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一、政府、国资委、国企：如何和谐互动，共存、共荣、共利？
国务院国有资产监督管理委员会的成立，引起社会各界关注。“国资委”这个全新的机构既没有本国的经验可借鉴，也没有他国的模式可仿效，它是在中国的现实条件下一种完全意义上的机构创新。通过报道我们发现：成立国资委，政府所注重的是所有者职能与社会管理职能的分离，由国有资产管理到国有资本管理的转变，强调的是以现金流为基础的业绩衡量标准及新的薪酬制度的确立等。对国有企业的高层管理者来说，所注重的是政府如何放权让利，使手中的权力能够得到无限发挥。对于私营企业家来说，所注重的是如何在新的准入规则下进入国有企业进而“盘活”国有资产。而股民关注的是国有股减持的问题，即如何出台对他们有利的政策。
随着《企业国有资产监督管理暂行条例（草案）》的通过，中国国有资产管理体制改革进入了一个新阶段。《条例草案》将国资委的职能定为资产的出资人，而不是政府机构。政府以《公司法》为依据，委托“国资委”行使所有者的职能。对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演“老板”的角色。国资委具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系的中心。从新的国有资产管理体制框架和国资委的定位来看，政府与国有企业之间已经不再有直接的经济关系，国资委专门履行出资人职责，政企分开问题应该能够得到较好解决。需要进一步研究的问题在于国资委与政府之间的关系。作为公共管理者，经济增长、充分就业、物价稳定是政府的重要目标。经济景气时退，不与民争利，经济萧条时进，以维护社会稳定；政府又是国资委的委托人。而国资委是国有资产的出资人代表，以国有资产的保值增值为己任，与一般投资者有着相同的动机和行为模式。经济景气时不免有扩大投资的冲动，经济萧条时则减少投资或者按兵不动。国资委的行为如何与政府的要求相协调，同时又与自己的职责相称，做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值，是新体制的难点之一。
在我国设立国资委的一个重要目的是实现政府的所有者职能和社会管理职能的分开，但如果从市场监管、产业政策和政府采购这三个角度看，仅仅成立国资委，显然还远不足以实现这种分开，也不足以保障国企与其他企业处于平等竞争的地位。
政府如何做一个合格的所有者。我们认为，一是国家要有明确的、对社会公开的“所有权政策”，明确界定其作为所有者所要追求的目标，以及实现这些目标的手段；二是所有权代表机构要接受监督。
在这两个方面，我们都还面临着不少的任务，有些甚至还没有提上议事日程。在所有权政策方面，我们确实有“保值增值”的目标，但保值增值的目标和其他经济的、非经济的目标之间如何权衡取舍，还不是一个透明的过程；在接受人大监督方面，制度建设上还是空白。国有资产监督管理的情况和国企的运行情况，无论是国资委还是政府，都还没有建立一种像预算制度那样的向同级人大进行报告的规范制度。
作为所有权代表机构——国资委应该公开出版年度报告，向人大、媒体和公众披露国企的信息；年报应集中于国企的财务业绩和国有资产价值，以及加总的财务信息，如销售额、利润、主营业务现金流量、投资、股权回报率和分红。年报还可以包括重点国企的分企业数据。
另一个重要问题是，国企董事会改革。从政府改革和公共治理的角度看，董事会治理对我们来说是一种特殊的挑战，它所代表的不是我们所熟悉的那种上下尊卑分明、下级服从上级的层级制治理文化。董事会不是股东的下级，他们之间的关系是由公司法和相关法律界定的一种信托关系。国资委和其他股东有任命董事的权利，但一旦任命，就要尊重其独立性和对经理人员的权威。
二、资本流动机制：如何做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入？
从理论上来说，国有资产从企业形态转化为公共产品形态、货币形态或者资源形态都是可取的，本质上并没有优劣之分。但从我国的实际情况来看，恐怕是转化为货币形态更为迫切和急需。我国目前正处于转轨时期，转轨时期的最大特点是社会问题大于经济问题，货币形态的国有资产对于抹平转轨创伤、减轻社会震荡无疑具有最大的效力。从其他两种形态的国有资产来看，很多公共产品建设具有一定的营利性，只要放开市场准入限制就可以吸引民间资本来投资。资源形态的国有资产虽然是一个方向，但它是一个长期的任务，我们在短期还无暇顾及。维护社会稳定和保持经济良性发展是一个短期的、比较迫切的任务，而且这一开支几乎完全需要国家来支付。因此，国有资产从企业形态转化为货币形态，是我们目前一个最重要的转化方向。
《条例草案》第14条关于国有资产监督管理机构的义务，把推进国有资产流动和国有经济布局调整列在第一位，但真正实现从“管理资产”到“经营资本”的跨越，国资委需要建立一个科学合理又切实可行的国有资本流动机制，做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入。
关于国有资产的退出，上海等地做过一些有益的探索。2004年，上海产权交易所为国有独资企业实现“有进有退”的产权交易合计1094宗，交易金额达366.78亿元。公开性使产权交易所为企业改革、国有经济结构调整提供了一个相对“阳光”的交易平台。上海现有国有资产5700亿元，其中经营性资产达4000亿元。这些经营性资产有一半处在竞争性领域。目前，上海正考虑在未来5年内完成国资从一般性竞争领域退出，退出的重点区域不仅包括中小企业，还涉及到70家市管企业和40家国资授权经营公司。
关于国有资本的进入，目前谈论得还比较少，但国有资本流动机制的设计决不能忽略这一方面。调整国有经济的布局和结构需要有进有退，退而有序平稳，避免给社会经济造成动荡；进而有为积极，推进国资转向先导性、基础性、公益性领域，带动更多社会资本在此聚集。在降低国资比重的同时，力争实现把国资的主要部分集中于三种行业——国家安全、资源垄断、公共产品和两类企业——支柱产业、高新技术产业中的重要骨干企业。即使在完全竞争性领域，保留或建立市场化的国有资本进入的便利通道也并非多余。国有资本流动机制设计不能只考虑眼前较为迫切的“退出”问题，还应当着眼于长远，把进入与退出结合起来，这样的机制才会有较强的适应性，其生命力才会更持久。
三、国资退出：得来的钱怎么用？
据悉，我国目前国有资产达11万亿元，国有企业达9000家，如此庞大的国有资产规模、如此众多的企业数量，要管好几乎是不可能的，就连管理水平居于全国前列的上海，国有资产年收益率只有4.5%，低于混合所有制企业8%的资产收益率和5.18%的银行贷款利率。因此，国资收缩战线，提高效率的潜力大，迫切性也很强。关于国资退出，理论界有较多的论述，实务界也有较多的探索，本文不再赘述。关于国资运营收益的使用，刚出台的《条例草案》对国有资产收益的管理，讲得也比较原则，因而，需要进一步的研究。
据笔者推断，四大国有银行未剥离不良贷款仍在2万亿元以上，呆坏账约占一半，在1万亿元左右。已剥离到资产管理公司的不良资产质量更差，回收率估计在30%，预计损失也在1万亿元左右。一方面，我们有庞大的国有资产需要退出，另一方面我们有巨额的不良贷款需要核销。国有资产也好，不良贷款也好，其所有者都是国家。国有资产的退出可以为清理不良贷款，化解金融系统风险提供重要资源。用国资退出获得的资金充实社会保障基金，符合国有经济布局和结构调整的要求，有利于进一步完善现代企业制度，促进社会保障体系的建立。我们要吸取通过境内证券市场减持国有股筹集社会保障资金失败的教训，制定出系统性的、市场广泛接受的国有股减持或国有资本退出的实施方案。
中央政府要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资，而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。国有资产管理机构要忠实地履行出资人职责，严防出现争先“一卖了之”，或对经营者半买半送等情况，造成国有资产流失。国资退出获得的钱要有明确地使用规定和严格的使用办法。
（作者单位：中共湖南省株洲市委党校）
国务院国有资产监督管理委员会的成立，引起社会各界关注。“国资委”这个全新的机构既没有本国的经验可借鉴，也没有他国的模式可仿效，它是在中国的现实条件下一种完全意义上的机构创新。通过报道我们发现：成立国资委，政府所注重的是所有者职能与社会管理职能的分离，由国有资产管理到国有资本管理的转变，强调的是以现金流为基础的业绩衡量标准及新的薪酬制度的确立等。对国有企业的高层管理者来说，所注重的是政府如何放权让利，使手中的权力能够得到无限发挥。对于私营企业家来说，所注重的是如何在新的准入规则下进入国有企业进而“盘活”国有资产。而股民关注的是国有股减持的问题，即如何出台对他们有利的政策。
随着《企业国有资产监督管理暂行条例（草案）》的通过，中国国有资产管理体制改革进入了一个新阶段。《条例草案》将国资委的职能定为资产的出资人，而不是政府机构。政府以《公司法》为依据，委托“国资委”行使所有者的职能。对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演“老板”的角色。国资委具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系的中心。从新的国有资产管理体制框架和国资委的定位来看，政府与国有企业之间已经不再有直接的经济关系，国资委专门履行出资人职责，政企分开问题应该能够得到较好解决。需要进一步研究的问题在于国资委与政府之间的关系。作为公共管理者，经济增长、充分就业、物价稳定是政府的重要目标。经济景气时退，不与民争利，经济萧条时进，以维护社会稳定；政府又是国资委的委托人。而国资委是国有资产的出资人代表，以国有资产的保值增值为己任，与一般投资者有着相同的动机和行为模式。经济景气时不免有扩大投资的冲动，经济萧条时则减少投资或者按兵不动。国资委的行为如何与政府的要求相协调，同时又与自己的职责相称，做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值，是新体制的难点之一。
在我国设立国资委的一个重要目的是实现政府的所有者职能和社会管理职能的分开，但如果从市场监管、产业政策和政府采购这三个角度看，仅仅成立国资委，显然还远不足以实现这种分开，也不足以保障国企与其他企业处于平等竞争的地位。
政府如何做一个合格的所有者。我们认为，一是国家要有明确的、对社会公开的“所有权政策”，明确界定其作为所有者所要追求的目标，以及实现这些目标的手段；二是所有权代表机构要接受监督。
在这两个方面，我们都还面临着不少的任务，有些甚至还没有提上议事日程。在所有权政策方面，我们确实有“保值增值”的目标，但保值增值的目标和其他经济的、非经济的目标之间如何权衡取舍，还不是一个透明的过程；在接受人大监督方面，制度建设上还是空白。国有资产监督管理的情况和国企的运行情况，无论是国资委还是政府，都还没有建立一种像预算制度那样的向同级人大进行报告的规范制度。
作为所有权代表机构——国资委应该公开出版年度报告，向人大、媒体和公众披露国企的信息；年报应集中于国企的财务业绩和国有资产价值，以及加总的财务信息，如销售额、利润、主营业务现金流量、投资、股权回报率和分红。年报还可以包括重点国企的分企业数据。
另一个重要问题是，国企董事会改革。从政府改革和公共治理的角度看，董事会治理对我们来说是一种特殊的挑战，它所代表的不是我们所熟悉的那种上下尊卑分明、下级服从上级的层级制治理文化。董事会不是股东的下级，他们之间的关系是由公司法和相关法律界定的一种信托关系。国资委和其他股东有任命董事的权利，但一旦任命，就要尊重其独立性和对经理人员的权威。
二、资本流动机制：如何做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入？
从理论上来说，国有资产从企业形态转化为公共产品形态、货币形态或者资源形态都是可取的，本质上并没有优劣之分。但从我国的实际情况来看，恐怕是转化为货币形态更为迫切和急需。我国目前正处于转轨时期，转轨时期的最大特点是社会问题大于经济问题，货币形态的国有资产对于抹平转轨创伤、减轻社会震荡无疑具有最大的效力。从其他两种形态的国有资产来看，很多公共产品建设具有一定的营利性，只要放开市场准入限制就可以吸引民间资本来投资。资源形态的国有资产虽然是一个方向，但它是一个长期的任务，我们在短期还无暇顾及。维护社会稳定和保持经济良性发展是一个短期的、比较迫切的任务，而且这一开支几乎完全需要国家来支付。因此，国有资产从企业形态转化为货币形态，是我们目前一个最重要的转化方向。
《条例草案》第14条关于国有资产监督管理机构的义务，把推进国有资产流动和国有经济布局调整列在第一位，但真正实现从“管理资产”到“经营资本”的跨越，国资委需要建立一个科学合理又切实可行的国有资本流动机制，做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入。
关于国有资产的退出，上海等地做过一些有益的探索。2004年，上海产权交易所为国有独资企业实现“有进有退”的产权交易合计1094宗，交易金额达366.78亿元。公开性使产权交易所为企业改革、国有经济结构调整提供了一个相对“阳光”的交易平台。上海现有国有资产5700亿元，其中经营性资产达4000亿元。这些经营性资产有一半处在竞争性领域。目前，上海正考虑在未来5年内完成国资从一般性竞争领域退出，退出的重点区域不仅包括中小企业，还涉及到70家市管企业和40家国资授权经营公司。
关于国有资本的进入，目前谈论得还比较少，但国有资本流动机制的设计决不能忽略这一方面。调整国有经济的布局和结构需要有进有退，退而有序平稳，避免给社会经济造成动荡；进而有为积极，推进国资转向先导性、基础性、公益性领域，带动更多社会资本在此聚集。在降低国资比重的同时，力争实现把国资的主要部分集中于三种行业——国家安全、资源垄断、公共产品和两类企业——支柱产业、高新技术产业中的重要骨干企业。即使在完全竞争性领域，保留或建立市场化的国有资本进入的便利通道也并非多余。国有资本流动机制设计不能只考虑眼前较为迫切的“退出”问题，还应当着眼于长远，把进入与退出结合起来，这样的机制才会有较强的适应性，其生命力才会更持久。
三、国资退出：得来的钱怎么用？
据悉，我国目前国有资产达11万亿元，国有企业达9000家，如此庞大的国有资产规模、如此众多的企业数量，要管好几乎是不可能的，就连管理水平居于全国前列的上海，国有资产年收益率只有4.5%，低于混合所有制企业8%的资产收益率和5.18%的银行贷款利率。因此，国资收缩战线，提高效率的潜力大，迫切性也很强。关于国资退出，理论界有较多的论述，实务界也有较多的探索，本文不再赘述。关于国资运营收益的使用，刚出台的《条例草案》对国有资产收益的管理，讲得也比较原则，因而，需要进一步的研究。
据笔者推断，四大国有银行未剥离不良贷款仍在2万亿元以上，呆坏账约占一半，在1万亿元左右。已剥离到资产管理公司的不良资产质量更差，回收率估计在30%，预计损失也在1万亿元左右。一方面，我们有庞大的国有资产需要退出，另一方面我们有巨额的不良贷款需要核销。国有资产也好，不良贷款也好，其所有者都是国家。国有资产的退出可以为清理不良贷款，化解金融系统风险提供重要资源。用国资退出获得的资金充实社会保障基金，符合国有经济布局和结构调整的要求，有利于进一步完善现代企业制度，促进社会保障体系的建立。我们要吸取通过境内证券市场减持国有股筹集社会保障资金失败的教训，制定出系统性的、市场广泛接受的国有股减持或国有资本退出的实施方案。
中央政府要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资，而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。国有资产管理机构要忠实地履行出资人职责，严防出现争先“一卖了之”，或对经营者半买半送等情况，造成国有资产流失。国资退出获得的钱要有明确地使用规定和严格的使用办法。
（作者单位：中共湖南省株洲市委党校）