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摘 要：中国城市公用事业治理现代化的基本维度，在价值定位上主要是实现公用事业治理公共性和经济性二元价值的发展和合理平衡。在治理结构上，须进一步厘清政府、企业、公众的角色和职能，逐步构建起政府、企业和公众的多元对话和合作机制。而功能提升的根本路径在于：推进政府监管、企业经营和公众参与的多重制度创新，由此提升城市公用事业的治理能力。
关键词：城市治理；公用事业管理；公用事业治理改革
收稿日期：2014-12-30
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）02-
基金项目：国家社科基金项目《当代西方左翼参与民主的理论形态与实践模式研究》（10KS016）、湖南省社科规划项目《公民资格发展和扩大农民有序政治参与研究》（11YBA295）、教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东中心开放课题（14MY09）、中国博士后科学基金第53批面上资助项目（2013M531791）、湖南省省情与决策咨询课题 （2014BZZ246）的阶段性成果。
作者简介：董石桃，男，政治学博士，博士后，湘潭大学公共管理学院副教授、硕士生导师，教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员，主要研究方向：行政管理理论与实践、中国政府与政治。
城市公用事业是指从事城市供水、供热、供气、公共交通（公共汽车、电车、地铁、轮渡、出租汽车及索道缆车）等建设与管理的行业。城市公用事业被认为是一个社会的“社会资本”[1]， 它关系到公众的基本生产和生活，是城市经济和社会发展的重要载体，其发展水平的高低直接关系到城市发展的现代化和城市居民的生活水平，因而城市公用事业治理体系和治理能力的现代化在整个国家治理体系和治理能力现代化发展居于十分重要的地位。从制度变迁和制度创新的视域来看，20世纪80年代以来，世界范围内公用事业的管理、监管和治理方式正出现范式的转换。由马克斯·韦伯提出并由伍罗德·威尔逊补充的官僚制公共行政模式受到攻击。传统的官僚行政行政模式让位于市场驱动的管理式领导。市场趋向的管理体制取代了原有的命令式行政管理体制。就中国而言，改革开放的推进，使中国从一个市场和企业精神被禁锢的国度，成功转型为一个市场较为开放的全球经济重镇。与此同时，中国公用事业治理方式同样正在经历一场重要的变革，逐步打破了传统公用事业政府直接投资、国有企业垄断经营的单一化治理模式。党十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。就中国城市公用事业体制改革而言，其主要问题就是：探讨在新型工业化、信息化、城镇化对城市公用事业巨大需求的背景下，如何实现城市公用事业治理体系和治理能力的现代化。我们试图对这一问题进行探讨和分析。
一、双重目标的平衡：城市公用事业治理现代化的价值定位
公用事业与其他产业不同，首先体现在其基本属性和价值目标上，这种基本属性和价值目标主要表现在实现公用事业治理公共性和经济性二元价值的发展和合理平衡。
城市公用事业的公共性和经济性本质上根源于其生产经营需要承载双重价值目标：即公共服务公平分配的社会目标和企业追求效益最大化的经济目标。社会目标包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）。企业经济目标即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。很明显，城市公用事业的这种双重价值目标存在着内在的二元价值冲突。公用事业的公共性与普遍服务有关，其根本目标在于追求公共利益和社会福利的最大化，其后果具有政治敏感性。从公共性的角度来看，低收费或者免费最能满足普遍服务目标，但这必然会造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持，不具有可持续性。而公用事业的经济性和提供服务的可维持程度有关，对承担具体公共服务的公共企业来说，还面临着企业利润最大化的问题。但是如果公用事业按企业化的方式经营，由于其自然垄断性，极易形成价格的提高和歧视性定价等，这势必伤害普遍服务目标。公用事业公共性和经济性价值的冲突形成了供应企业追求利润最大化与公用事业谋求社会福利最大化的目标间的冲突以及在公用事业治理过程中如何平衡的问题。
在世界范围内，城市公用事业治理的现代化都是围绕如何处理公共性和经济性价值的合理平衡。城市公用事业的发展史本质就是在公共性和经济性二元价值之间不断发展和平衡的历史。工业化早期，城市公用事业同其他竞争性私人产品一样完全由市场提供，其主导价值在于经济性目标。随后，由于社会力量的博弈，公用事业产品和服务转到政府一边，公共性的价值目标开始得以凸显。20世纪70年代以前，各国城市的公用事业产品主要采用“国有化”的模式。但是此后的历史发展表明：公共性的发展固然是必需的，但是其国有化的实现方式却会危及到公共企业的经济性价值目标，从而导致公用事业产品供给效率不高，最终影响到公共性价值目标的实现。随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷，以美国为代表的西方国家率先实施政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。20世纪70-80年代以后，“新公共管理”受到较大推崇，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。
就我国而言，在计划经济时代，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经采用国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在这个历史阶段，在城市中，依托单位制和完全的国有化公有制，公用事业主要致力于实现公共性的目标，但是这种公共性又是以城乡二元分割为基础的公共性，国家通过产业政策来扶持城市工业部门的发展，并实行人为扩大工业制成品与农产品的剪刀差政策来推动城市工业化的发展，在这种背景下，城市公用事业也是支持工业发展的产业政策的内在组成部分，因此这一阶段城市公用事业的公共性是“不完全”的公共性。同时这种公共性在经济效率上存在着很大缺陷，即公用事业服务供给严重不足且效率低下。改革开放以来，特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，我国公用事业一方面不完全的公共性问题依然存在，城乡二元带来的公用事业产品共享还存在问题。如有学者在公共文化服务的研究中发现，从城市、镇上到农村，无论是公共文化设施的供给，还是个体日常文化丰富度、满意度或者对社区公共文化生活、政府提供公共文化的评价，大致呈“差序格局”[2]。 另一方面公用事业的市场化改革得以推进，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革国有企业使之成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。这种市场化改革一方面提高了公用事业的效率，但是由此带来监管和公共性实现的难题。因此，我国公用事业发展的公共性和经济性二元价值的平衡，和西方国家存在不同，即体现在：（1）这种不平衡还存在于经济社会城乡二元性的基础上；（2）这种不平衡一直存在城市公用产品的供给不足和效率不高的问题，这是由计划经济时代以及改革开放以来为推动国家工业化快速发展对城市公用事业产品的“历史欠债”所造成的。因此，我们认为，未来中国城市公用事业公共性和经济性价值的平衡是一种“价值发展性的平衡”，既一方面在城市公用事业公共性和经济性都需要进一步发展，公共性需要扩大供给能力、舒缓供给瓶颈，解决城乡二元分割和城市农民工新二元分割的不公平性问题，实现公用事业的服务普遍化，如当前的农民工市民化和小城镇公用事业发展等都是处理好这一问题的重要方面；另一方面需要解决好公用企业的效率问题，尤其是公用事业国企的效率问题，需要引进市场化的竞争方式来提高公用事业的经济效率。这方面我国公用事业同样面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济民营化以后都需要强化对公用事业企业的政府规制并进行政府规制创新，以防止民营化带来的对城市公用事业产品公共性的破坏问题。当然，民营化并不意味着国有资本的全部退出，公用事业企业公司治理问题将成为进一步改革的关键环节。 二、多元主体的合作：城市公用事业治理现代化的结构整合
如前所述，城市公用事业治理是一个复杂而动态的领域，它兼具经济性和政治社会性，根本价值目标上须实现经济性和公共性的发展平衡。因此，城市公用事业属于复杂性问题治理。对于复杂性问题的治理，往往需要多元主体的合理介入和协调合作。复杂性本身就隐含着对主体多元化的需求。正如有学者指出的，“从主体看，复杂性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社会公共机构和行动者参与其中，它涉及集体行动的各个社会公共机构之间的权力依赖关系”[3]。 中国城市公用事业治理体制的结构整合可能更趋向于一种合作主义的逻辑，即在政府主导下政府、企业、社会之间的相互支持和合作，在进一步厘清政府、企业、社会的角色和职能基础上，逐步构建起政府、企业和社会的多元对话和合作机制，进而达成城市公用事业治理均衡、有序和协调。
1.城市公用事业治理体系现代化中的政府责任。城市公用事业管理体系中，政府无疑居于首要的地位，在现代化城市公用事业治理体系中，政府是“公共责任人”，而不是“公共企业家”。“在公用事业治理过程中，有些事是政府应该做的，而有些事则不是；有些事情政府做得好，而有些事则做得很差”[4]， 因此，城市公用事业治理体系现代化中的政府职能需要结合公用事业推进的实践予以调整和转变。当前市场化是公用事业发展的基本方向，市场化不等于民营化，市场的关键机制是竞争，而不是民营化的所有权问题。在中国公用事业发展中，所有权不是关键，关键是如何引入市场的竞争机制。民营化容易导致简单的私有化，各国的经验表明，简单的私有化并非解决公用事业经济效益和社会效益的有效药方。而且即使公用事业民营化以后，政府也不能完全与之脱离。“公用事业民营化并不意味着政府在提供公共物品和服务方面的责任的转移，而是政府在其中所承担责任的内容和方式发生了转变”[5]。 （1）政府须通过通过科学合理的制度设计以及制度供给，规制市场来推进城市公用事业治理体系的现代化。在制度经济学看来，政府的首要职责在于“提供一种我们可以用以修改规则的途径，调整人们规则含义上存在的分歧，使少数不遵守游戏规则的人遵守规则。”[6] 在推进我国公用事业民营化改革有序进行的过程中，政府在减少对公用事业生产等环节不必要的干预的同时，又必须承担起制度设计与战略规划的责任。城市公用事业体制改革本质是一种由政府至上而下推进的一种制度变迁。政府是城市公用事业治理体制改革的主要设计者和参与者，政府提供的核心服务应是制度的生产和维护。（3）政府需承担有效监管的职责。市场本身具有逐利性和信息不对称性，因此，在公用事业民营化中容易出现损害公共利益、产品价格暴涨、服务质量下降、环境污染等外部效应。为消除外部效应，政府应该适时调控，对公用事业产品的价格、服务质量等进行有效的监管。正如斯蒂格利茨所说，“缺乏有效的管制结构，民营化在实践中既不能提高经济效率，也不能实现其他社会目标”[7]。 （3）维护公用事业治理的分配正义，保障城市公用事业服务的普遍化。“公用事业即使民营化以后，仍然具有重要的政治意义。公用事业是服务于每一个公民的，其价格与提供的条件都属于政治问题。”[8] 公用事业作为公众日常生活的必需品，具有很强的公益性，政府必须保护弱势群体在民营化改革中的利益。从政府管理的角度来看，公用事业服务应始终坚持普遍服务原则，即服务的可获得性、非歧视性和可承受性[9]。 对于政府而言，公用事业的服务更应契合登哈特的“新公共服务”理念——“公共利益是目标而非副产品”。
2.城市公用事业治理体系现代化中的企业角色。城市公用事业治理体制改革对政府和企业都提出了新的要求，企业与政府各自的角色要重新定位，改变过去政府做企业事、企业做政府事的状况。在城市公用事业治理体系现代化中，企业的角色定位主要体现在：（1）实现自主经营，积极推进企业技术和管理创新，追求合理利润。公用事业企业的第一个身份是“企业”，公用事业企业需和其他市场上的企业一样，实现自主经营，追求合理利润，逐步成为真正意义上的市场主体。目前的市场化改革，意味着政府和企业的职责正在逐渐分离，各方的责任也逐渐清晰。对于市场化改革过程的公用事业企业来说，首先必须转变观念，直面市场竞争。长期以来，在计划经济体制影响下，许多公用事业企业仍然是传统的、与原有计划经济文化相吻合或相沿袭的“以产定销”的观念，这些观念无法引导公用事业企业提高自身的创新能力和运行效率。在未来的发展中，政府给予公用事业企业的政策性补贴会逐渐减少。所以，企业应以高效、优质的产品和服务，积极争取各类社会资本投资企业，以解决企业的资金问题。同时，由于公用事业企业提供的产品具有准公共产品的性质，容易产生 “搭便车”问题的困扰，所以，企业应通过科技创新，建立合理、公正的收费模式，维持企业的发展和服务的供给。此外，公用事业企业一般都是高耗能企业，利用技术革新来降低成本、节能减排也至关重要[10]。 （2）公用事业企业必须平衡好企业盈利和社会责任的关系。公用事业企业与普通的私人企业不同，其产品是关系社会运行和发展基础的水、热、气、公共交通（公共汽车、电车、地铁等，公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。在公用事业企业经营的基本思路应是“保本微利”。“保本微利”就是在保证公用事业服务安全、有效、高质量供给的前提下，使企业能够获得一定的盈利。“公用事业企业应更突出社会责任感，应追求企业价值最大化，追求合理利润而不是利润最大化。合理利润保障企业经营与可持续发展投入，保障企业更好提供优质公共产品与服务，并以此有效推动落实企业社会责任履行”[11]。 近年来，发生了一些公用事业企业因为债务纠纷而随意断水断电，就在于忽视了公用事业企业社会责任建设的一面。
3.城市公用事业治理体系现代化中的社会参与功能。公用事业最终是服务于社会的，服务于社会的生产和生活。社会建设是公用事业发展的根本归宿与依归，这是城市公用事业体制改革必须要明确的。因此，城市公用事业体制改革中社会的参与是根本的一环，这一环在中国的过去没有凸显，而在接下来的改革中将逐步加以重视。社会参与包括两部分：一般公众的参与和社会组织的参与。公众是公用事业企业产品和服务的直接消费者和质量的监督者。公用事业与人民群众的生活密切相关，所以，公众参与公用事业治理是社会公众在社会治理中的主体性和自主性的体现和必然要求。在推进城市公用事业治理体系现代化过程中，公众的作用主要体现在：（1）公众应该通过多种渠道参与到公用事业的决策中，提高公用事业决策的民主性和科学性。城市公用事业涉及的是与市民生活息息相关的公用事业运营问题，其决策属于重大城市公共决策。公用事业决策适用于彼得斯所说的“参与模式”，即“政府决策是通过对话方式作出的，公民有机会对政策世家重大影响。公民有权反映自己的愿望和要求，并同不同政策观点的其他公民进行直接的辩论，由此公共利益得以实现。”[12] 公用事业走上市场化改革路线之后，各地掀起转让公用事业的热潮，一些地方政府将市政公用事业的市场化和民营化当成“一卖了之”，引发公众所说的“甩包袱”的质疑，其根本原因在于公用事业的改革和决策缺乏公众参与。公用事业改革的核心问题并不在于把政府的决定事后告诉公众，而是要在决策过程中有充分的公众参与和讨论，全程公开透明。公用事业改革，不仅仅是政府与企业的两边关系，公众必须有知情权、参与权，通过人大等权力机构对基础投入、利润空间等原则问题表达态度、施加影响[13]。 （2）公众应该通过各种渠道对公用事业的运营和产品质量实施有效监管。政府在市政公用事业特许经营之后，仍然应当担负起保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害的职责，但是这种监管也必须依托于公众的积极参与才能完成。市政公用事业领域的博弈中，任何一方主体的缺少，都将导致其他方力量的失衡。仅凭政府一己之力，是很难对市政公用事业特许经营进行有效监管的。因此，必须构建政府与公众之间的合作伙伴关系，建立公众参与制度，使公众参与市政公用事业特许经营监管的全过程[14]。 在目前的市政公用事业监管实践中，社会公众的力量恰恰是被严重忽略的。（3）社会组织的参与功能须在公用事业管理过程中逐步凸显。在城市公用事业管理过程中，社会组织主要有两类：一类是公用事业行业性组织，主要包括水、电、气、公共交通等行业性协会组织。公用事业行业大都建立了这类组织，但是由于公用事业行业国有化和自然垄断性的原因，这类组织的功能还未有效发挥出来。随着市场化的推进，行业协会将逐步显现社会组织的性质，在行业的自律性管理、行业标准化的制定和实施，行业内部的监督上将慢慢发挥重要的功能。另一类公用事业社会组织是与一般公众和一些产业行业协会相关的，它们是公众和产业行业协会组织化参与的重要渠道，主要包括城市的一些产业协会组织，城市居民服务组织和城市环保组织，在公用事业的管理过程中，这些组织为公用事业的消费者提供了组织化的参与渠道。 三、多重制度的创新：城市公用事业治理现代化的功能提升
党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”，由此显示，制度创新是改革的根本，改革的过程归根结底是制度创新的过程。城市公用事业体制改革主要是改制度，推进城市公用事业治理体系和治理能力的现代化，必然要求以制度创新作为最高形式。当前我国城市公用事业治理现代化的功能提升的根本路径在于：以政府、企业和社会三方合作为基础，推进多重制度创新，提升城市公用事业的治理能力。
1.政府监管制度创新。实现城市公用事业体制改革的功能提升，首先需推进政府监管制度的创新。如前所述，在城市公用事业体制改革的过程中，政府始终要发挥主导性作用，因此，处理好政府与市场关系，政府监管制度创新是关键。推进政府监管制度创新，应该从如下几方面着手：（1）优化行业主管部门组织体系。从内部来看，需要按照机构和事权相匹配的原则，合理设置城市公用事业组织内部结构对推进城市公用事业管理制度创新意义重大。为此，须调整职能部门的机构设置，明确权责关系，整合并强化行业处室的相关权利，加强监管能力建设。从外部来看，需要理顺主管部门和其他部门在监管中的关系。现实中经常出现横向不同部门监管职能界定不清，职权交叉重叠、监管责任不明确等问题。从这个方面来说，大部门制可能是一种较好的创新思路，“大部制作为一种政府政务综合管理组织体制，其特征是‘大职能、宽领域、少机构’”[15]。 大部制的发展趋势会形成城市公用事业机构整合的催化剂。解决该问题的关键是建立制度性的多部门协调机制，明确各自职责，加强沟通和协调，同时构建12319等公共服务系统等信息共享协调的平台。（2）进一步强化政府的监管制度供给。必须改变政府过度依赖于行政手段直接管理的方式，突出和强化间接管理和宏观调控，从管企业转变为管行业，观市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。目前，我国公用事业的行业法规建设还滞后于行业发展的步伐，行业法规与行业改革发展相脱节的情形依然普遍存在。主要体现在城市公用事业行业法规滞后于社会环境的新变化，以及法规之间存在冲突、衔接不力。为此，需建立健全法律法规体系，真正实现依法监管。以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。法律法规体系的建立需要中央和各级地方政府共同努力，地方立法的进度更应加快，以满足改革进程的需要。（3）加强监管机制创新。如在具体的监管机制上，可以综合运用行政合同、行政指导手段，加强行业自律和社会监督。通过行政合同方式既发挥了市场资源配置的优势，又体现了间接行政的最新理念，包含了对被监管者的平等合作与协商的精神，有助于被监管者积极主动遵守相关法律法规，保障监管工作的有效落实。同时，作为市场调节与政府监管缺陷的补救者，行政指导的多样性、自愿性等特征，符合现代监管的精神与理念，应该在实际监管过程中承担越来越大的作用。此外，应该多运用合同约束取代行政管理。政府可以多通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。（4）加强政府监管绩效考核制度创新。加强城市公用事业监管，离不开对监管主体的“监管”，通过监管绩效考核制度建设可以有效加强对监管主体的“监管”。目前国内许多城市公用事业监管体制已经初步建立，但由于缺乏对监管实际绩效的考核，难以对政府主管部门的监管活动产生激励约束作用。忽视监管成本、监管效果的现象在各行业还比较普遍。因此，需要尽快建立针对各行业监管部门的绩效考核管理体系，确立监管绩效考核的主体、流程。要重点制定合理全面的监管绩效指标体系，量化包括人财物在内的监管成本，将市政公用事业服务考核指标纳入监管绩效考核指标，从而推动政府监管绩效和功能的切实提升。
2.企业经营制度创新。企业是城市公用事业管理体制创新的主要主体。城市公用企业是公共服务的直接提供者，因此企业改革是城市公用事业改革的重要内容，推进公用企业经营制度创新，可以从如下几个方面着手：（1）有效推进城市公用事业企业经营的民营化。民营化是提高公用事业效率的重要途径，对推进企业经营制度创新至关重要。但是在中国城市公用事业实行民营化， 并不意味着城市公用事业都应由民营企业经营。正如学者指出的，国有企业与民营企业的分布应取决于城市公用事业业务领域的性质。管道燃气、自来水和污水处理等产业通常被认为是典型的城市公用事业， 但并不等于这些产业的所有业务领域都是具有自然垄断性的。也就是说， 对特定城市公用事业而言，总是既有自然垄断性业务， 又有竞争性业务， 自然垄断性业务主要是指那些固定网络性业务（ 如燃气管道网、自来水管网、污水管网等） ， 其他领域的业务则属于竞争性业务。由于自然垄断性业务是城市公用事业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著， 在相当程度上决定整个城市公用事业的运行效率， 因此， 自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著， 可由多家企业竞争性经营； 由于在竞争环境下， 民营企业具有较高的效率， 所以，竞争性业务领域应首先向民营企业开放[16]。 总体而言，中国城市公用事业的民营化应该根据不同业务的特点有序推进，其根本目标是提高公用事业产品的供给效率，防止一哄而起不加区分的民营化道路。（2）推进公用企业产权制度创新。推进公用企业现代企业制度建设，着重做好清产核资， 界定产权。目前“国有民营”改革主要在公交企业实行， 下一步可以扩展到供热、第三产业等方面。同时加强探索组建企业集团，组建集团公司，对现有企业实行公司化改造。同时需要加强企业的内部管理，划小核算单位， 提高企业素质， 为建立现代企业制度奠定基础。（3）推进公用企业履行社会责任制度创新。公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。公用企业社会责任的履行需要制度化的保障。目前比较好的制度模式，在内部管理上，主要有“服务承诺制度”，它以详实具体的量化标准形式，对社会公布公开，直接接受政府、社会、消费者的监督，尊重维护消费者权益，让政府和公众满意。在外部行业管理上，可以通过建立标准化的管理体系促进和保障社会责任的履行，比如以顾客为关注焦点的ISO9000质量管理体系，顺应环境保护，适应国际经济贸易发展需要的ISO14000环境管理体系，以及以员工劳动保护为核心的社会责任管理体系SA8000等等。 3.社会参与制度创新。公众的参与是城市公用事业决策科学化、民主化及其顺利贯彻实施和满足公众需求、实现社会公正的重要途径。城市公用事业管理中的社会参与制度创新，应该重点突出如下几个方面：（1）完善公用事业与企业的信息采集和发布制度。确保城市公用事业的信息规范、全面公开，维护公众对公用事业行为的知情权，及时将产品和服务质量检查、检测、评价的结果和整改情况以一定的方式向社会公布。实现公用事业的公开化和透明化，公开披露公用事业尤其是其中的国有企业在董事会任命、经营计划、财务报表、职务消费、高管薪酬、业绩考核、审计监督等方面的信息，有利于公众参与公用事业监督，对公用企业产生有效的激励和约束。这其中的重点是公用企业的成本公开，公用企业的成本公开应该是常态的公开，而不是迫于形势压力作一两次公开[17]。 政府的主管部门要对经营部门进行核算，要监督审核。还可以委托第三方参与成本监管。在信息公开规定之中，地方政府可以对企业公布哪些项目进行尽量详细的规定，以便经营者更好地接受政府、公众和媒体的监督。（2）推进城市公用事业决策过程中相关利益群体的参与和协商制度创新。民营化以后，部分企业在容易通过提供低质量、不安全的产品和服务来获得较高收益，损害公众利益。为此，要转变侧重维护在位厂商利益的做法，加强对主导厂商行为、产品和服务质量的监管，把监管目标集中在促进产业发展、强化竞争和保护用户利益等方面。要建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求意见的程序，并通过咨询、听证、对话等形式来实现。监管机构应要求相关企业设立处理用户投诉的机构，改进投诉处理程序，力求在企业和行业内部解决用户投诉。监管机构不仅要调查用户投诉的问题，而且要调查运营商对投诉的处理是否得当。用户关于公用事业服务的投诉和询问，可以与运营企业联系。如果投诉和询问没有得到解决，用户可以向监管机构投诉[18]。 同时，我们还应抓好公众评价和机制建设，开展以社会满意度调查为核心的社会绩效评价，赋予公众更多的知情权、参与权、监督权和评议权。通过健全信息标准规范政府绩效信息行为，限制政府绩效信息管理权限、保障公众绩效信息使用权[19]。 （3）推动社会组织参与制度创新。公用事业体制改革的重要方面是发挥社会的积极性来进行体制创新，激发公用事业管理体制改革的活力。要重视公用事业行业协会组织建设，通过制度创新，逐步凸显行业协会组织的独立性、自主性和规范化。使行业协会组织在推动公用事业行业的自律性、行业标准制定，行业发展战略规划，规范行业规范竞争等方面发挥重要作用。同时，注重赋权公众社会组织，扩大社会组织活动的空间，甚至可以将一些公用事业监管的职能逐步委托给社会组织来做，使公众类社会组织获得良好的发展环境，为公众在监督公用事业产品质量，公用事业发展决策，公用事业重大规划上提供组织化的有效参与渠道。
关键词：城市治理；公用事业管理；公用事业治理改革
收稿日期：2014-12-30
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）02-
基金项目：国家社科基金项目《当代西方左翼参与民主的理论形态与实践模式研究》（10KS016）、湖南省社科规划项目《公民资格发展和扩大农民有序政治参与研究》（11YBA295）、教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东中心开放课题（14MY09）、中国博士后科学基金第53批面上资助项目（2013M531791）、湖南省省情与决策咨询课题 （2014BZZ246）的阶段性成果。
作者简介：董石桃，男，政治学博士，博士后，湘潭大学公共管理学院副教授、硕士生导师，教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员，主要研究方向：行政管理理论与实践、中国政府与政治。
城市公用事业是指从事城市供水、供热、供气、公共交通（公共汽车、电车、地铁、轮渡、出租汽车及索道缆车）等建设与管理的行业。城市公用事业被认为是一个社会的“社会资本”[1]， 它关系到公众的基本生产和生活，是城市经济和社会发展的重要载体，其发展水平的高低直接关系到城市发展的现代化和城市居民的生活水平，因而城市公用事业治理体系和治理能力的现代化在整个国家治理体系和治理能力现代化发展居于十分重要的地位。从制度变迁和制度创新的视域来看，20世纪80年代以来，世界范围内公用事业的管理、监管和治理方式正出现范式的转换。由马克斯·韦伯提出并由伍罗德·威尔逊补充的官僚制公共行政模式受到攻击。传统的官僚行政行政模式让位于市场驱动的管理式领导。市场趋向的管理体制取代了原有的命令式行政管理体制。就中国而言，改革开放的推进，使中国从一个市场和企业精神被禁锢的国度，成功转型为一个市场较为开放的全球经济重镇。与此同时，中国公用事业治理方式同样正在经历一场重要的变革，逐步打破了传统公用事业政府直接投资、国有企业垄断经营的单一化治理模式。党十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。就中国城市公用事业体制改革而言，其主要问题就是：探讨在新型工业化、信息化、城镇化对城市公用事业巨大需求的背景下，如何实现城市公用事业治理体系和治理能力的现代化。我们试图对这一问题进行探讨和分析。
一、双重目标的平衡：城市公用事业治理现代化的价值定位
公用事业与其他产业不同，首先体现在其基本属性和价值目标上，这种基本属性和价值目标主要表现在实现公用事业治理公共性和经济性二元价值的发展和合理平衡。
城市公用事业的公共性和经济性本质上根源于其生产经营需要承载双重价值目标：即公共服务公平分配的社会目标和企业追求效益最大化的经济目标。社会目标包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）。企业经济目标即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。很明显，城市公用事业的这种双重价值目标存在着内在的二元价值冲突。公用事业的公共性与普遍服务有关，其根本目标在于追求公共利益和社会福利的最大化，其后果具有政治敏感性。从公共性的角度来看，低收费或者免费最能满足普遍服务目标，但这必然会造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持，不具有可持续性。而公用事业的经济性和提供服务的可维持程度有关，对承担具体公共服务的公共企业来说，还面临着企业利润最大化的问题。但是如果公用事业按企业化的方式经营，由于其自然垄断性，极易形成价格的提高和歧视性定价等，这势必伤害普遍服务目标。公用事业公共性和经济性价值的冲突形成了供应企业追求利润最大化与公用事业谋求社会福利最大化的目标间的冲突以及在公用事业治理过程中如何平衡的问题。
在世界范围内，城市公用事业治理的现代化都是围绕如何处理公共性和经济性价值的合理平衡。城市公用事业的发展史本质就是在公共性和经济性二元价值之间不断发展和平衡的历史。工业化早期，城市公用事业同其他竞争性私人产品一样完全由市场提供，其主导价值在于经济性目标。随后，由于社会力量的博弈，公用事业产品和服务转到政府一边，公共性的价值目标开始得以凸显。20世纪70年代以前，各国城市的公用事业产品主要采用“国有化”的模式。但是此后的历史发展表明：公共性的发展固然是必需的，但是其国有化的实现方式却会危及到公共企业的经济性价值目标，从而导致公用事业产品供给效率不高，最终影响到公共性价值目标的实现。随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷，以美国为代表的西方国家率先实施政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。20世纪70-80年代以后，“新公共管理”受到较大推崇，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。
就我国而言，在计划经济时代，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经采用国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在这个历史阶段，在城市中，依托单位制和完全的国有化公有制，公用事业主要致力于实现公共性的目标，但是这种公共性又是以城乡二元分割为基础的公共性，国家通过产业政策来扶持城市工业部门的发展，并实行人为扩大工业制成品与农产品的剪刀差政策来推动城市工业化的发展，在这种背景下，城市公用事业也是支持工业发展的产业政策的内在组成部分，因此这一阶段城市公用事业的公共性是“不完全”的公共性。同时这种公共性在经济效率上存在着很大缺陷，即公用事业服务供给严重不足且效率低下。改革开放以来，特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，我国公用事业一方面不完全的公共性问题依然存在，城乡二元带来的公用事业产品共享还存在问题。如有学者在公共文化服务的研究中发现，从城市、镇上到农村，无论是公共文化设施的供给，还是个体日常文化丰富度、满意度或者对社区公共文化生活、政府提供公共文化的评价，大致呈“差序格局”[2]。 另一方面公用事业的市场化改革得以推进，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革国有企业使之成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。这种市场化改革一方面提高了公用事业的效率，但是由此带来监管和公共性实现的难题。因此，我国公用事业发展的公共性和经济性二元价值的平衡，和西方国家存在不同，即体现在：（1）这种不平衡还存在于经济社会城乡二元性的基础上；（2）这种不平衡一直存在城市公用产品的供给不足和效率不高的问题，这是由计划经济时代以及改革开放以来为推动国家工业化快速发展对城市公用事业产品的“历史欠债”所造成的。因此，我们认为，未来中国城市公用事业公共性和经济性价值的平衡是一种“价值发展性的平衡”，既一方面在城市公用事业公共性和经济性都需要进一步发展，公共性需要扩大供给能力、舒缓供给瓶颈，解决城乡二元分割和城市农民工新二元分割的不公平性问题，实现公用事业的服务普遍化，如当前的农民工市民化和小城镇公用事业发展等都是处理好这一问题的重要方面；另一方面需要解决好公用企业的效率问题，尤其是公用事业国企的效率问题，需要引进市场化的竞争方式来提高公用事业的经济效率。这方面我国公用事业同样面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济民营化以后都需要强化对公用事业企业的政府规制并进行政府规制创新，以防止民营化带来的对城市公用事业产品公共性的破坏问题。当然，民营化并不意味着国有资本的全部退出，公用事业企业公司治理问题将成为进一步改革的关键环节。 二、多元主体的合作：城市公用事业治理现代化的结构整合
如前所述，城市公用事业治理是一个复杂而动态的领域，它兼具经济性和政治社会性，根本价值目标上须实现经济性和公共性的发展平衡。因此，城市公用事业属于复杂性问题治理。对于复杂性问题的治理，往往需要多元主体的合理介入和协调合作。复杂性本身就隐含着对主体多元化的需求。正如有学者指出的，“从主体看，复杂性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社会公共机构和行动者参与其中，它涉及集体行动的各个社会公共机构之间的权力依赖关系”[3]。 中国城市公用事业治理体制的结构整合可能更趋向于一种合作主义的逻辑，即在政府主导下政府、企业、社会之间的相互支持和合作，在进一步厘清政府、企业、社会的角色和职能基础上，逐步构建起政府、企业和社会的多元对话和合作机制，进而达成城市公用事业治理均衡、有序和协调。
1.城市公用事业治理体系现代化中的政府责任。城市公用事业管理体系中，政府无疑居于首要的地位，在现代化城市公用事业治理体系中，政府是“公共责任人”，而不是“公共企业家”。“在公用事业治理过程中，有些事是政府应该做的，而有些事则不是；有些事情政府做得好，而有些事则做得很差”[4]， 因此，城市公用事业治理体系现代化中的政府职能需要结合公用事业推进的实践予以调整和转变。当前市场化是公用事业发展的基本方向，市场化不等于民营化，市场的关键机制是竞争，而不是民营化的所有权问题。在中国公用事业发展中，所有权不是关键，关键是如何引入市场的竞争机制。民营化容易导致简单的私有化，各国的经验表明，简单的私有化并非解决公用事业经济效益和社会效益的有效药方。而且即使公用事业民营化以后，政府也不能完全与之脱离。“公用事业民营化并不意味着政府在提供公共物品和服务方面的责任的转移，而是政府在其中所承担责任的内容和方式发生了转变”[5]。 （1）政府须通过通过科学合理的制度设计以及制度供给，规制市场来推进城市公用事业治理体系的现代化。在制度经济学看来，政府的首要职责在于“提供一种我们可以用以修改规则的途径，调整人们规则含义上存在的分歧，使少数不遵守游戏规则的人遵守规则。”[6] 在推进我国公用事业民营化改革有序进行的过程中，政府在减少对公用事业生产等环节不必要的干预的同时，又必须承担起制度设计与战略规划的责任。城市公用事业体制改革本质是一种由政府至上而下推进的一种制度变迁。政府是城市公用事业治理体制改革的主要设计者和参与者，政府提供的核心服务应是制度的生产和维护。（3）政府需承担有效监管的职责。市场本身具有逐利性和信息不对称性，因此，在公用事业民营化中容易出现损害公共利益、产品价格暴涨、服务质量下降、环境污染等外部效应。为消除外部效应，政府应该适时调控，对公用事业产品的价格、服务质量等进行有效的监管。正如斯蒂格利茨所说，“缺乏有效的管制结构，民营化在实践中既不能提高经济效率，也不能实现其他社会目标”[7]。 （3）维护公用事业治理的分配正义，保障城市公用事业服务的普遍化。“公用事业即使民营化以后，仍然具有重要的政治意义。公用事业是服务于每一个公民的，其价格与提供的条件都属于政治问题。”[8] 公用事业作为公众日常生活的必需品，具有很强的公益性，政府必须保护弱势群体在民营化改革中的利益。从政府管理的角度来看，公用事业服务应始终坚持普遍服务原则，即服务的可获得性、非歧视性和可承受性[9]。 对于政府而言，公用事业的服务更应契合登哈特的“新公共服务”理念——“公共利益是目标而非副产品”。
2.城市公用事业治理体系现代化中的企业角色。城市公用事业治理体制改革对政府和企业都提出了新的要求，企业与政府各自的角色要重新定位，改变过去政府做企业事、企业做政府事的状况。在城市公用事业治理体系现代化中，企业的角色定位主要体现在：（1）实现自主经营，积极推进企业技术和管理创新，追求合理利润。公用事业企业的第一个身份是“企业”，公用事业企业需和其他市场上的企业一样，实现自主经营，追求合理利润，逐步成为真正意义上的市场主体。目前的市场化改革，意味着政府和企业的职责正在逐渐分离，各方的责任也逐渐清晰。对于市场化改革过程的公用事业企业来说，首先必须转变观念，直面市场竞争。长期以来，在计划经济体制影响下，许多公用事业企业仍然是传统的、与原有计划经济文化相吻合或相沿袭的“以产定销”的观念，这些观念无法引导公用事业企业提高自身的创新能力和运行效率。在未来的发展中，政府给予公用事业企业的政策性补贴会逐渐减少。所以，企业应以高效、优质的产品和服务，积极争取各类社会资本投资企业，以解决企业的资金问题。同时，由于公用事业企业提供的产品具有准公共产品的性质，容易产生 “搭便车”问题的困扰，所以，企业应通过科技创新，建立合理、公正的收费模式，维持企业的发展和服务的供给。此外，公用事业企业一般都是高耗能企业，利用技术革新来降低成本、节能减排也至关重要[10]。 （2）公用事业企业必须平衡好企业盈利和社会责任的关系。公用事业企业与普通的私人企业不同，其产品是关系社会运行和发展基础的水、热、气、公共交通（公共汽车、电车、地铁等，公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。在公用事业企业经营的基本思路应是“保本微利”。“保本微利”就是在保证公用事业服务安全、有效、高质量供给的前提下，使企业能够获得一定的盈利。“公用事业企业应更突出社会责任感，应追求企业价值最大化，追求合理利润而不是利润最大化。合理利润保障企业经营与可持续发展投入，保障企业更好提供优质公共产品与服务，并以此有效推动落实企业社会责任履行”[11]。 近年来，发生了一些公用事业企业因为债务纠纷而随意断水断电，就在于忽视了公用事业企业社会责任建设的一面。
3.城市公用事业治理体系现代化中的社会参与功能。公用事业最终是服务于社会的，服务于社会的生产和生活。社会建设是公用事业发展的根本归宿与依归，这是城市公用事业体制改革必须要明确的。因此，城市公用事业体制改革中社会的参与是根本的一环，这一环在中国的过去没有凸显，而在接下来的改革中将逐步加以重视。社会参与包括两部分：一般公众的参与和社会组织的参与。公众是公用事业企业产品和服务的直接消费者和质量的监督者。公用事业与人民群众的生活密切相关，所以，公众参与公用事业治理是社会公众在社会治理中的主体性和自主性的体现和必然要求。在推进城市公用事业治理体系现代化过程中，公众的作用主要体现在：（1）公众应该通过多种渠道参与到公用事业的决策中，提高公用事业决策的民主性和科学性。城市公用事业涉及的是与市民生活息息相关的公用事业运营问题，其决策属于重大城市公共决策。公用事业决策适用于彼得斯所说的“参与模式”，即“政府决策是通过对话方式作出的，公民有机会对政策世家重大影响。公民有权反映自己的愿望和要求，并同不同政策观点的其他公民进行直接的辩论，由此公共利益得以实现。”[12] 公用事业走上市场化改革路线之后，各地掀起转让公用事业的热潮，一些地方政府将市政公用事业的市场化和民营化当成“一卖了之”，引发公众所说的“甩包袱”的质疑，其根本原因在于公用事业的改革和决策缺乏公众参与。公用事业改革的核心问题并不在于把政府的决定事后告诉公众，而是要在决策过程中有充分的公众参与和讨论，全程公开透明。公用事业改革，不仅仅是政府与企业的两边关系，公众必须有知情权、参与权，通过人大等权力机构对基础投入、利润空间等原则问题表达态度、施加影响[13]。 （2）公众应该通过各种渠道对公用事业的运营和产品质量实施有效监管。政府在市政公用事业特许经营之后，仍然应当担负起保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害的职责，但是这种监管也必须依托于公众的积极参与才能完成。市政公用事业领域的博弈中，任何一方主体的缺少，都将导致其他方力量的失衡。仅凭政府一己之力，是很难对市政公用事业特许经营进行有效监管的。因此，必须构建政府与公众之间的合作伙伴关系，建立公众参与制度，使公众参与市政公用事业特许经营监管的全过程[14]。 在目前的市政公用事业监管实践中，社会公众的力量恰恰是被严重忽略的。（3）社会组织的参与功能须在公用事业管理过程中逐步凸显。在城市公用事业管理过程中，社会组织主要有两类：一类是公用事业行业性组织，主要包括水、电、气、公共交通等行业性协会组织。公用事业行业大都建立了这类组织，但是由于公用事业行业国有化和自然垄断性的原因，这类组织的功能还未有效发挥出来。随着市场化的推进，行业协会将逐步显现社会组织的性质，在行业的自律性管理、行业标准化的制定和实施，行业内部的监督上将慢慢发挥重要的功能。另一类公用事业社会组织是与一般公众和一些产业行业协会相关的，它们是公众和产业行业协会组织化参与的重要渠道，主要包括城市的一些产业协会组织，城市居民服务组织和城市环保组织，在公用事业的管理过程中，这些组织为公用事业的消费者提供了组织化的参与渠道。 三、多重制度的创新：城市公用事业治理现代化的功能提升
党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”，由此显示，制度创新是改革的根本，改革的过程归根结底是制度创新的过程。城市公用事业体制改革主要是改制度，推进城市公用事业治理体系和治理能力的现代化，必然要求以制度创新作为最高形式。当前我国城市公用事业治理现代化的功能提升的根本路径在于：以政府、企业和社会三方合作为基础，推进多重制度创新，提升城市公用事业的治理能力。
1.政府监管制度创新。实现城市公用事业体制改革的功能提升，首先需推进政府监管制度的创新。如前所述，在城市公用事业体制改革的过程中，政府始终要发挥主导性作用，因此，处理好政府与市场关系，政府监管制度创新是关键。推进政府监管制度创新，应该从如下几方面着手：（1）优化行业主管部门组织体系。从内部来看，需要按照机构和事权相匹配的原则，合理设置城市公用事业组织内部结构对推进城市公用事业管理制度创新意义重大。为此，须调整职能部门的机构设置，明确权责关系，整合并强化行业处室的相关权利，加强监管能力建设。从外部来看，需要理顺主管部门和其他部门在监管中的关系。现实中经常出现横向不同部门监管职能界定不清，职权交叉重叠、监管责任不明确等问题。从这个方面来说，大部门制可能是一种较好的创新思路，“大部制作为一种政府政务综合管理组织体制，其特征是‘大职能、宽领域、少机构’”[15]。 大部制的发展趋势会形成城市公用事业机构整合的催化剂。解决该问题的关键是建立制度性的多部门协调机制，明确各自职责，加强沟通和协调，同时构建12319等公共服务系统等信息共享协调的平台。（2）进一步强化政府的监管制度供给。必须改变政府过度依赖于行政手段直接管理的方式，突出和强化间接管理和宏观调控，从管企业转变为管行业，观市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。目前，我国公用事业的行业法规建设还滞后于行业发展的步伐，行业法规与行业改革发展相脱节的情形依然普遍存在。主要体现在城市公用事业行业法规滞后于社会环境的新变化，以及法规之间存在冲突、衔接不力。为此，需建立健全法律法规体系，真正实现依法监管。以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。法律法规体系的建立需要中央和各级地方政府共同努力，地方立法的进度更应加快，以满足改革进程的需要。（3）加强监管机制创新。如在具体的监管机制上，可以综合运用行政合同、行政指导手段，加强行业自律和社会监督。通过行政合同方式既发挥了市场资源配置的优势，又体现了间接行政的最新理念，包含了对被监管者的平等合作与协商的精神，有助于被监管者积极主动遵守相关法律法规，保障监管工作的有效落实。同时，作为市场调节与政府监管缺陷的补救者，行政指导的多样性、自愿性等特征，符合现代监管的精神与理念，应该在实际监管过程中承担越来越大的作用。此外，应该多运用合同约束取代行政管理。政府可以多通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。（4）加强政府监管绩效考核制度创新。加强城市公用事业监管，离不开对监管主体的“监管”，通过监管绩效考核制度建设可以有效加强对监管主体的“监管”。目前国内许多城市公用事业监管体制已经初步建立，但由于缺乏对监管实际绩效的考核，难以对政府主管部门的监管活动产生激励约束作用。忽视监管成本、监管效果的现象在各行业还比较普遍。因此，需要尽快建立针对各行业监管部门的绩效考核管理体系，确立监管绩效考核的主体、流程。要重点制定合理全面的监管绩效指标体系，量化包括人财物在内的监管成本，将市政公用事业服务考核指标纳入监管绩效考核指标，从而推动政府监管绩效和功能的切实提升。
2.企业经营制度创新。企业是城市公用事业管理体制创新的主要主体。城市公用企业是公共服务的直接提供者，因此企业改革是城市公用事业改革的重要内容，推进公用企业经营制度创新，可以从如下几个方面着手：（1）有效推进城市公用事业企业经营的民营化。民营化是提高公用事业效率的重要途径，对推进企业经营制度创新至关重要。但是在中国城市公用事业实行民营化， 并不意味着城市公用事业都应由民营企业经营。正如学者指出的，国有企业与民营企业的分布应取决于城市公用事业业务领域的性质。管道燃气、自来水和污水处理等产业通常被认为是典型的城市公用事业， 但并不等于这些产业的所有业务领域都是具有自然垄断性的。也就是说， 对特定城市公用事业而言，总是既有自然垄断性业务， 又有竞争性业务， 自然垄断性业务主要是指那些固定网络性业务（ 如燃气管道网、自来水管网、污水管网等） ， 其他领域的业务则属于竞争性业务。由于自然垄断性业务是城市公用事业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著， 在相当程度上决定整个城市公用事业的运行效率， 因此， 自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著， 可由多家企业竞争性经营； 由于在竞争环境下， 民营企业具有较高的效率， 所以，竞争性业务领域应首先向民营企业开放[16]。 总体而言，中国城市公用事业的民营化应该根据不同业务的特点有序推进，其根本目标是提高公用事业产品的供给效率，防止一哄而起不加区分的民营化道路。（2）推进公用企业产权制度创新。推进公用企业现代企业制度建设，着重做好清产核资， 界定产权。目前“国有民营”改革主要在公交企业实行， 下一步可以扩展到供热、第三产业等方面。同时加强探索组建企业集团，组建集团公司，对现有企业实行公司化改造。同时需要加强企业的内部管理，划小核算单位， 提高企业素质， 为建立现代企业制度奠定基础。（3）推进公用企业履行社会责任制度创新。公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。公用企业社会责任的履行需要制度化的保障。目前比较好的制度模式，在内部管理上，主要有“服务承诺制度”，它以详实具体的量化标准形式，对社会公布公开，直接接受政府、社会、消费者的监督，尊重维护消费者权益，让政府和公众满意。在外部行业管理上，可以通过建立标准化的管理体系促进和保障社会责任的履行，比如以顾客为关注焦点的ISO9000质量管理体系，顺应环境保护，适应国际经济贸易发展需要的ISO14000环境管理体系，以及以员工劳动保护为核心的社会责任管理体系SA8000等等。 3.社会参与制度创新。公众的参与是城市公用事业决策科学化、民主化及其顺利贯彻实施和满足公众需求、实现社会公正的重要途径。城市公用事业管理中的社会参与制度创新，应该重点突出如下几个方面：（1）完善公用事业与企业的信息采集和发布制度。确保城市公用事业的信息规范、全面公开，维护公众对公用事业行为的知情权，及时将产品和服务质量检查、检测、评价的结果和整改情况以一定的方式向社会公布。实现公用事业的公开化和透明化，公开披露公用事业尤其是其中的国有企业在董事会任命、经营计划、财务报表、职务消费、高管薪酬、业绩考核、审计监督等方面的信息，有利于公众参与公用事业监督，对公用企业产生有效的激励和约束。这其中的重点是公用企业的成本公开，公用企业的成本公开应该是常态的公开，而不是迫于形势压力作一两次公开[17]。 政府的主管部门要对经营部门进行核算，要监督审核。还可以委托第三方参与成本监管。在信息公开规定之中，地方政府可以对企业公布哪些项目进行尽量详细的规定，以便经营者更好地接受政府、公众和媒体的监督。（2）推进城市公用事业决策过程中相关利益群体的参与和协商制度创新。民营化以后，部分企业在容易通过提供低质量、不安全的产品和服务来获得较高收益，损害公众利益。为此，要转变侧重维护在位厂商利益的做法，加强对主导厂商行为、产品和服务质量的监管，把监管目标集中在促进产业发展、强化竞争和保护用户利益等方面。要建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求意见的程序，并通过咨询、听证、对话等形式来实现。监管机构应要求相关企业设立处理用户投诉的机构，改进投诉处理程序，力求在企业和行业内部解决用户投诉。监管机构不仅要调查用户投诉的问题，而且要调查运营商对投诉的处理是否得当。用户关于公用事业服务的投诉和询问，可以与运营企业联系。如果投诉和询问没有得到解决，用户可以向监管机构投诉[18]。 同时，我们还应抓好公众评价和机制建设，开展以社会满意度调查为核心的社会绩效评价，赋予公众更多的知情权、参与权、监督权和评议权。通过健全信息标准规范政府绩效信息行为，限制政府绩效信息管理权限、保障公众绩效信息使用权[19]。 （3）推动社会组织参与制度创新。公用事业体制改革的重要方面是发挥社会的积极性来进行体制创新，激发公用事业管理体制改革的活力。要重视公用事业行业协会组织建设，通过制度创新，逐步凸显行业协会组织的独立性、自主性和规范化。使行业协会组织在推动公用事业行业的自律性、行业标准制定，行业发展战略规划，规范行业规范竞争等方面发挥重要作用。同时，注重赋权公众社会组织，扩大社会组织活动的空间，甚至可以将一些公用事业监管的职能逐步委托给社会组织来做，使公众类社会组织获得良好的发展环境，为公众在监督公用事业产品质量，公用事业发展决策，公用事业重大规划上提供组织化的有效参与渠道。