性等，党政干部等公职人员不可能面面俱到地考虑好所有情形后再开展社会治理行动，由此在社会治理中出现偏误、失败也在所难免。因此，对于一些符合容错、免责情形的党政官员给予宽容或免责，既符合知行逻辑，也适切从政伦理。
容错、免责机制是指“对于在推进改革、工作创新中未能取得预期效果但免予追究相关人员的责任的理念和制度规定”[26]。
容错、免责既能使公权力回归本质，又可以激发党政干部创新创业活力，体现了尊重人的认知有限性与规律客观性的有机统一。
近年来我国已经对容错、免责的政策与实践层面开展积极探索，如党的十八届三中全会明确提出要“宽容改革失误”;国务院在2016年和2017年连续将“健全激励机制和容错纠错机制”写进政府工作报告，“给干事者鼓劲、为担当者撑腰”，激励党政干部主动作为、干事创业;党的十八届六中全会特别强调，要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”等。在地方层面，一些地方政府陆续将容错免责写入保护改革创新的地方性法規，如《湖北省全面深化改革促进条例》《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》等。然而，尽管我们高度重视容错纠错机制建设，但当前相关规定仅限于部分地方的政策实践，并呈现“碎片化”状态，尚未出台全国性的党政干部容错规定，更没有统一的相关法律规范。容错、免责机制还处于模糊与悬置状态，相关内容与程序缺少法律规范，难以形成激发党政干部创新创业的环境氛围。
三、治理“庸官懒政”的伦理路径
要想有效治理与预防“庸官懒政”，让公职人员在社会治理行动中远离懒政怠政的“魅惑”，当前亟须从推动从政伦理法制化以厚植公职人员价值观、重塑政绩伦理以促进激励与问责并重，以及激活容错免责机制的功能以培育“为官有为”的伦理氛围等方面下大力气，进而推进服务型政府建设与国家治理现代化。
（一）推动从政伦理法治化：厚植公职人员价值观
从政伦理法治化，即通过“对政治共同体道德最低标准的规范性陈述”[18]（P137），把基本的、普遍的道德伦理上升为法律，厚植公职人员价值观。换言之，要促进伦理行为规范的法制化，以明晰哪些行为是道德的、哪些行为是不道德的，哪些行为是社会所期待的，哪些行为是与社会期待相违背的。考察域外矫治为官不为、庸政懒政的经验发现，从政伦理法制化已成为通行做法。在经历了漫长的启蒙运动、宗教改革后，西方进入了韦伯所谓的“法理型社会”，“现代伦理思潮与现代立法实践结合，在普遍性和根本性的相似旗帜下找到了根本的解决途径”[21]（P10）。因此，西方社会重视从伦理立法上规范、约束公职人员的从政道德。目前世界上许多国家已制定从政伦理法，伦理法制化已成为一种趋势，尤以美国较为典型。如1881年美国建立“文官改革同盟”，目标之一是提升公职人员的道德风气;1958年美国国会通过《公职人员伦理准则》，要求政务官、业务官公务活动必须遵守伦理规范;1978年美国国会通过了长达七万字的《政府道德法》，详细、明确地规定了防范公职人员利益冲突的廉政伦理约束;1992年美国政府伦理办公室出台《行政部门雇员伦理行为准则》，内容更详细，更加注重行政伦理规范的引导与约束功能等。从政伦理法制化在亚洲也得到重视，如韩国1981年颁布《公职人员道德法》，日本1999年通过《国家公务员伦理法》等。我国从政伦理法制化起步较晚，一些含有行政伦理的规范散见于《中华人民共和国公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等法律法规与党纪政纪文本中。2005年1月，中共中央颁布的《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》首次明确提出，要“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”，建设行政伦理法规体系，以便公职人员的公权力能够较好地受到社会监督。然而，总的来看我国目前还没有严格的从政伦理立法。矫治“为官不为”的制度建构，当务之急是推动从政伦理法制化，以厚植公职人员价值观。我国制定行政伦理法可以分三个层次：一是制定公职人员公共服务道德准则;二是制定公职人员行政伦理法;三是制定政府伦理法。其中，核心是公职人员行政伦理法。需要强调的是，推动行政伦理法制化，要以厚植公职人员价值观为灵魂、以促进激励与问责的具体制度为抓手，注重勤政伦理规范的指引与约束。尤其是以公职人员职业道德为基础，“建构以预防为主、伦理标准清楚、公职人员随手可得、权利与义务明确、符合我国文化传统和国情的行政伦理专门法典”[27]，增强职业道德的强制力，并通过伦理教育将其内化为公职人员的伦理行动，从而对公职人员的以权谋私、不作为、决策失误等伦理失范行为进行规训、引导与制约，提升公共管理活动的公共性。 （二）重塑政绩伦理：促进激励与问责并重
党政干部的政绩观不仅反映其权力观，也彰显其从政的价值取向。科学、合理的绩效考核，既是提升公共决策公共性、实现地方社会健康发展的有效途径，又是调动党政干部积极性、创造性，激发其创新创业活力、推动改革不断深化的重要保障。因此，“政绩评价是否科学、客观、公正，对干部的工作有着重要的激励作用。正确的用人导向会引导干部树立正确的政绩观”[28]（P20）。我国党政干部政绩考核体系存在较强的片面性，宏观指标偏重经济发展与GDP增长，注重“显绩”、轻视“潜绩”。这种非正义的政绩考核制度，注重工具主义的导向，“经济增长的政策目标高于一切，社会政策必须服从于它”[29]，往往忽视了对社会保障、环境保护、教育均衡等民生问题的关注。然而，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[30]（P3）。矫治“庸官懒政”或“为官不为”症状，必须摒弃以GDP为主要衡量尺度的政绩考核制度，坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为指引，构建政绩评判的科学体系与伦理标准，重铸政绩伦理。“政绩考核要突出科学发展导向，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，要更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”[31]。重塑政绩正义，要促进激励与问责并重，进而形成“潜绩”与“显绩”相结合的综合评价模式。一方面，可以激励党政干部积极作为，在行使权力时以遵循职业伦理、道德逻辑为基础，使其个人目标与组织目标相一致，坚定为人民服务的核心理念;另一方面，针对一些党政干部在“教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康”等领域有意规避风险、逃避责任的懒政庸政怠政等“为官不为”行为，进行政治问责与道德规控，以矫正其伦理失范行为。
（三）激活容错免责机制的功能：培育“为官有为”的伦理氛围
当前，我国进入经济增长速度换档期、产业结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，延续多年的改革已进入攻坚期、深水区，涉及的利益结构错综复杂，祛除利益固化藩篱的阻力很大。为了应对这种复杂情势，各级党政干部既要心中有戒、强化责任担当，也要敢于探索、勇于创新，不断寻求破解改革发展难题的新思维、新思路与新方法，突破深化改革的“中梗阻”。为了鼓励党政干部在全面深化改革的攻坚战中“敢于作为”，我们亟须建构以人为本的容错免责机制，激活容错免责的纠偏功能，培育“为官有为”的伦理环境，保障党政干部“积极进取、敢于担当”，推动改革不断深化。容错的基本要义在于坚持对党政干部失职行为进行责任追究的同时，也有条件地允许党政干部在推进改革过程中存在失误、甚至失败，提倡对改革创新行为有理有据地容错免责。随着容错免责机制建设受到党和政府的高度重视与逐步推进，不少地方政府基于当地经济社会发展及改革进程实际，陆续颁布了一些关于领导干部容错免责机制的政策性文件。总体而言，当前的容错免责制度建设尚处于初步阶段，存在边界与尺度模糊问题，未形成统一、规范、具体、权威的容错免责制度体系，表现为“容错主体存疑，缺乏有效性;容错内容模糊，缺少针对性;容错形式不明，欠缺操作性”[32]。建构以人为本的容错免责机制，需要在三个方面下功夫。一是在总结地方实践探索的基础上，加快容错免责机制立法进程。通过立法设定容错底线、免责上线，依法裁定容错免责边界，为容错免责提供合法性根基。二是在秉持“三个区分开来”原则的基础上，明晰容错免责的合理限度。所谓“三个区分开来”，具体是指“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”[33]。三是在强化问责的基础上，推进容错免责机制的健康运行。尽管容错与问责具有不同的语境、前提、逻辑与分析理路，但二者都着眼于促进党政干部公权力的规范运行、绩效提升与目的之善。由此，实现容错与问责的同步推进、携手前行，有利于形成“为官有为”的伦理氛围。
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责任编辑：陈文杰